III OSK 1858/21

III OSK 1858/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
657
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-25
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2268
art. 33
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1/19 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 5 października 2018 r., nr KU.022.4.1.2018.AK w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny), sygn. IV SA/Wa 1/19 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. (dalej "Skarżąca", "Spółka") na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej też "Prezes PGWWP") z dnia 5 października 2018 r. nr KU.022.4.1.2018.AK w przedmiocie wydania pisemnej interpretacji przepisów prawa oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Prezes PGWWP decyzją z 5 października 2018 r., nr KU.022.4.1.2018.AK po rozpatrzeniu wniosku Spółki o wydanie pisemnej interpretacji przepisów w zakresie sposobu stosowania przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.; dalej też "ustawa Prawo wodne", "p.w.") - orzekł:
a) wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dotyczy każdego rodzaju działalności gospodarczej bez względu na ilość pobieranych wód lub ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, jak również bez względu na fakt, czy działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego są prowadzone w związku z główną działalnością Spółki czy też mają charakter akcesoryjny;
b) wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne dotyczy każdego rodzaju usług wodnych, bez względu na ilość pobieranych wód lub ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, jak również bez względu na fakt, czy działania wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego są prowadzone w związku z główną działalnością Spółki czy też mają charakter akcesoryjny;
c) obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczy każdego podmiotu, korzystającego z wód w ramach szczególnego korzystania z wód lub usług wodnych;
d) pobór wód przez spółkę, niezależnie od częstotliwości i rozmiaru, zawsze stanowić będzie usługę wodną i wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego;
e) pobór wód przez spółkę, niezależnie od częstotliwości i rozmiaru, zawsze stanowić będzie usługę wodną i wymagać uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Spółka wniosła skargę na decyzję Prezesa PGWWP z 5 października 2018 r., nr KU.022.4.1.2018.AK zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w związku z art. 2 Konstytucji RP, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieznaczny, nieistotny i pomijalny ilościowo (poniżej 6 m³ w skali roku zgodnie z danymi z przyrządów pomiarowych) pobór wód podziemnych z danej studni stanowi usługę wodną w rozumieniu P.w., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów - zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności - nakazuje przyjąć, że tego rodzaju pobór wód nie jest usługą wodną w rozumieniu P.w., a w konsekwencji nie ma zastosowania obowiązek uiszczania opłat z tytułu usług wodnych ani obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju pobór wód;
b) art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 P.w. przez jego błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że usługę wodną stanowi nieznaczny, pomijalny pobór wód podziemnych na cele działalności, stanowiącej działalność akcesoryjną w stosunku do głównej działalności gospodarczej podmiotu pobierającego wodę, podczas gdy w rzeczywistości taki jak pobór wód podziemnych - w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę - należałoby zakwalifikować jako zwykłe korzystanie z wód, niewymagające uiszczania opłat z tytułu usług wodnych ani uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji, oddalając skargę Spółki, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nie ma racji skarżąca Spółka twierdząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ponieważ organ dokonał błędnej wykładni art. 35 ust. 1 i ust.3 w zw. z art. 32 ust.1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 – 4 i art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne. Sąd nie podziela stanowiska Spółki, że w stanie faktycznym jej dotyczącym prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów ustawy nakazywała przyjęcie, że nieznaczny (co zdaniem spółki oznacza nieistotny i pomijalny ilościowo) pobór wód podziemnych ze studni wynoszący w skali roku poniżej 6 m³ na cele działalności akcesoryjnej w stosunku do głównej działalności gospodarczej podmiotu pobierającego wodę, stanowi zwykłe korzystanie z wód, niewymagające ani uiszczania opłat, ani uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw. M. G., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:
a) art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 P.w. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nieznaczny, nieistotny i pomijalny ilościowo (poniżej 6 m³ w skali roku zgodnie z danymi z przyrządów pomiarowych) pobór wód podziemnych z danej studni stanowi usługę wodną w rozumieniu P.w., podczas gdy poprawna interpretacja tych przepisów – zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności - nakazuje przyjąć, że tego rodzaju pobór wód nie jest usługą wodną w rozumieniu P.w., a w konsekwencji nie ma zastosowania obowiązek uiszczania opłat z tytułu usług wodnych ani obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na tego rodzaju pobór wód;
b) art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 P.w. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca, będąca spółką prawa handlowego nie może prowadzić zwykłego poboru wód, gdyż pobór taki zarezerwowany jest jedynie dla osób fizycznych wchodzących w skład gospodarstwa domowego, członków rodziny prowadzącej gospodarstwo rolne lub potrzeb związanych z funkcjonowaniem takiego gospodarstwa, podczas gdy poprawna interpretacja tych przepisów zgodna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa oraz prawem do ochrony własności na jednakowych zasadach dla wszystkich podmiotów obrotu prawnego - nakazuje przyjąć, że instytucja zwykłego korzystania z wód uregulowana w art. 33 ust. 1 P.w. odnosi się do wszystkich podmiotów obrotu prawnego, a nie jedynie osób fizycznych prowadzących gospodarstwo domowe lub rolne;
c) art. 35 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 P.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że usługę wodną stanowi nieznaczny, pomijalny pobór wód podziemnych na cele działalności, stanowiącej działalność akcesoryjną w stosunku do głównej działalności gospodarczej podmiotu pobierającego wodę, podczas gdy w rzeczywistości taki jak pobór wód podziemnych - w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę - należałoby zakwalifikować taki pobór jako zwykłe korzystanie z wód, niewymagające uiszczania opłat z tytułu usług wodnych ani uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedoniesienie się do kluczowej w niniejszej sprawie okoliczności, polegającej na tym, że pobór wód dokonywany jest przez skarżącą jedynie w nieznacznej i pomijalnej ilościowo skali i jedynie w celu zaspokojenia potrzeb socjalno-bytowych pracowników skarżącej, a pobierana woda nie jest wykorzystywana w żadnym procesie technologicznym związanym w bezpośredni sposób z działalnością gospodarczą skarżącej.
3) z ostrożności procesowej - na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wskazane powyżej nie mogą stanowić zarzutów prawa materialnego, łub uznania, że WSA w Warszawie dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania - Wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj. art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 P.w. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez oddalenie skargi do WSA w Warszawie w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w całości.
W oparciu o powyższe podstawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.
Niezależnie od powyższego w przypadku uznania, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, wniesiono do WSA w Warszawie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozstrzygnięcie na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i ponowne rozpoznanie sprawy stosownie do art. 179a, p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie ulega wątpliwości, że celem ustawodawcy przyjmującego P.w. było wprowadzenie regulacji administracyjnoprawnej poboru wód podziemnych tak, by pobór tych wód – za wyjątkiem zwykłego korzystania z wód - wymagał pozwolenia wodnoprawnego i był związany z uiszczaniem opłat (w szczególności jako szczególne korzystanie z wód lub pobór w ramach usług wodnych). Niemniej, zakładając racjonalność ustawodawcy, w ocenie skarżącej kasacyjnie trudno przyjąć, że każdy pobór niebędący zwykłym korzystaniem z wód wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i uiszczania opłat, bez zastosowania rozsądnego kryterium de minimis. Sprowadzając rzecz do absurdu, literalna wykładnia przepisów prowadziłaby do wniosku, że pobór nawet 1 mm³ wód podziemnych rocznie stanowiłby o obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. W konsekwencji wykładnia przepisów P.w. zgodna z konstytucyjną zasadą proporcjonalności oraz zasadą racjonalnego ustawodawcy nakazywałaby przyjąć, że pobór wód podziemnych w nominalnych ilościach nie powinien być uznawany za pobór wód w ramach szczególnego korzystania z wód lub usług wodnych (w rozumieniu P.w.), a zatem w ogóle nie powinien być objęty obowiązkami wskazanymi w tej ustawie (w tym obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i uiszczania opłat). Zastosowanie niewyrażonego wprost w ustawie, lecz wynikającego z Konstytucji RP kryterium de minimis w niektórych sytuacjach może stwarzać trudności. Nie jest tak jednak w niniejszej sprawie, gdzie nie ulega wątpliwości, że podstawowym kryterium rozróżniającym, kiedy pobór ma charakter pomijalny, tj. nie jest szczególnym korzystaniem z wód ani usługą wodną w rozumieniu P.w., a kiedy zaczyna podlegać reglamentacji ustawowej w pełnym zakresie, jest ilość. Zdaniem Spółki, jeżeli całkowita ilość pobieranej wody w stosunku rocznym lub miesięcznym oscyluje wokół limitów ilościowych dla zwykłego korzystania z wód (5 m³ na dobę), tj. gdy łączny pobór miesięczny jest mniejszy niż 5 metrów sześciennych, nie powinno ulegać wątpliwości, że nie jest to korzystanie z wód w ramach usług wodnych ani szczególnego korzystanie z wód.
Podkreślenia wymaga, że Spółka dokonuje poboru wód na poszczególnych nieruchomościach w ilości zbliżonej do limitów przewidzianych dla cyklu dobowego, ale rocznie. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie dokonane w wyroku przez WSA w Warszawie nie uczyniło zadość konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności.
W żaden sposób nie można bowiem uznać za proporcjonalne rozstrzygnięcia, zgodnie z którym skarżąca zobowiązana jest do uzyskiwania pozwoleń wodnoprawnych i uiszczania opłat za usługi wodnoprawne, podczas gdy inni właściciele gruntów korzystający z wód nie są do tego zobowiązani, pomimo, że dokonywany przez nich pobór wód jest o wiele bardziej relewantny z punktu widzenia celów P.w., takich jak uwzględnianie kosztów środowiskowych i zasobowych - roczny limit zwykłego korzystania z wód ustalony jest bowiem w P.w. na poziomie kilkaset razy wyższym niż zużycie wody przez skarżącą na poszczególnych nieruchomościach. W ocenie skarżącej kasacyjnie, poprzez nieuwzględnienie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni wskazanych w petitum skargi przepisów P.w., co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do oddalenia skargi do WSA w Warszawie.
Wskazana zaś wada uzasadnia uchylenie skarżonego wyroku w całości. WSA w Warszawie błędnie uznaje, że zwykłe korzystanie z wód może być wykonywane jedynie przez osoby fizyczne prowadzące gospodarstwa domowe lub rolne. Sąd I instancji zaprezentował w wyroku (s. 12 uzasadnienia) obszerny wywód dotyczący wyłączenia podmiotów nieprowadzących gospodarstw domowych lub rolnych z zakresu zastosowania art. 33 ust. 1 P.w. Argumentację zaprezentowaną w ww. wywodzie należy uznać za błędną. Instytucja zwykłego korzystania z wód uregulowana w art. 33 ust. 1 P.w. odnosi bowiem się do wszystkich podmiotów obrotu prawnego i nie jest w żaden sposób ograniczona - za ograniczenie nie można bowiem uznać brzmienia art. 33 ust. 3 P.w. Przeciwna interpretacja prowadziłaby zaś do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co istotne, zgodnie z tym co podnosiła skarżąca w skardze do WSA w Warszawie, wskazuje się również, że orzecznictwo zapadłe w analogicznych stanach faktycznych na gruncie poprzedniego stanu prawnego, regulowanego ustawą z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (dalej: Stare Prawo Wodne) do pewnego stopnia zachowało aktualność. Szczególnie wart podkreślenia jest słuszny pogląd, że ratio legis stojącym za regulacją zawartą w art. 33 ust. 1 P.w. jest zakreślenie ilościowego limitu w ramach którego korzystanie (w tym pobór) z wód może być uznane za zwykłe.
Według skarżącej kasacyjnie, należy wskazać, że różnicowanie pozycji osób fizycznych i prawnych na gruncie art. 33 ust. 1 P.w. stanowi naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w myśl którego wszystkim podmiotom obrotu prawnego - w tym osobom prawnym – przysługuje jednakowy standard ochrony prawa własności, a pojęcie "gospodarstwa domowego" zastosowane w art. 33 ust. 3 P.W. musi być wykładane w zgodzie z tym standardem. Należy więc bezsprzecznie uznać, że zwykłe korzystanie z wód przysługuje nie tylko osobom fizycznym ale także osobom prawnym. Aktualność zachowuje argumentacja przytoczona przez skarżącą w skardze do WSA w Warszawie, a odnosząca się do poglądów dotyczących możliwości zwykłego korzystania z wód ukształtowanych na gruncie Starego Prawa Wodnego. Spółka podkreśliła, że charakter w jakim Spółka korzysta z wód na poszczególnych nieruchomościach nie wykracza w żaden sposób poza "potrzeby własne osoby prawnej". Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że jak wskazano już w skardze, korzystanie to jest bowiem ograniczone do zaspokajania socjalno-bytowych potrzeb pracowników Spółki i spółek z nią powiązanych. Błędna interpretacja przepisów P.w. przedstawiona w wyroku, nieuwzględniająca racji wyjaśnionych w dotychczasowym orzecznictwie powstałym zarówno na gruncie P.w. jak i Starego Prawa Wodnego, stanowi wynik naruszenia wskazanych w petitum przepisów P.w. przez ich błędną wykładnię. Zdaniem Spółki, błędy te w sposób jednoznaczny poskutkowały wadliwym rozstrzygnięciem i uzasadnia to uchylenie skarżonego wyroku w całości. WSA w Warszawie w ogóle nie odniósł się do faktu, że w celu zaspokajania potrzeb własnych, skarżąca korzysta z wód jedynie incydentalnie a nie na cele powiązane bezpośrednio z prowadzeniem działalności gospodarczej. Jak wykazano zaś powyżej, rozróżnienie to jest kluczowe z perspektywy możliwości uznania danej działalności za zwykłe korzystanie z wód.
Według skarżącej kasacyjnie, idąc zaś dalej należy wskazać, że pomimo podniesienia w skardze do WSA w Warszawie zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności i jego szerokiego omówienia, uzasadnienie wyroku nie zawiera odniesienia do tej kwestii. Pomijając nawet doniosłość wskazanego wyżej braku, nie znajduje żadnego usprawiedliwienia brak odniesienia się przez WSA w Warszawie do kluczowego zarzutu podniesionego przez skarżącą. W niniejszej sprawie doszło bowiem nawet nie tyle do niewyjaśnienia podstawy prawnej wyroku, ale do całkowitego pominięcia w argumentacji jednego z najistotniejszych zarzutów podnoszonych w postępowaniu.
Zdaniem Skarżącej, w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku obarczone jest więc w pierwszej kolejności brakiem polegającym na niewyczerpującym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Warszawie oraz daleko posuniętą niekompletnością uniemożliwiającą odtworzenie motywów jakimi kierował się WSA w Warszawie wydając rozstrzygnięcie. Powyższe pominięcie dokonane w uzasadnieniu wyroku przez WSA w Warszawie jest istotne i przez to miało wpływ na wynik sprawy. Opisana powyżej niekompletność uzasadnienia niewątpliwie przesądza o jego wadliwości i uzasadnia uchylenie wyroku w całości. Sąd I Instancji miał szereg podstaw aby uwzględnić skargę do WSA w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, a mimo to ją oddalił. Opierając się na zaprezentowanej powyżej argumentacji należy ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że nieuwzględnienie skargi do WSA w Warszawie w zaistniałym stanie faktycznym stanowiło daleko idące naruszenie przepisów postępowania, które w oczywisty sposób wpłynęło na wynik sprawy - zapadł bowiem Wyrok oddalający skargę do WSA w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach, tj. gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 500/21, LEX nr 3287550).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok Sądu I instancji poddaje się kontroli instancyjnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestia dotycząca tego, że skarżąca korzysta z wód jedynie incydentalnie w celu zaspokajania potrzeb własnych, a nie na cele powiązane bezpośrednio z prowadzeniem działalności gospodarczej jest częścią stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np. wyroki NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14, z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 października 2018 r., nr KU.022.4.1.2018.AK.
Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności i jego uzasadnienia nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo, co zostało prawidłowo zrealizowane przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie.
Nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku obarczone jest brakiem polegającym na niewyczerpującym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Warszawie oraz daleko posuniętą niekompletnością uniemożliwiającą odtworzenie motywów jakimi kierował się WSA w Warszawie wydając rozstrzygnięcie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ocenianym uzasadnieniu w sposób prawidłowy przedstawił przesłanki oddalenia skargi Spółki. Z wywodów Sądu I instancji wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 października 2018 r., a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada zatem warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3) petitum skargi kasacyjnej skargi kasacyjnej. Nie doszło do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez oddalenie skargi do WSA w Warszawie w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia w całości. Skarżąca, nie zgadzając się z wyrokiem Sądu I instancji, zarzuciła mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Zarzuty podniesione przez skarżącą kasacyjnie nie mogą jednak odnieść oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku w zakresie pisemnej interpretacji przepisów prawa przedstawionej w decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 5 października 2018 r. Przepisy te, jak jednoznacznie wynika to z ich treści, odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa.
Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów stanowiących wzorce kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie nie stwierdził naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 ustawy z 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483, dalej: Konstytucja RP) powiązanych z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 P.w. w zw. z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie są zasadne zarzuty przedstawione w pkt 1) a); 1) b) oraz 1) c) petitum skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji prawidłowo nie podzielił stanowiska Spółki, że w stanie faktycznym jej dotyczącym, prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów ustawy nakazywała przyjęcie, że nieznaczny (co zdaniem spółki oznacza nieistotny i pomijalny ilościowo) pobór wód podziemnych ze studni wynoszący w skali roku poniżej 6 m3 na cele działalności akcesoryjnej w stosunku do głównej działalności gospodarczej podmiotu pobierającego wodę, stanowi zwykłe korzystanie z wód, niewymagające ani uiszczania opłat, ani uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w ramach przedłożonego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej Spółka przedstawiła pięć zagadnień wymagających rozstrzygnięcia, jak również do każdego z poruszonych zagadnień załączyła swoje stanowisko odnośnie do sposobu rozumienia przepisów. Wspólnym elementem wszystkich poruszonych zagadnień była kwestia poboru wód lub wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w ilości mniejszej aniżeli progi określone dla zakresu zwykłego korzystania z wód, w związku z działalnością akcesoryjną prowadzoną przez Spółkę, jak również w związku z realizacją robót serwisowych.
W ocenie NSA, Spółka we wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej, w skardze oraz w skardze kasacyjnej błędnie przyjęła, że korzystanie z wód przez Spółkę w zakresie poboru wód w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5m3 na dobę oraz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5m3 na dobę może być zakwalifikowane jako zwykłe korzystanie z wód, a tym samym nie będzie wymagało uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Zakres zwykłego korzystania z wód został uregulowany w przepisie art. 33 P.w. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 P.w., właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie. Art. 33 ust. 2 P.w. stanowi, że prawo do zwykłego korzystania z wód nie uprawnia do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganej zgody wodnoprawnej. W myśl art. 33 ust. 3 P.w., zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Równocześnie w ramach zwykłego korzystania z wód prawodawca wyliczył pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę.
Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie wynikającego z treści zarzutów przedstawionych w pkt 1) a); 1) b) oraz 1) c) petitum skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że zasadniczym punktem odniesienia w niniejszej sprawie jest zdefiniowany w przepisach P.w. zakres zwykłego korzystania z wód, który należy poddać analizie w aspekcie podmiotowym jak i przedmiotowym.
Pojęcie "korzystanie z wód" występuje w określeniu zakresu przedmiotowego Prawa wodnego. Zgodnie z art. 1 p.w. ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Przepisów ustawy nie stosuje się do korzystania z wody zgromadzonej za pomocą urządzeń oraz instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi (art. 7 ust. 2 p.w.). Pojęcie "korzystanie z wód" jest także elementem definicji ustawowej kosztów środowiskowych, przez które rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód (art. 16 pkt 24 p.w.). Konstrukcję normatywną korzystania z wód w Prawie wodnym rozwijają przepisy dotyczące korzystania ze środowiska, które znajdują się w Prawie ochrony środowiska.
Zasady korzystania z wód regulują przepisy art. 29–34 p.w. Słowo "korzystać" oznacza "odnosić, osiągać korzyści, mieć pożytek, zysk z czegoś, użytkować, używać czegoś" (Słownik języka polskiego, t. 1, red. M. Szymczak, Warszawa 1978, s. 1020). Korzystanie z wód jest w sposób nierozerwalny związane z problemem niedoboru wód. Rzeczywisty problem polega na określeniu za pomocą prawa ilości i jakości wody przeznaczonej do korzystania. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 29 p.w. korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, w szczególności nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, powodować marnotrawstwa wody lub marnotrawstwa energii wody, a także nie może wyrządzać szkód. Treść art. 29 p.w. jest zbliżona do treści art. 31 ust. 2 p.w. z 2001 r. Na gruncie art. 31 ust. 2 p.w. z 2001 r. w piśmiennictwie uważa się, że: "Charakter prawny tych zakazów nie jest jasny. Wszystko zdaje się wskazywać na to, że mamy tu do czynienia ze swoistą klauzulą generalną. W każdym razie samo naruszenie reguł 31 ust. 2 Prawa wodnego nie jest jeszcze podstawą odpowiedzialności prawnej" (W. Radecki [w:] Prawo wodne. Komentarz, red. J. Rotko, Wrocław 2002, s. 94).
W P.w. wyróżniono kilka rodzajów korzystania z wód: zwykłe, powszechne, szczególne oraz usługi wodne. Przy czym szczególne korzystanie z wód oraz korzystanie z wód w ramach usług wodnych stanowi działalność reglamentowaną i objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podstawowym instrumentem reglamentacji szczególnego korzystania z wód jest pozwolenie wodnoprawne.
Funkcjonowanie instrumentów reglamentacji odbywa się za pośrednictwem podstawowego regulatora, którym jest prawo. Reglamentacja korzystania z zasobów wód ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu tym zasobem środowiska. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów wód. Mechanizm administracyjnoprawnej reglamentacji jest ponadto wyrazem realizacji takiej funkcji prawa ochrony środowiska. Jednym z ważnych powodów reglamentacji korzystania z wód jest konieczność zapewnienia prewencyjnej ochrony zasobów wód przed niekontrolowaną ich eksploatacją.
Reglamentacja korzystania z wód na gruncie p.w. jest stosowana dla osiągnięcia celów wynikających ze szczególnego korzystania z zasobów środowiska. Do tych zasobów zalicza się składniki litosfery, hydrosfery i atmosfery obejmujące: kopaliny użyteczne, gleby, rzeki i jeziora, wody podziemne, morza i oceany. Ograniczoność dotychczas wykorzystywanych zasobów środowiska przy jednoczesnym bardzo dużym wzroście poziomu ich eksploatacji stwarza ograniczenia surowcowe, mające wpływ na skuteczność realizacji funkcji prewencyjnej przepisów P.w. Zasoby niezbędne do funkcjonowania podstawowych procesów życiowych na Ziemi, gwarantujących bezpieczeństwo ekologiczne, obejmują w szczególności wodę. Ograniczona wielkość zasobów wodnych oraz stale wzrastające koszty ich eksploatacji wymuszają ścisłe respektowanie w P.w. zasady zwykłego korzystania z wód. Jak wynika z treści art. 81 p.o.ś., ochrona zasobów środowiska realizowana jest na podstawie tej ustawy oraz norm szczególnych. Przepis ten wskazuje na powiązania między przepisami Prawa ochrony środowiska a przepisami ustaw szczególnych, których przedmiotem jest właśnie ochrona zasobów środowiska. Ustawodawca przepisom Prawa ochrony środowiska wyznaczył funkcję podstawową w ochronie zasobów środowiska, podporządkowując im w ten sposób inne normy ustawowe chroniące zasoby środowiska. Szczegółowe zasady ochrony zasobów środowiska regulują ustawy sektorowe, do których należy P.w.
Zakres i warunki zasady korzystania ze środowiska na podstawie art. 4 ust. 2 p.o.ś. uregulowane w pozwoleniu powinny odpowiadać racjonalnemu wykorzystaniu zasobów środowiska dla potrzeb przyszłych pokoleń. Aksjologicznym uzasadnieniem dla obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód jest przenikanie się wartości wynikających z dobra jednostki i dobra wspólnego (ogółu). Ochrona środowiska jako dobra wspólnego wymusiła stosowanie instrumentu prawnego w postaci pozwolenia wodnoprawnego. Analizowana zasada jest także wyrazem rozgraniczenia interesów prawnych związanych z prawem do indywidualnego korzystania z zasobów wodnych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z interesem publicznym oraz ich wzajemnego przenikania się i powiązania. Na zagadnienie to zwraca uwagę J. Stelmasiak, wskazując, że przy badaniu ochrony interesu indywidualnego w ochronie środowiska: "Odrębny problem, który tu występuje, dotyczy interesu indywidualnego biorąc pod uwagę nierównomierny rozkład zanieczyszczeń środowiska oraz wynikające z tego nierównomierności nakładanych obciążeń. Dotyczy to w szczególności określenia zasad ogólnych pod kątem równomierności praw oraz nierównomierności obciążeń występujących na danym terenie z punktu widzenia ochrony interesu indywidualnego" (J. Stelmasiak, Ochrona interesu indywidualnego w prawie ochrony środowiska (analiza administracyjno-prawna) [w:] Jednostka wobec działań administracji publicznej. Międzynarodowa Konferencja Naukowa Olszanica 21-23 maja 2001 r., red. E. Ura, Rzeszów 2001, s. 433). Zwykłe korzystanie z wód nie może być łączone z korzystaniem dla celów gospodarczych. Jednostkowe prawo do korzystania z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego jest zależne od skuteczności ochrony prawnej środowiska jako dobra wspólnego.
W gospodarowaniu wodami na gruncie P.w. szczególne znaczenie ma aspekt gospodarczy, który jest nazywany gospodarczym prawem środowiska (Z. Bukowski, Prawne aspekty gospodarowania zasobami środowiska – kierunki zmian w polskim prawie w ostatnim 15-leciu a perspektywy na przyszłość [w:] Prawne aspekty gospodarowania zasobami środowiska. Korzystanie z zasobów środowiska, red. B. Rakoczy, M. Szalewska, K. Karpus, Toruń 2014, s. 9). W trafnej ocenie B. Rakoczego: "Współcześnie nie ma możliwości egzystowania bez wykorzystywania środowiska i oddziaływania na nie. Stąd też konieczne jest koncentrowanie się nie tylko na funkcjach ochronnych prawa, ale także, a może przede wszystkim, na funkcjach reglamentujących dostęp do zasobów środowiska i regulujących korzystanie z nich. Wykorzystywanie zasobów środowiska zwykło się określać pojęciem gospodarowania. (...) Pojęcie to używane jest w różnych aktach prawnych z zakresu prawa ochrony środowiska. Ma ono więc nie tylko charakter pojęcia ogólnego, ale odnosi się też do poszczególnych elementów przyrodniczych i w dalszej konsekwencji do poszczególnych zasobów środowiska" (B. Rakoczy, Pojęcie gospodarowania zasobami środowiska, [w:] Prawne aspekty gospodarowania zasobami środowiska, red. B. Rakoczy, M. Szalewska, K. Karpus, Toruń 2014, s. 20). Przedsiębiorcy, którzy podejmują się wykonywania działalności gospodarczej, z uwagi na bezpieczeństwo ekologiczne mogą być w tej działalności ograniczeni przez prawo, np. w przypadku obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego. Ograniczenie to nie narusza art. 2, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. Korzystanie z wód należy odróżnić od dysponowania zasobami wód. Dysponowanie należy do władz publicznych, które w ramach pozwolenia administracyjnego udzielają zgody na korzystanie z tych zasobów (pozwolenie wodnoprawne). Pozwolenie wodnoprawne jest administracyjnoprawną formą dysponowania przez władze publiczne zasobami wód. Przyczyny wprowadzenia do prawa ochrony środowiska obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego można także odnaleźć poza prawem ochrony środowiska w ekonomicznej teorii wykorzystania zasobów naturalnych. Istotne znaczenie dla wprowadzenia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego miały także teorie, takie jak: 1) ekonomiczna teoria zachowania środowiska, zajmująca się przede wszystkim badaniem optymalnych warunków wykorzystania zasobów środowiska z punktu widzenia rekreacji, czasu wolnego, czy też problematyką wykorzystania "estetycznych" walorów środowiska jako alternatywnej w stosunku do metody gospodarczej eksploatacji zasobów środowiska; 2) ekonomiczna teoria zanieczyszczenia i ochrony środowiska, której przedmiotem jest badanie warunków optymalności bądź efektywności osiągania określonych celów środowiskowych oraz porównywanie kosztów ogólnospołecznych dochodzenia do założonego poziomu jakości środowiska w alternatywnych, ekonomicznych (przymus pośredni) lub administracyjnych (przymus bezpośredni) strategiach ochronnych. Ten obszar badań określany jest jako badanie statycznych aspektów problemu optymalnego poziomu zanieczyszczenia i działalności ochronnej. Ekonomiczna teoria zanieczyszczenia i ochrony środowiska zajmuje się także badaniem skutków wprowadzania do środowiska określonych zanieczyszczeń jak również długookresowych ekonomicznych następstw konieczności ponoszenia przez gospodarkę wydatków w celu redukcji bądź utrzymania na społecznie akceptowanym poziomie emisji lub imisji. Według B. Fiedora, chodzi w tej teorii o określenie warunków tzw. wzrostu ekologicznie zrównoważonego, w którym docelowo osiąga się lub w sposób ciągły utrzymuje się określony stopień jakości środowiska (B. Fiedor, Przyczynek do ekonomicznej teorii zanieczyszczenia i ochrony środowiska, Ossolineum 1990, s. 12).
Taki sposób nie tylko rozumienia przepisów art. art. 35 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2, art. 33 ust. 1 - 4, i art. 34 pkt 13 ustawy z 20 lipca 2017 r. P.w., a także ich redakcji, wynika z celów P.w. Celem reformy wprowadzonej przepisami ustawy – P.w. jest realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami, która spełnia kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju, efektywności ekonomicznej, trwałości systemów, zgodnie z zasadą zrównoważonego gospodarowania wodami, w tym także z gospodarczym korzystaniem z zasobów wodnych. Wyrazem realizacji tych celów jest poddanie, reglamentacji organów administracji jak najszerszego spektrum działalności gospodarczych i działalności wykraczających poza zwykłe korzystanie z wód związanych z korzystaniem z zasobów wodnych. W sprzeczności z realizacją tych celów stałoby uznanie, że podmiot prowadzący działalność gospodarczą mógłby korzystać z wód w ramach zwykłego korzystania, a przez to być wyłączonym z kontroli administracyjnej nad zakresem i celem korzystania z zasobów wodnych.
Pobór wód przez Spółkę, niezależnie od częstotliwości i rozmiaru, zawsze stanowić będzie usługę wodną uregulowaną w art. 35 ust. 3 pkt 1 P.w., która zgodnie z art. 389 pkt 1 tejże ustawy wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nawet jeżeli Spółka w procesie technologicznym nie wykorzystuje pobranych wód, wody pobierane na cele socjalno-bytowe osób niezbędnych do funkcjonowania przedsiębiorstwa również klasyfikowane są jako pobór wód na cele gospodarcze. Pozwolenie wodnoprawne Spółka zobowiązana jest uzyskać także na pobór wód z ujęcia stanowiącego własność Spółki na potrzeby prac serwisowych na terenie nieruchomości, do których spółka posiada tytuł prawny - nawet jeżeli prace te wykonywane są przez podwykonawcę. Prace serwisowe stanowią element niezbędny do funkcjonowania Spółki, a zatem działania te związane są z działalnością gospodarczą i jeżeli wiążą się one z poborem wód, pobór ten realizowany jest na potrzeby działalności gospodarczej.
Zgodnie z art. 33 ust. 3 P.w., zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo domowe oznacza ośrodek życia właściciela gruntu i osób z nim stale zamieszkujących, powiązanych ze sobą w taki sposób, że zwykłe korzystanie z wód zaspokaja ich potrzeby zarówno indywidualne, jak i zbiorowe. Gospodarstwo domowe nie jest prowadzone w formie spółki prawa handlowego, zatem w tym ujęciu zwykłe korzystanie z wód na potrzeby gospodarstwa domowego nie dotyczy działalności prowadzonej przez Spółkę. Spółka nie prowadzi gospodarstwa rolnego.
Zgodnie z art. 32 ust. 1 P.w., każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Usługi wodne zgodnie z art. 35 ust. 1 P.w. polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Art. 33 ust. 4 P.w. reguluje najistotniejsze przypadki zwykłego korzystania z wód. Art. 34 P.w., wymienia zaś najistotniejsze, ale nie jedyne działania klasyfikowane jako szczególne korzystanie z wód. W art. 35 ust. 3 P.w. uregulowano natomiast zamknięty katalog działań stanowiących usługi wodne. Każde korzystanie z wód, które nie jest korzystaniem zwykłym bądź powszechnym oraz nie mieści się w zamkniętym katalogu usług wodnych, stanowi poprzez wykluczenie - szczególne korzystanie z wód. Każde korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej, które nie mieści się w zamkniętym katalogu usług wodnych i nie zostało wprost wyszczególnione w art. 34 P.w. stanowi wymienione w art. 34 pkt 13 tejże ustawy korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej.
Na podstawie art. 395 pkt 7 P.w., z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego zwolniony został pobór wód powierzchniowych lub wód podziemnych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę, tylko i wyłącznie, jeżeli wykonywane są w ramach zwykłego korzystania z wód.
Uwzględniając, że nawet okazjonalny pobór wód przez Spółkę nie stanowi poboru na potrzeby gospodarstwa domowego, nie można go zakwalifikować jako zwykłego korzystania z wód.
Definicja zwykłego korzystania z wód nie może podlegać wykładni rozszerzającej polegającej na włączeniu w zakres pojęcia zwykłego korzystania z wód jakiegokolwiek korzystania z wód związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wykładania rozszerzająca zwykłego korzystania z wód może naruszać zasady ogólne prawa ochrony środowiska i jest sprzeczna z celem kierunkowym prawa ochrony środowiska wynikającym z treści art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Traktat USTANAWIAJĄCY EUROPEJSKĄ WSPÓLNOTĘ GOSPODARCZĄ (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), obejmującym zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".
W przypadku działalności gospodarczej przepisy dotyczące korzystania z wód nie przewidują rozróżnienia działalności głównej od działalności prowadzonej okazjonalnie, czy też akcesoryjnie.
Korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej niezależnie od zakresu i częstotliwości w żadnym przypadku nie stanowi zwykłego korzystania z wód, natomiast każdorazowo jest kwalifikowane jako szczególne korzystanie z wód bądź korzystanie zwód w ramach usług wodnych. Wykładnia przepisów dotyczących zwykłego korzystania musi uwzględniać zasadnicze cel P.w. Z treści art. 1 P.w. wynika, że gospodarowanie wodami powinno być wykonywane zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. P.w. oparte jest na wspólnych zasadach gospodarowania wodami uregulowanymi w art. 9 p.w. Zasady te stanowią uszczegółowienie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska unormowanych głównie w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.).
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, to na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga ta podlega oddaleniu.