III OSK 1929/24

III OSK 1929/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 625/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 625/23 w sprawie ze skargi L. W. na bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 stycznia
2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 625/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z 15 marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a, oddalił skargę.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
L. W. wnioskiem z 15 marca 2023 r. wystąpił do Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego w Warszawie o udzielenie informacji:
,,1. Czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2019/2020 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?
2. Czy Koła Łowieckie byty zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2020/2021 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Koła oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?
3. Czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za rok łowiecki 2021/2022 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności Koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności Zarządu Kota oraz udzielania absolutorium Członkom Zarządu Koła?’’.
27 marca 2023 r. Zarząd Główny PZŁ odpowiedział na wniosek
o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że pytania nie mieszczą się
w katalogu spraw wskazanych w rozdziale 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. jako informacja publiczna.
Skarżący wywiódł skargę na bezczynność Zarządu Głównego PZŁ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Sąd I instancji uznał, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, żądanie skarżącego nie dotyczy informacji publicznej. Bowiem zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902., dalej: ,,u.d.i.p.’’), nie może zostać uznane żądanie wykładni przepisów prawa. Z treści wniosku z 15 marca 2023 r. wynika, że nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem podane przez skarżącego informacje dotyczyły zastosowania prawa w konkretnym przypadku Statutu Polskiego Związku Łowieckiego.
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie organ nie wyjaśnił prawidłowo swojego stanowiska w ww. piśmie z 27 marca 2023 r., a jedynie
w odpowiedzi na skargę, to wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa, a ma dotyczyć aktów wiedzy podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 928/05, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski
w sprawie indywidualnej, tj. żądania wyjaśnienia treści aktów prawnych.
W konsekwencji, na zasadach określonych w przepisach
o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa, czy wytworzenia informacji.
Ponadto, jak zaznaczył Sąd, prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach
i stanach istniejących w chwili jej udzielania. Z tego powodu, Sąd uznał, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Pismem z 27 marca 2023 r. Zarząd Główny PZŁ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej. Oznacza to, że organ nie był zobowiązany ani do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego w całości i uwzględnienie skargi na bezczynność. Wystąpił o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył też, że zrzeka się rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym jego zastosowaniu, to jest niezasadnym przyjęciu że: wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej czy koła łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zgromadzenia Sprawozdawczego za lata 2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności koła, rozpatrywania i zatwierdzania sprawozdań z działalności zarządu koła oraz udzielania absolutorium członkom koła stanowi żądanie wykładni przepisów prawa, co stoi w sprzeczności z komunikatem Zarządu Głównego Polskiego Związku Łowieckiego z 7 września 2020r. wskazującym na obowiązek skierowany do kół łowieckich zatwierdzania sprawozdań finansowych za kolejne lata;
2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na: niewyjaśnieniu i nierozważeniu wszystkich istotnych w sprawie okoliczności - bezpodstawnym pominięciu, że skoro organ skierował do kół łowieckich zobowiązanie do określonego zachowania się to uzasadnione jest podjęcie określonych zamierzeń przez Zarząd Główny PZŁ w razie braku realizacji tych zobowiązań, rodzących określone skutki finansowe i prawne podczas, gdy rzetelne i obiektywne wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych powinno spowodować uwzględnieniem skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak
i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zatem przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dalej wskazania wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w bardzo organicznym zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a to oznacza wyłączenie stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do etapów postępowania, w których organ nie zmierza do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a także do postępowania, które finalizuje się udostępnieniem żądanej informacji publicznej lub poinformowaniem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (tak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Nie budzi też wątpliwości, że w sprawie nie wydano decyzji. Zatem organ nie stosował przepisów k.p.a. i nie mógł ich naruszyć. Co więcej także Sąd I instancji nie stosował przepisów k.p.a., ponieważ Sądy administracyjne stosują procedurę sądowoadministracyjną, tj. przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie przepisów tej ustawy Sąd I instancji ustalił okoliczności sprawy i dokonał ich oceny. Autor skargi kasacyjnej zarzucając niewyjaśnienie i nierozważenie istotnych w sprawie okoliczności (pomijając już to, że nie wskazał czy jest to zarzut skierowany pod adresem organu czy Sądu) nie zarzucił naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej lecz naruszenie przepisów k.p.a., które nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. To czyni bezskutecznym omawiany zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Ze względu na konstrukcję zarzutu naruszenia prawa materialnego, trzeba wyjaśnić, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Nadto zwrócić należy uwagę, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzucono w skardze kasacyjnej. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).
W zarzucie naruszenia prawa materialnego wskazano na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dzieli się na 3 podpunkty: a), b) i c), normujące zróżnicowane stany prawne. Tym samym autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował w zarzucie kasacyjnym w sposób prawidłowy przepisu, którego dotyczy naruszenie. Uniemożliwia to de facto kontrolę tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny i już tylko z tego powodu czyni go nieskutecznym.
Niezależnie od wskazanych wyżej wad Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że wniosek skarżącego kasacyjnie z 15 marca 2023 r. o udzielenie informacji czy Koła Łowieckie były zobowiązane do zwoływania Walnego Zebrania Sprawozdawczego za lata łowieckie 2019/2020, 2020/2021 i 2021/2022 w celu uchwalenia budżetu i planów działalności koła, rozpatrywania i zatwierdzenia sprawozdań z działalności zarządu koła oraz udzielania absolutorium członkom zarządu koła? – nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ nie dotyczy faktów a w istocie stanowi żądanie wykładni przepisów prawa, w tym Statutu PZŁ.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 tej ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna odnosi się do faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji, co wynika jednoznacznie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś do przyczyn lub skutków określonych działań władz czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Rozstrzygnięcie, czy dana informacja posiada cechy publicznej i podlega udostępnieniu w trybie ustawy, sprecyzowane zostało przez orzecznictwo sądowe. Wskazuje się między innymi, że informacja taka musi odnosić się do faktów (NSA w wyroku z 12 grudnia 2006 r., sygn. I OSK 123/06, Lex 291357). Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, takie jak żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych (tak WSA w Warszawie w wyroku z 17 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 69/07, Lex 344225 i WSA w Olsztynie w wyroku z 28 sierpnia 2008 roku, sygn. II SAB/Ol 1/08, Lex 510199). Można – w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – żądać udostępnienia przez organ administracji treści aktów prawnych, mogących go dotyczyć albo tylko będących w jego posiadaniu. Żądanie takie może obejmować nie tylko akty obowiązujące powszechnie, ale również przepisy wewnętrzne. Jednakże czym innym jest udostępnienie treści takich aktów, a czym innym – wyjaśnienie ich czy dokonanie ich wykładni. Do tego zaś sprowadzał się wniosek skarżącego, który nie tylko posiada treść interesujących go aktów prawnych, ale dokonywał też ich szczegółowej analizy.
Słusznie wskazał Sąd I instancji, że z treści wniosku z skarżącego z 15 marca 2023 r. wynika, iż nie zawiera on żądania udzielenia informacji publicznej, bowiem podane przez skarżącego informacje dotyczyły zastosowania prawa w konkretnym przypadku Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają natomiast charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, tj. żądanie wyjaśnienia treści aktów prawnych. Tym samym na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ wykładni prawa a tym samym wytworzenia informacji. Żądana informacja musi już istnieć.
Za niezrozumiałe należy uznać wywody skarżącego kasacyjnie dotyczące zamierzeń organu (kwalifikowanych jako informacje publiczne), skoro pytania dotyczyły obowiązków kół łowieckich. Dodatkowo, w zadanych organowi pytaniach skarżący nie żądał informacji o tym, czy organ "zobowiązał" koła łowieckie do określonego działania (o fakty) lecz o stanowisko organu w kwestii tego, czy koła łowieckie (były zobowiązane) w świetle uregulowań prawa (m.in. statutu PZŁ) do wskazanego działania. W tych okolicznościach treść komunikatu Zarządu Głównego PZŁ z 7 września 2020 r. jest irrelewantna dla kwalifikacji żądanej informacji jako niepublicznej. Skarżący nie pytał organu jakie polecenia wydał organ kołom łowieckim. Zatem ponownie należy powtórzyć, że skarżący domagał się interpretacji prawa przez organ i udostępnienia mu przyjętego przez organ stanowiska w tym zakresie. Nie jest to zatem pytanie o fakty. Zatem i z tych względów zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku,
Podsumowując, skoro 27 marca 2023 r. Zarząd Główny PZŁ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienia informacji publicznej, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, to nie był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec tego organ nie pozostaje w bezczynności.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.