III OSK 1866/23

III OSK 1866/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 476/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-03-14
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 476/22 w sprawie ze skargi Z. K. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 476/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z wydarzeniem z dnia 2 lipca 2020 r. dotyczącym bezpośredniego narażenia życia i zdrowia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej, skarżący złożył zawiadomienie do Prokuratury Okręgowej w Warszawie I Wydział Śledczy o możliwości popełnienia przestępstwa. Skarżący podniósł, że wedle doniesień prasowych zaistniałe uchybienia mogły wyczerpywać znamiona przestępstw z art. 174 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 30 ze zm., dalej: "k.k."), 231 § 1 k.k.; 276 k.k.; 231 k.k..
W związku z otrzymaniem w dniu 3 grudnia 2021 r. informacji o umorzeniu śledztwa, skarżący wnioskiem z 17 grudnia 2022 r. działając zwrócił się o udostępnienie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 dalej: "u.d.i.p") informacji obejmującej treść uzasadnienia postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt: 3041- 1.Ds.38.2021.
Wskazał, że sprawa dotyczy bezpieczeństwa najważniejszych osób w państwie oraz bezpieczeństwa w ruchu lotniczym i z tego powodu złożył wniosek do Prokuratury Okręgowej w Warszawie o udostępnienie mu informacji publicznej, a mianowicie uzasadnienia umorzenia śledztwa oraz podanie informacji o nazwisku prokuratora, który to śledztwo prowadził i umorzył.
Skarżący podniósł, że ze względu na brak reakcji Prokuratury 8 marca złożył ponaglenie do Prokuratury Okręgowej. 29 kwietnia dostał zarządzenie o odmowie udostępnienia do przeglądania akt śledztwa o co nigdy nie wnosił, a Prokurator poinformował skarżącego, że nie jest stroną postępowania przygotowawczego. Skarżący podkreślił, że nie chce zapoznawać się z aktami sprawy, a jedynie poznać uzasadnienie dlaczego śledztwo w tak doniosłej sprawie zostało umorzone oraz kto podjął taką decyzję. W związku z tym zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 30 grudnia 2021 r. skarżący został wezwany w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") do uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania pisma braku formalnego wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. poprzez jego podpisanie własnoręczne lub w postaci podpisu kwalifikowanego. Wezwanie to uzasadnione było koniecznością wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a znajdowało oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych.
W dniu 4 stycznia 2022 r. skarżący przesłał, za pośrednictwem poczty elektronicznej, skan podpisanego przez siebie pisma z dnia 17 grudnia 2021 r.
Skarżący w dniu 13 stycznia 2022 r. ponownie został wezwany do przekazania oryginału wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r. zawierającego własnoręczny podpis. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 24 stycznia 2022 r. i został omyłkowo zarejestrowany pod nową sygnaturą 3041- 5.Ip.15.2022. Następnie został dołączony do akt przedmiotowego postępowania. Niezależnie od dokonanej rejestracji pismo zostało przekazane właściwemu wydziałowi Prokuratury Okręgowej w Warszawie w celu jego rozpoznania w trybie art. 156 § 5 i 5b k.p.k.
W dniu 3 marca 2022 r. skarżący został poinformowany o powyższym, jak również o tym, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym do udostępniania informacji z zakończonych postępowań karnych nie są stosowane regulacje ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że skarżący uzyskał informacje
o braku możliwości rozpoznania jego wniosku w trybie u.d.i.p. Z uwagi na udzielenie stosownych informacji, jak również rozpoznanie wniosku z dnia 17 grudnia 2021 r.
w trybie właściwych przepisów Kodeksu postępowania karnego, wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w całości, jak również wniosku o wymierzenie grzywny.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
W rozstrzyganej sprawie Sąd pierwszej instancji za bezsporne uznał, że organ, do którego z wnioskiem zwrócił się skarżący jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji zauważył, iż w orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że stosownie do treści art. 156 § 5b w zw. z § 5 zdanie 5 k.p.k. w brzmieniu obowiązującym od 22 czerwca 2021 r., akta zakończonego postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione osobom innym niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi, za zgodą prokuratora. Tym samym zasadne jest twierdzenie, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych nie mają zastosowania regulacje u.d.i.p. o czym skarżący został poinformowany.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, kwestionując w niej wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. naruszenie art. 61 ust. 1, ust 2 i ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w powiązaniu z art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt. 4 litera a i b oraz ust. 2 u.d.i.p. oraz z art. 156 § 5b w zw. z § 5 zdanie drugie k.p.k. w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 czerwca 2021 roku polegające na błędnym przyjęciu, że dokument urzędowy w postaci postanowienia o umorzeniu śledztwa dotyczącego działalności funkcjonariuszy publicznych (w tym Prezydenta RP) nie stanowi podlegającego ujawnieniu dokumentu urzędowego zawierającego stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez właściwego prokuratora jako funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego.
W skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej obejmującej treść postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt: 3041-1.Ds.38.2021 oraz poprzez wskazanie nazwiska prokuratora który śledztwo umorzył; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; wymierzenie grzywny; ewentualnie uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Spór
w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu stosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 § 5 i § 5b k.p.k. w układzie faktycznym, w którym wnioskujący o udostępnienie informacji publicznej domaga się przesłania treści uzasadnienia postanowienia o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt: 3041-I.Ds.38.2021., a więc aktu procesowego kończącego formalnie postępowanie przygotowawcze. Przedstawione zagadnienie, w podobnej formule merytorycznej, było przedmiotem ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach z 18 stycznia 2023 r., III OSK 6466/21, 21 listopada 2023 r., III OSK 2305/22 i 29 maja 2024 r., III OSK 1170/22.
W powołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że argumenty pozwalające zająć właściwe stanowisko wobec zakresu stosowania art. 1 ust. 2 w zw. z art. 156 k.p.k. znajdują się w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13. Wzmiankowana uchwała dotyczyła wprawdzie kwestii dopuszczalności żądania udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego, jednakże z uwagi na zakres i uniwersalny charakter powołanych w jej uzasadnieniu ocen prawnych powinna być uwzględniana w zakresie szerszym od tego, który bezpośrednio dotyczył zadanego pytania prawnego. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny zawarł bowiem istotne wskazania, co do wzajemnej relacji przepisów u.d.i.p. i k.p.k. Podał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. "[p]rzepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi". Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Przepisami takimi są m.in. art. 156 i 321 k.p.k. Przepis art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym
i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak
i zakończonego postępowania. Art. 156 § 5, 5a i 5b odnoszą się z kolei do postępowania przygotowawczego. Przepisy art. 156 § 1, 5, 5a i 5b k.p.k. skierowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko wobec stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego lub zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi,
o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na wysoki stopień formalizacji postępowania i dostępu do akt postępowania karnego dla stron
i daleko idące odformalizowanie postępowania regulowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie tym samym, że strona postępowania karnego, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na zasadach określonych w k.p.k., bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu
o art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Całość wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. uchwale prowadzi do kilku niewątpliwych wniosków. Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a oraz 5b k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe "przepisy innych ustaw", o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy
o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej – zob. wyżej powołany wyrok NSA w sprawie III OSK 6466/21.
W konsekwencji nawet jeżeli osoba zainteresowana domaga się wydania konkretnych dokumentów z akt sprawy karnej, to choćby miały one status informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, również w tym zakresie zasady ich udostępniania uregulowane są przepisami k.p.k. Każdy taki dokument należy bowiem traktować przede wszystkim w kategoriach odpisu (kopii) wydawanej z akt sprawy, niekoniecznie zaś informacji publicznej w nich się znajdującej - zob. wyrok NSA z 22 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5052/21. W orzecznictwie przyjęto, że przepisy k.p.k., które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w tym także do poszczególnych dokumentów w nich zawartych, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej - zob. wyrok NSA z 15 lipca 2011 r., I OSK 647/11.
W konsekwencji trzeba przyjąć, że żądany w niniejszej sprawie do udostępnienia przez Prokuratora treści postanowienia o umorzeniu śledztwa
w konkretnie oznaczonej sprawie nie jest informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się strona skarżąca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właściwe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że do udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych nie mają zastosowania regulacje u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.