III OSK 1860/25

III OSK 1860/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1806/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-06-12
Skarżony organ
Prezes Trybunału Konstytucyjnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2072
art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p.
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Trybunału Konstytucyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1806/24 w sprawie ze skargi B. L. na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1806/24, uchylił decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego (dalej jako organ) z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia B. L. (dalej jako strona, wnioskodawczyni lub skarżąca) informacji publicznej (pkt 1) i zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 18 lipca 2022 r. strona zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego: K. P., M. W., J. W., B. S. i J. P., złożonych w 2022 r.
Organ, decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), art. 87 § 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm., dalej u.p.u.s.p.) oraz art. 19 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1422 ze zm., dalej u.s.s.t.k.) i art. 10 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1904 ze zm., dalej u.s.n.), odmówił stronie udostępnienia zawnioskowanych informacji publicznych.
Organ podkreślił, że oświadczenia majątkowe, których udostępnienia strona się domagała, stanowiły informację publiczną znajdującą się w jego posiadaniu, jednakże zostały one objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" zanim jeszcze strona złożyła swój wniosek. Nastąpiło to bowiem w oparciu o wnioski sędziów Trybunału Konstytucyjnego złożone w okresie od dnia 21 marca 2022 r. do dnia 19 kwietnia 2022 r. W następstwie ich oceny pod kątem zawartych tam twierdzeń, a także możliwych konsekwencji upublicznienia oświadczeń majątkowych, organ uznał, że mogłoby to spowodować zagrożenie dla sędziów lub osób dla nich najbliższych. Stąd też zdaniem organu zasadne było objęcie ich ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" na zasadzie regulacji przewidzianej w art. 87 § 6 u.p.u.s.p., która poprzez podwójne odesłanie zawarte w u.s.s.t.k. i u.s.n. znajduje zastosowanie w odniesieniu do oświadczeń majątkowych składanych przez sędziów Trybunału Konstytucyjnego.
Organ zwrócił również uwagę na obraźliwe wypowiedzi pojawiające się w przestrzeni publicznej pod adresem sędziów, które mogą zostać nasilone poprzez publikacje prasowe, bazujące na analizie oświadczeń majątkowych. Informacje zawarte w oświadczeniu mogą ponadto zostać wykorzystane przy wysnuwaniu bezpodstawnych oskarżeń przeciwko sędziom, pomimo tego, że oświadczenia podlegają stosownej kontroli przewidzianej prawem, nawet jeśli następczo ich jawność zostanie wyłączona.
W konsekwencji organ stwierdził, że w związku z objęciem żądanych informacji klauzulą tajności, ich udostępnienie nastąpić może wyłącznie w oparciu o przepisy regulujące dostęp do informacji niejawnych. Skoro strona nie wykazała, aby spełniała warunki do udostępnienia jej tego rodzaju informacji, nie było podstaw do uwzględnienia jej żądania w trybie przepisów u.d.i.p.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zakwestionowała wskazaną decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- art. 14 ust. 1 i 7 w zw. z art. 19 u.s.s.t.k. poprzez błędną ich wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego mogą być objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" w trybie wynikającym z art. 87 § 6 u.p.u.s.p.;
- art. 7, art. 11, art. 107 § 1 pkt 1, 3, 6 i 8, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Skarżąca podkreśliła, że oświadczenia majątkowe sędziów konstytucyjnych są jawne z mocy u.s.s.t.k., która - jako akt szczególny - wyłącza zastosowanie przepisów u.p.u.s.p. Taka interpretacja wynika również z woli samego ustawodawcy, który w uzasadnieniu do projektu u.s.s.t.k. podkreślił konieczność transparentności i przejrzystości osób pełniących funkcje sędziowskie w Trybunale Konstytucyjnym. Winny mieć one zatem świadomość ograniczenia swojego prawa do prywatności i godzić się na nie, jeżeli decydują się na pełnienie roli sędziego konstytucyjnego. Nie wyłącza to przy tym ogólnych zasad anonimizacji danych identyfikujących położenie majątku sędziów, czy innych informacji o charakterze ściśle osobistym, albowiem to wynika wprost z regulacji dotyczących ochrony danych osobowych. Nie było zatem podstaw prawnych, aby zawnioskowane oświadczenia majątkowe mogły zostać uznane za dokumenty niejawne i z tego powodu odmówiono ich udostępnienia.
Kwestionowana decyzja - w ocenie skarżącej - naruszała przy tym szereg przepisów k.p.a., w tym zasadę prawdy obiektywnej, zasadę przekonywania, a także normy regulujące sposób sporządzenia uzasadnienia. Organ nie dokonał również przekonującego i skonkretyzowanego wykazania, że oklauzulowanie oświadczeń majątkowych spowodowane było realnym zagrożeniem dla składającego je sędziego bądź osób mu najbliższych. Ograniczył się jedynie do sformułowania ogólnych twierdzeń odnoszących się do krytyki prasowej i publicznej.
W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanego aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1825/22, oddalił wniesioną skargę wskazując na pierwszeństwo zasady ochrony informacji niejawnych względem prawa do informacji publicznej. W ocenie tego Sądu oświadczenia majątkowe sędziów konstytucyjnych mogły zostać objęte klauzulą tajności "zastrzeżone" na mocy art. 87 § 6 u.p.u.s.p. w związku z kolejnymi odesłaniami systemowymi. Wydane rozstrzygnięcie wyjaśniało zaś powody, dla których organ zdecydował się na skorzystanie z takiej możliwości, co jednocześnie wyłączało możliwość udzielenia stronie żądanych przez nią oświadczeń majątkowych w trybie u.d.i.p. Sąd nie był przy tym władny badać, czy zasadne było nadanie przez organ klauzuli tajności i był tą okolicznością związany.
Wnioskodawczyni, nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem, wniosła od niego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 361/23, uchylił zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu wydanego wyroku NSA wskazał, że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie możliwości zastosowania wobec oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału Konstytucyjnego ochrony przewidzianej w art. 87 § 6 u.p.u.s.p. na mocy odesłań zawartych w u.s.s.t.k. i u.s.n. Niemniej jednak - zdaniem NSA - naruszone zostały przepisy prawa procesowego poprzez uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od dokonania własnej, niezależnej od organu nadającego klauzulę tajności, oceny zasadności objęcia oświadczeń majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych i nieprzeprowadzeniu odpowiedniego postępowania w tym zakresie. O ile sąd administracyjny nie jest władny do kontroli samego nadania danej informacji klauzuli tajności, o tyle - w ocenie NSA - w jego kompetencjach mieści się zbadanie materialnych podstaw uznania danej informacji za niejawną przy okazji kontroli innych aktów będących następstwem jej nadania. Skoro zatem klauzula była jednym z elementów podstawy prawnej aktu administracyjnego, może ona podlegać kontroli sądowej. Mając na względzie, że Sąd pierwszej instancji takiej kontroli nie dokonał, NSA uznał, że zaskarżone orzeczenie musiało zostać uchylone.
Sąd drugiej instancji, formułując wskazania co do dalszego postępowania podkreślił, że WSA winien poddać kontroli materialne przesłanki utajnienia wskazanych oświadczeń majątkowych w ramach klauzuli tajności "zastrzeżone", uwzględniając w szczególności treść wniosków sędziowskich skierowanych do organu oraz treść samych oświadczeń, mając na uwadze wymogi wynikające z ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t. jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 632 ze zm., dalej u.o.i.n.).
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd pierwszej instancji – jak już wskazano to na wstępie niniejszego uzasadnienia – uchylił zakwestionowaną decyzję organu oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd Wojewódzki rozpoznając ponownie skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie powinności właściwego sporządzenia uzasadnienia oraz jej wnikliwego wyjaśnienia, także w kontekście przedstawionej dokumentacji. Uzasadnienie badanego aktu miało charakter ogólny oraz pozbawione było prawidłowych przesłanek stanowiących podstawę do objęcia oświadczeń majątkowych klauzulą tajności. Istnienia takich przesłanek nie dopatrzył się także sam Sąd, poddając analizie przedstawione przez organ dokumenty objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że choć organ przywołał argumentację odnoszącą się do nasilonej - i przekraczającej niejednokrotnie przyjęte standardy - krytyki publicznej sędziów konstytucyjnych, także w kontekście ich statusu materialnego i stanu posiadania, to nie poparł swoich twierdzeń jakimikolwiek przekonującymi argumentami przemawiającymi za tym, że nieudostępnienie oświadczeń majątkowych konkretnych sędziów spowoduje wyeliminowanie bądź ograniczenie niebezpieczeństwa manipulacji danymi zawartymi w tych oświadczeniach. Brak zaś informacji o aktualnym statusie majątkowym sędziów również może prowadzić do opisanych przez organ nieuzasadnionych interpretacji, czy spekulacji medialnych.
Dalej Sąd Wojewódzki podał, że samodzielną przesłanką objęcia oświadczeń majątkowych klauzulą tajności nie mogło być subiektywne przekonanie sędziów, jakoby ograniczenie publicznego dostępu do informacji o ich statusie majątkowym zniesie zagrożenie dla nich lub osób im najbliższych. Muszą za tym bowiem przemawiać także obiektywne, zindywidualizowane i racjonalne względy, które organ winien wyartykułować w decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznych, czego zaniechał.
Bez znaczenia dla sprawy była przy tym okoliczność analizy i kontroli przedmiotowych oświadczeń majątkowych przez wyspecjalizowane instytucje publiczne. Wolą prawodawcy było bowiem ich upublicznienie, co należy wykładać wąsko. Tymczasem ochroną przed ujawnieniem opinii publicznej objęto oświadczenia majątkowe 1/3 pełnej obsady trybunalskiej.
Stąd też w ocenie Sądu pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazywało, aby zasadnym było nadanie oświadczeniom majątkowym sędziów konstytucyjnych klauzuli tajności. Aczkolwiek nie jest przesądzone, że takie przesłanki obiektywnie nie występują, co winni w swoich wnioskach uzupełniająco przedstawić zainteresowani sędziowie. Do tego jednak czasu nie można było jednoznacznie stwierdzić, że zasadnie odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci przedmiotowych oświadczeń.
Z tych przyczyn Sąd Wojewódzki uchylił decyzję organu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) oraz w oparciu o art. 200 u.p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącej uiszczony wpis od skargi (200 zł).
Z wydanym wyrokiem nie zgodził się organ, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionował go w całości, zarzucając mu:
I) naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na:
1) niewłaściwym założeniu, że ochrona informacji zawartych w oświadczeniu majątkowym wymaga wykazania skuteczności środka ochronnego (utajnienia), podczas gdy z treści art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. wynika jedynie obowiązek oceny istnienia realnego ryzyka zagrożenia dla sędziego lub jego najbliższych, a nie wykazania eliminacji zagrożenia;
2) sformułowaniu pozaprawnego wymagania przedstawienia szczegółowych, indywidualnych dowodów, tzn. analiz lub ekspertyz potwierdzających zagrożenie mimo, że przepis ten nie ustanawia takiego obowiązku dowodowego, a także dopuszcza ocenę ryzyka na podstawie ogólnego kontekstu społecznego i sytuacyjnego;
3) bezpodstawnym stwierdzeniu, że ochrona dotyczy wyłącznie indywidualnych przypadków zagrożenia mimo, że przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia i dopuszcza objęcie ochroną też w sytuacjach zagrożeń o charakterze ogólnym (np. wobec całej grupy zawodowej sędziów Trybunału), wynikających z funkcji publicznych lub skali stygmatyzacji;
4) błędnym wywiedzeniu obowiązku uzasadnienia wniosku przez sędziego TK, mimo braku takiego wymogu w art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p., co prowadzi do nieuprawnionego tworzenia barier formalnych oraz może naruszać zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz ratio legis art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p.;
5) niedopuszczalnym zignorowaniu funkcji gwarancyjnej i prewencyjnej tego przepisu, który ma na celu zapobieżenie zagrożeniom ex ante, a nie ich ocenę ex post na podstawie już zaistniałych skutków; ponadto mamy do czynienia z błędnym wyważeniem między jawnością życia publicznego a wartościami konstytucyjnymi, takimi jak życie, nietykalność i prywatność. Natomiast art. 61 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na te właśnie wartości;
6) niepoprawnym zawężeniu "zagrożenia" do określonych kategorii sytuacji, ignorując możliwość wystąpienia zagrożeń wynikających z szerokiego kontekstu społecznego, psychologicznego oraz fizycznego.
2. art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez sąd, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki objęcia oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału ochroną właściwą dla informacji niejawnym o klauzuli "zastrzeżone", mimo istnienia realnej możliwości wystąpienia zagrożenia dla ich bezpieczeństwa.
3. art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym uznaniu przez sąd, że nie zachodzą przesłanki do objęcia oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału klauzulą "zastrzeżone" mimo, że ujawnienie zawartych tam danych mogłoby spowodować zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania Trybunału jako organu władzy publicznej w zakresie wykonywania przez niego konstytucyjnych i ustawowych kompetencji, a w konsekwencji - także dla Rzeczypospolitej Polskiej.
II) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób ogólnikowy, jak również niewystarczająco umotywowany, bez wskazania konkretnych okoliczności faktycznych i uchybień po stronie organu, co uniemożliwia skuteczną kontrolę kasacyjną oraz ocenę zasadności zarzutów stawianych organowi;
2. art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie, jaka norma prawa materialnego była podstawą prawną rozstrzygnięcia, zaniechanie dokonania wykładni art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. i art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n., niewskazanie, jaka zachodzi relacja między tymi przepisami, pominięcie obowiązku uprzedniego ustalenia, które okoliczności mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy mimo, że sąd sformułował zarzuty wobec decyzji organu z powodu niewyjaśnienia okoliczności faktycznych;
3. art. 134 § 4 w zw. z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy - tzn. publikacji prasowych, wiadomości e-mail oraz wpisów w mediach społecznościowych - oraz wskazujące na działania o charakterze zastraszającym, działania pokazujące realny poziom wrogości wobec sędziów Trybunału, jak też groźby i treści obelżywe, ostracyzm, skalę stygmatyzacji przekraczającą przeciętną i sensacyjne opisy mediów w kwestii oświadczeń majątkowych i ich nierzetelność
Dodatkowo organ podniósł również naruszenie:
• art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku odniesienia się do tych dowodów oraz wynikających z nich istotnych okoliczności faktycznych mimo, że miały znaczenie dla oceny przesłanek uznania oświadczeń majątkowych za informacje chronione;
• art. 190 zdanie pierwsze u.p.p.s.a. poprzez bezzasadne zawężenie zakresu wskazań wynikających z wyroku NSA z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 361/23, do treści oświadczeń majątkowych i wniosków o ich utajnienie, z pominięciem innych istotnych danych ujawnionych w toku postępowania;
• art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm., dalej u.p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a. poprzez brak realizacji obowiązku dokonania pełnej kontroli legalności decyzji, w tym kontroli elementu materialnoprawnego, który pozwala na uznanie oświadczeń majątkowych sędziów TK za informacje niejawne - zarówno na gruncie art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p., jak i art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n.
- co łącznie skutkowało nierzetelną, a także niepełną oceną sprawy oraz naruszeniem zasady związania sądu granicami sprawy i obowiązku jej rozpoznania z urzędu w pełnym zakresie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd pierwszej instancji nienależycie uzasadnił wydane przez siebie orzeczenie, nie uwzględniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego, ukazującego skalę i strukturę negatywnych zjawisk funkcjonujących w otoczeniu Trybunału Konstytucyjnego i jego sędziów. Nie wyjaśnił również podstawy prawnej wyroku ani nie przedstawił swojego autonomicznego poglądu na temat ochrony oświadczenia majątkowego sędziego TK, zwłaszcza w kontekście materialnoprawnych przesłanek uznania tych dokumentów za informacje niejawne. Przyjął przy tym nieuzasadnione wymaganie tej ochrony, wyrażające się w oczekiwaniu udowodnienia, że jej zastosowanie wyeliminuje lub ograniczy zagrożenie o charakterze konkretnym, realnym i zindywidualizowanym, znajdującym nadto potwierdzenie we wniosku danego sędziego. Przydał również prymat zasadzie nadrzędności prawa do informacji publicznej, nie biorąc pod uwagę funkcji jaką pełni ochrona wynikająca z art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p., nie tylko w kontekście odnoszącym się do konkretnego sędziego, ale także funkcjonowania całego Trybunału przy wykonywaniu jego zadań. Doprowadziło to do błędnej konstatacji, że nie zachodzą przesłanki do objęcia informacji zawartych w oświadczeniach majątkowych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli "zastrzeżone".
Mając na uwadze wskazane podstawy kasacyjne organ wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanego wyroku Sądu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez oddalenie skargi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę skarżąca uznała powołane przez organ zarzuty kasacyjne za bezpodstawne. W jej ocenie Sąd pierwszej instancji trafnie rozstrzygnął wszystkie istotne kwestie w granicach niniejszej sprawy, czemu dał wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Odniósł się w nim do relewantnych argumentów w stopniu wystarczającym, zasadnie przyjmując, że organ nie wykazał, aby oświadczenia majątkowe sędziów konstytucyjnych spełniały przesłanki do objęcia ich ochroną wynikającą z art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p.
W konsekwencji strona wniosła o oddalenie wywiedzionej skargi kasacyjnej organu.
W piśmie z dnia 10 lutego 2026 r. organ uzupełniająco podniósł, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt K 2/23, uchylił domniemanie konstytucyjności przepisów o publikacji oświadczeń majątkowych sędziów, w tym art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. Trybunał zwrócił przy tym uwagę na niebezpieczeństwa powszechnej publikacji tego rodzaju dokumentów w sieci internetowej oraz potrzebę weryfikacji zakresu ich jawności z punktu widzenia konieczności i proporcjonalności. Wykładnia powołanego przepisu winna zatem odrzucać wymagania formalne, dowodowe oraz aksjologiczne (zaufanie społeczne), jakie w zakwestionowanym w niniejszej sprawie orzeczeniu przyjął Sąd pierwszej instancji. Wystarczające winno być samo uprawdopodobnienie, że z tytułu publikacji oświadczeń majątkowych występuje ryzyko zagrożenia dla sędziów lub ich rodzin, które oparte jest na racjonalnych, obiektywnych i kontekstowych przesłankach, uwzględniających charakter i zasięg informacji.
Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2026 r. wskazała, ustosunkowując się do powyższego pisma uzupełniającego organu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt K 2/23, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż nie został opublikowany w Dzienniku Ustaw, został wydany przez niewłaściwie ukształtowany skład przez co brak mu mocy powszechnie obowiązującej, przy jego wydaniu doszło do naruszenia procedury związanej z brakiem wyłączenia sędziów, a także mamy do czynienia z instrumentalnością jego wydania (Trybunał zajął się tą sprawa dopiero po doręczeniu uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Wa 1806/24). Dodatkowo skarżąca podniosła, że Trybunał jednoznacznie wskazał, że jego orzeczenie dotyczy tylko publikacji oświadczeń majątkowych w BIP, i jednocześnie zakwestionował podstawę prawną zastosowaną w wydanej przez siebie decyzji, tj. art. 87 § 6 u.p.u.s.p. Zdaniem skarżącej wyrok Trybunału, zwłaszcza nieopublikowany, nie tworzy podstawy prawnej do ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec zrzeczenia się przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu rozpatrzenia sprawy na rozprawie oraz niewniesienia przez drugą stronę w ustawowym terminie wniosku o jej przeprowadzenie, skarga kasacyjna – na zasadzie art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi.
W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu winny podlegać te ostatnie, albowiem ich zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13, oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).
Warto przy tym pamiętać, że naruszenie art. 141 § 4 u.p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia bądź uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20, z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/18, oraz z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 251/16).
Żadna z wymienionych sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji w wystarczającym zakresie odniósł się do okoliczności faktycznych sprawy, bazując na materiałach zgromadzonych w aktach oraz stanowisku stron postępowania sądowego. Motywy zaskarżonego wyroku w sposób czytelny określają uchybienia organu oraz argumenty przemawiające za uchyleniem wydanej przez niego decyzji. Sprowadzają się zaś one do trafnej konstatacji, że rozstrzygnięcie organu nie zostało uargumentowanie w zgodzie z przepisami prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Organ bowiem odmawiając skarżącej udostępnienia zawnioskowanych przez nią informacji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że są one objęte ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych, co z kolei wynika z dokonanej przez niego oceny wniosków sędziów konstytucyjnych sporządzonych w trybie art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. oraz możliwych następstw ujawnienia złożonych przez nich oświadczeń majątkowych. Z takiego sformułowania nie można zatem zrozumieć nazbyt wiele, zwłaszcza, że późniejsze wywody organu o istniejącej krytyce sędziów i sądu konstytucyjnego zostały przywołane niejako poza zasadniczym motywem decyzji. I z pewnością nie można takiego sposobu argumentowania uzasadniać pojawiającymi się w sprawie materiałami niejawnymi i zrozumiałą poniekąd dbałością o taki dobór sformułowań, aby je chronić. Ochrona ta była jednak nie w pełni zasadna, o czym trafnie orzekł Sąd Wojewódzki, a co zostanie głębiej omówione w dalszej części rozważań.
Stąd też Sąd pierwszej instancji był uprawniony do uznania sprawy za niedostatecznie wyjaśnioną w myśl reguł określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. A skoro tak, to przedwczesne byłoby formułowanie rozbudowanej argumentacji odwołującej się do norm prawa materialnego, tj. art. 87 § 6 u.p.u.s.p., czy art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Tym bardziej, że wydany wyrok nie zapadł na podstawie prawa materialnego, lecz procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a.
Dodatkowo nie można zgodzić się z tezą organu, że Sąd pierwszej instancji w zupełności pominął wskazane normy prawa materialnego przy wyrokowaniu. Już na wstępie bowiem wyraźnie zaznaczył - powołując się na związanie wykładnią dokonaną uprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt III OSK 361/23 - że przepis art. 87 § 6 u.p.u.s.p. znajduje niewątpliwie zastosowanie w odniesieniu do sędziów konstytucyjnych, a kwestią do rozstrzygnięcia pozostaje ocena zasadności nadania składanym przez nich oświadczeniom majątkowym klauzuli tajności. Na dalszym zaś etapie rozważań Sąd Wojewódzki rozwinął ten ostatni wątek, zwracając uwagę na kryteria obiektywności i subiektywności ochrony wynikającej z art. 87 § 6 u.p.u.s.p. Podnoszone zatem mankamenty względem uzasadnienia kwestionowanego wyroku nie są zasadne, co sprawia, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 u.p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Podobnie na uwzględnienie nie zasługiwał rozbudowany zarzut naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. wraz z dodatkowo powołanymi normami: art. 141 § 4, art. 190 zdanie pierwsze u.p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 w zw. z art. 1 § 2 u.p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a.
Nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że Sąd pierwszej instancji nie respektował granic sprawy, a także, że rozstrzygał z pominięciem materiałów zgromadzonych w jej aktach. Fakt, że nie uwzględnił on ostatecznie wniosków i ocen organu nie tylko nie prowadziło do naruszenia art. 134 § 1 u.p.p.s.a., ale mieściło się w jego dopuszczalnych granicach.
Podobnie, jak i odniesienie się do materiałów składających się na akta sprawy, co Sąd pierwszej instancji niewątpliwie uczynił. Z motywów wyroku jasno bowiem wynika stanowisko tego Sądu względem podnoszonych przez organ okoliczności związanych z krytyką medialną i społeczną sędziów konstytucyjnych oraz Trybunału jako instytucji. I choć należy podzielić zdanie organu, że krytyka ta przekraczała niekiedy obowiązujące normy społeczne, a być może także i prawnokarne (ta jednak kwalifikacja należy już do kompetencji organów ścigania), to w zaskarżonej decyzji zabrakło stosownej argumentacji, ilustrującej przełożenie poruszanych kwestii generalnych na konieczność objęcia ochroną wynikającą z art. 87 § 6 u.p.u.s.p. oświadczeń majątkowych tych sędziów konstytucyjnych, których dotyczył wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Późniejsze zaś eksponowanie argumentów o ponadstandardowej krytyce medialnej i społecznej oraz przedstawianie ich w toku postępowania sądowego jako podstawowego powodu uzasadniającego wpierw nadanie klauzuli tajności oświadczeniom majątkowym sędziów, a następnie odmowę ich udostępnienia w trybie u.d.i.p., należało uznać za spóźnioną próbę uzupełnienia wadliwej w tym zakresie argumentacji decyzji, niezasługującą na aprobatę. Organ nie może bowiem następczo uzupełniać uzasadnienia decyzji, czy też konwalidować innych jej mankamentów na etapie postępowania sądowego w drodze odpowiedzi na skargę bądź innego rodzaju pism procesowych (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt III OSK 2143/22, oraz z dnia 5 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 2877/24).
Sąd Wojewódzki, dostrzegając zatem opisaną wadliwość decyzji, a jednocześnie - co istotne - konfrontując stanowisko organu z dokumentami niejawnymi w postaci oświadczeń majątkowych sędziów i wniosków o objęcie tych dokumentów ochroną przewidzianą w art. 87 § 6 u.p.u.s.p., doszedł zasadnie do przekonania, że w dacie podjęcia decyzji nie istniały zindywidualizowane i dostatecznie w tym kierunki uargumentowane przesłanki przemawiające tak za nadaniem oświadczeniom majątkowym klauzuli tajności, jak i za odmową udostępnienia stronie zawnioskowanych przez nią informacji publicznych.
Co istotne, Sąd pierwszej instancji nie przesądził także, że takie przesłanki w ogóle nie występują. Jednakże to rolą organu winno być ich określenie nie tyle w kontekście całej sprawy, co w odniesieniu do każdego z sędziów konstytucyjnych indywidualnie i w konfrontacji do argumentacji wynikającej ze sporządzonych przez nich wniosków o objęcie oświadczeń majątkowych ochroną przewidzianą w art. 87 § 6 u.p.u.s.p.
Działania Sądu Wojewódzkiego stanowiły zatem o rozstrzygnięciu sprawy w jej granicach i w zakresie, jaki był możliwy do rozpoznania, z racji na istniejące uchybienia procesowe badanego aktu. W związku z tym przeprowadzoną kontrolę legalności decyzji należało uznać za zgodną z art. 1 § 1 i 2 u.p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 u.p.p.s.a.
Nie przekraczała ona również - określonych w art. 190 u.p.p.s.a. - granic związania uprzednio wydanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 361/23. Dla przypomnienia orzeczeniem tym m.in. zobligowano Sąd pierwszej instancji do poddania kontroli materialne przesłanki objęcia oświadczeń majątkowych klauzulą tajności "zastrzeżone". I taka też kontrola - oczywiście w warunkach wynikających z rodzaju stwierdzonych uchybień organu - nastąpiła, albowiem Sąd Wojewódzki poddał analizie niejawne oświadczenia majątkowe i uznał je za niespełniające przesłanek do objęcia ich klauzulą tajności. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie poprzestał wyłącznie na zbadaniu treści samych dokumentów niejawnych (oświadczeń majątkowych i wniosków o ich utajnienie), lecz przeanalizował również pozostałe materiały zgromadzone w aktach sprawy i przedstawione w toku postępowania sądowego. Jego ocena, różniąca się od oceny organu, nie może zaś być zakwalifikowana jako naruszenie przepisów postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego także powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie były trafne.
Kwestia błędnej wykładni art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p., zwłaszcza w kontekście krytyki medialnej i społecznej, a także konieczności jej indywidualizacji, została już po części wyjaśniona. Niemniej jednak należy podkreślić, że uwarunkowania społeczne i sytuacyjne - same w sobie - nie mogą zastępować indywidualnej motywacji sędziego, który zwraca się o objęcie ochroną złożonego przez siebie oświadczenia majątkowego. Może natomiast do tych uwarunkowań nawiązywać, ale zawsze w odniesieniu do swojej sytuacji osobistej. Stąd też w takim przypadku poznanie motywów wniosku sędziego jest konieczne do oceny podstaw zastosowania przez właściwy organ instytucji, o której mowa w art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p., a także mieści się w granicach zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W odmiennej sytuacji mielibyśmy do czynienia z dowolnością, tak sędziów, którzy mogliby wnioskować o ochronę bez żadnych wyjaśnień, jak i organu udzielającego ochrony, który nie znając argumentów sędziego, mógłby postąpić zupełnie arbitralnie, gdyż i tak nie byłby w stanie stwierdzić, czy upublicznienie oświadczenia majątkowego może stanowić zagrożenie dla konkretnego sędziego bądź osób mu najbliższych w ich subiektywnym mniemaniu.
Sąd pierwszej instancji nie domagał się przy tym ani wykazania skuteczności środka ochronnego, ani zastosowania szczególnych dowodów na potwierdzenie istnienia realnego zagrożenia dla sędziego bądź członków jego rodziny z tytułu upublicznienia oświadczenia majątkowego. Odnosił się on jedynie do przykładowego sposobu zbudowania argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że ochrona ta jest niezbędna i uzasadnia objęcie oświadczenia majątkowego klauzulą tajności. To zaś, czy i jak organ tego dokona, pozostaje w ramach jego odpowiedzialności przy ponownym rozstrzyganiu sprawy.
Nie można też zaaprobować takiego rozumienia omawianego przepisu, które dąży do skrajnego zestawienia prawa do prywatności z prawem do informacji publicznej. Otóż należy uzmysłowić sobie, że argumentacja wniosku sędziego o objęcie ochroną z art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p. wcale nie musi obejmować drobiazgowego wyjaśnienia swojego stanu zdrowia, kondycji psychicznej czy też podawania innych danych wrażliwych. To wszakże nie ten wniosek będzie podlegał upublicznieniu, lecz oświadczenie majątkowe, które z założenia ma przedstawiać informacje na temat majątku sędziego, a nie całokształtu życia prywatnego jego i osób mu najbliższych. Zgadzając się zatem z organem, że prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP), należy jednak uściślić, że zawsze musi się to odbywać w warunkach indywidualnych i w odpowiednim stopniu proporcjonalności i niezbędności do pogodzenia tego prawa choćby właśnie z prawem do prywatności.
Koresponduje to po części z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2025 r., sygn. akt K 2/23, który organ powołał w złożonym przez siebie piśmie procesowym, uzupełniającym argumentację skargi kasacyjnej. Niemniej jednak wskazane orzeczenie nie miało wpływu na prawidłowość podjęcia zaskarżonego wyroku, a ocena jego skutków winna być co najwyżej przedmiotem zainteresowania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.
Wobec przedstawionego wyżej stanowiska należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się niewłaściwego zastosowania art. 87 § 6 zdanie drugie u.p.u.s.p., albowiem nie było dostatecznie przekonujących podstaw, aby uznać za spełnione przesłanki objęcia oświadczeń majątkowych sędziów konstytucyjnych ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych.
Dlatego też niezasadnym okazał się również zarzut niewłaściwego zastosowania art. 5 ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 u.o.i.n. Warto przy tym zauważyć, że jego uzasadnienie dąży w zasadzie do wykazania, że publikacja oświadczeń majątkowych sędziów konstytucyjnych może być szkodliwa dla interesu samego Trybunału Konstytucyjnego, a w dalszej konsekwencji także dla Rzeczypospolitej Polskiej. Założenie takie należy jednak uznać za nieprzystające do okoliczności sprawy, która dotyczy wszakże wyłącznie kwestii udostępnienia informacji publicznej w postaci oświadczeń majątkowych pięciu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. I to ona winna determinować sposób zapatrywania się na sprawę, także w kontekście warunków do uznania danego dokumentu za informację niejawną. Podnoszone przez organ argumenty o potencjalnej ryzyku instytucjonalnym koncentrują się na szerokim kontekście medialno-społecznym. Ten jednak nie może być wyłącznym warunkiem do uznania oświadczenia majątkowego sędziego konstytucyjnego za informację niejawną. Dodatkowo wymienione przez organ elementy zewnętrzne mogące mieć wpływ na działalność tej instytucji, takie jak presja, krytyka medialna czy społeczna, są przejawem rzeczywistości, której nie można pomijać. I nie należy ich traktować w kategoriach samoistnej przesłanki do nadania oświadczeniom majątkowym sędziów klauzuli tajności. W przeciwnym razie tą ochroną winny być objęte oświadczenia majątkowe wszystkich sędziów Trybunału Konstytucyjnego. To zaś, że tak się nie stało, jest najlepszym dowodem na potrzebę indywidualizacji, a nie generalizacji, przesłanek ochronnych.
Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.