III OSK 1857/21

III OSK 1857/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2194/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-17
II OZ 1250/18 - Postanowienie NSA z 2018-12-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 994
art. 18 ust. 2 pkt 14, art. 6 ust 1 i 2, art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2194/18 w sprawie ze skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 14 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia tytułu honorowego obywatela miasta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2194/18, po rozpoznaniu skargi R. G. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 14 czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie pozbawienia tytułu honorowego obywatela miasta - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 9 lipca 2018 r. R. G. (dalej: "skarżący"), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. uchwałę Rady Miejskiej w P. w sprawie pozbawienia tytułu "Honorowego Obywatela Miasta P.". Wskazanej uchwale zarzucił naruszenie:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994) - dalej: "u.s.g." (a contrario art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g.) przez ich błędną wykładnię skutkująca wadliwym przyjęciem, że Rada Miejska w P. jest uprawniona do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia honorowego obywatelstwa gminy (w tym przypadku "Honorowego Obywatela Miasta P.", mimo że takie uprawnienie nie wynika ani z art. 18 ust. 1 pkt 14 u.s.g., ani art. 18 ust. 1 pkt 15 u.s.g (tj. nie jest zastrzeżone do kompetencji rady gminy na mocy innych ustaw), co prowadziło do podjęcia uchwały bez podstawy prawnej;
2. naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz § 3 ust. 6 i § 15 Statutu Gminy P. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w P. z 18 marca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy P. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2013 r. poz. [...] ze zm.), przez podjęcie uchwały na podstawie wskazanych ww. przepisów statutu, mimo że nie była to uchwała o nadaniu "Honorowego Obywatelstwa Miasta P.", jak również niestaniała podstawa ustawowa, ani inna podstawa prawna do jej podjęcia;
3. naruszenie § 3 ust. 10 Statutu Gminy P. w związku z § 4 ust. 1 oraz § 5 ust. 1 Regulaminu nadawania honorowego wyróżnienia i odznaczenia Miasta P. stanowiącego załącznik Nr 8 do Statutu Gminy P. – dalej: "Regulamin", poprzez podjęcie uchwały, mimo że z wnioskiem o jej podjęcie nie wystąpił żaden z podmiotów uprawnionych w myśl § 4 ust. 1 Regulaminu, zaś sama uchwała została podjęta bez opinii Komitetu ds. honorowego wyróżniania i odznaczania Miasta P., która jest wymagana na mocy § 5 ust. 1;
4. naruszenie § 2 Regulaminu.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że uchwały dotyczące honorowego obywatelstwa nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, a nadto skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, zaś w przypadku przyjęcia jej do merytorycznego rozpoznania o oddalenie skargi.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył załącznik do protokołu, w którym podniósł sprzeczność § 2 zaskarżonej uchwały z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g., polegającą na powierzeniu wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej, mimo że ww. przepisy kompetencję tę przekazują organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi. Pełnomocnik organu zaś wniósł o uwzględnienie skargi i złożył pismo wraz z argumentacją uzasadniającą zmianę stanowiska organu.
W odpowiedzi pełnomocnik skarżącego wniósł również o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 oraz § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia 31 lipca 2018 r. jako sprzecznych z art. 26 § 1, 28 § 1 i 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W pierwszej kolejności podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a co za tym idzie podlega kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego. Dalej Sąd meriti podzielił argumentację strony skarżącej dotyczącą istotnego naruszenia prawa w konsekwencji wydania zaskarżonej uchwały. Pośród bowiem przepisów Regulaminu nadawania honorowego wyróżnienia i odznaczenia Miasta P. stanowiącego załącznik Nr 8 do Statutu Gminy P., brak jest przepisów regulujących tryb i proces pozbawienia tytułu "Honorowego Obywatela Miasta P.". Tym samym Sąd Wojewódzki uznał za zasadne stanowisko, że podjęcie przez Radę Miejską w P. uchwały w tym przedmiocie dokonane zostało bez podstawy prawnej. Przy tym Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, co do braku możliwości uregulowania w przepisach prawa miejscowego możliwości pozbawiania tego tytułu, wobec brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W ramach bowiem uprawnień przysługujących gminie (swobody określania swych zadań), umocowanej w art. 6 tej ustawy – zdaniem Sądu meriti – gmina może w drodze stosownych uregulowań prawa miejscowego, tworzyć również przepisy dotyczące pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy. W ocenie Sądu, wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienie do nadawania tego tytułu, dotyczy zarówno zasad przyznawania jak i pozbawiania tego tytułu. Jest to kompetencja gminy, która służy wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 ustawy, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Trudno zatem obronić argumentację, że w ramach zadań gminy, ustawodawca przewidział wyłącznie prawo nadawania takiego tytułu bez możliwości jego odebrania w uzasadnionych przypadkach. Wobec przedstawionej powyżej argumentacja Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska, że kwestia nadawania tytułu honorowego obywatela miasta jest bezwzględnie wartością dożywotnią. Mogą bowiem wystąpić okoliczności, w których gmina ma prawo uznać, że dalsze traktowanie danej osoby jej honorowym obywatelem, nie spełnia celów przyznania tego tytułu w kontekście ww. przepisów.
Rację przyznał zaś Sąd meriti pełnomocnikowi skarżącego w zakresie twierdzeń, że § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 3 u.s.g., wobec powierzenia wykonania uchwały Przewodniczącemu Rady Miejskiej, mimo że ww. przepisy ustawy kompetencję tę przekazują organowi wykonawczemu gminy, tj. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Wobec stwierdzenia nieważności uchwały w całości, traci moc prawą również § 2 zaskarżonej uchwały. Nadto Sąd Wojewódzki postanowił przeprowadzić dowód z dowodów uzupełniających wskazanych przez stronę skarżącą, jednakże po analizie tych dowodów, uznał, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie zachowanie przy podjęciu uchwały w sprawie pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy procedur dotyczących nadania tego tytułu, nie ma znaczenia w sytuacji gdy Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta bez podstawy prawnej. Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącej dotyczącego stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekazania do sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że kwestia ta może być przedmiotem odrębnej skargi, nie mieści się zaś w granicach rozpoznanej sprawy i nie jest niezbędne do końcowego jej załatwienia, tym samym nie mogło być objęte rozstrzygnięciem opartym o art. 135 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. G. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zaskarżył w całości, w zakresie uzasadnienia - oceny prawnej sformułowanej na stronie 6. i 7. w następujący sposób:
"Przy tym Sąd nie podziela stanowiska co do braku możliwości uregulowania w przepisach prawa miejscowego możliwości pozbawiania tego tytułu, wobec brzmienia art. 18 ust 2 pkt 14 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W ramach bowiem uprawnień przysługujących gminie, w ramach swobody określania swych zadań; umocowanej w art 6 tej ustawy - zdaniem Sądu - gmina może w drodze stosownych uregulowań prawa miejscowego, tworzyć również przepisy dotyczące pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy. W ocenie Sądu bowiem, wynikające z art. 18 ust 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienie do nadawania tego tytułu, dotyczy zarówno zasad przyznawania jak i pozbawiania tego tytułu. Jest to bowiem kompetencja gminy, która służy wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust 1 ustawy, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Trudno zatem obronić argumentację, że w ramach zadań gminy, ustawodawca przewidział wyłącznie prawo nadawania takiego tytułu bez możliwości jego odebrania w uzasadnionych przypadkach. Wobec przedstawionej powyżej argumentacja Sąd nie podziela stanowiska, że kwestia nadawania tytułu honorowego obywatela miasta jest bezwzględnie wartością dożywotnią. Mogą bowiem wystąpić okoliczności, w których gmina ma prawo uznać, że dalsze traktowanie danej osoby jej honorowym obywatelem, nie spełnia celów przyznania tego tytułu w kontekście ww. przepisów.".
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 i 2, a także art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 tej ustawy, w związku z art. 7 Konstytucji RP przez błędną (rozszerzającą) wykładnię powołanych przepisów ustawy, skutkującą wadliwym przyjęciem, że rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy, oraz uregulowania możliwości podejmowania takich uchwał w przepisach prawa miejscowego, a inaczej rzecz ujmując, że norma kompetencyjna wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. dotyczy zarówno zasad przyznawania jak i pozbawiania tego tytułu, mimo że z treści powołanego przepisu wprost, wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy, a zatem "przyznanie" radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał w przedmiocie pozbawienia honorowego obywatelstwa gminy, stanowi o dokonaniu przez Sąd I instancji wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzaniu kompetencji dla tego organu w drodze analogii i jest naruszeniem zakazu domniemania kompetencji organów władzy publicznej wynikającego z art. 7 Konstytucji RP.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w części w zakresie oceny prawnej sformułowanej na stronie 6 i 7 uzasadnienia w następujący sposób:
"Przy tym Sąd nie podziela stanowiska co do braku możliwości uregulowania w przepisach prawa miejscowego możliwości pozbawiania tego tytułu, wobec brzmienia art. 18 ust 2 pkt 14 u.s.g., w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W ramach bowiem uprawnień przysługujących gminie, w ramach swobody określania swych zadań, umocowanych w art. 6 tej ustawy- zdaniem Sądu - gmina może w drodze stosownych uregulowań prawa miejscowego, tworzyć również przepisy dotyczące pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy. W ocenie Sądu bowiem, wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g. uprawnienie do nadawania tego tytułu, dotyczy zarówno zasad przyznawania jak i pozbawiania tego tytułu. Jest to bowiem kompetencja gminy, które służy wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust 1 ustawy, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Trudno zatem obronić argumentację, że w ramach zadań gminy, ustawodawca przewidział wyłącznie prawo nadawania takiego tytułu bez możliwości jego odebrania w uzasadnionych przypadkach. Wobec przedstawionej powyżej argumentacji Sąd nie podziela stanowiska, że kwestia nadawania tytułu honorowego obywatela miasta jest bezwzględnie wartością dożywotnią. Mogą bowiem wystąpić okoliczności, w których gmina ma prawo uznać, że dalsze traktowanie danej osoby jej honorowym obywatelem, nie spełnia celów przyznania tego tytułu w kontekście ww. przepisów", poprzez zmianę oceny prawnej w kierunku podanym w niniejszej skardze kasacyjnej, a mianowicie, że z treści art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 i 2, a także art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 u.s.g., w związku z art. 7 Konstytucji RP nie wynika, aby rada gminy była uprawniona do podejmowania uchwał w przedmiocie pozbawienie honorowego obywatelstwa gminy, i wobec brzmienia ww. przepisów brak jest możliwości uregulowania w przepisach prawa miejscowego możliwości pozbawiania tego tytułu.
Nadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenia od Gminy P. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że Sąd pierwszej instancji, mimo uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, formułując ocenę prawną w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, dopuścił się naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. oraz art. 6 ust. 1 i 2, a także art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 tej ustawy, w związku z art. 7 Konstytucji RP przez błędną (rozszerzającą) wykładnię powołanych przepisów u.s.g., skutkującą wadliwym przyjęciem, że rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały w przedmiocie pozbawienia tytułu honorowego obywatela gminy, oraz uregulowania możliwości podejmowania takich uchwał w przepisach prawa miejscowego, a inaczej rzecz ujmując, że norma kompetencyjna wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. dotyczy zarówno zasad przyznawania jak i pozbawiania tego tytułu, mimo że z treści powołanego przepisu wprost wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy (wyłączenie - przypis A.B.) nadawanie honorowego obywatelstwa gminy, a "przyznanie" radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał w przedmiocie pozbawienie honorowego obywatelstwa gminy, stanowi o dokonaniu przez Sąd l instancji wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzenia kompetencji organu w drodze analogii, i jest naruszeniem zakazu domniemania kompetencji organów władzy publicznej wynikającego z art. 7 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej zakresem zaskarżenia uczynił wyłącznie uzasadnienie zaskarżonego wyroku we wskazanej wyżej części. W związku z tym podnieść należy, że w świetle art. 173 § 1 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być samo uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcia sądu kasacyjnego obejmującego zmianę uzasadnienia wyroku, nie przewiduje, ani art. 185 P.p.s.a., ani też art. 188 P.p.s.a. Z art. 184 P.p.s.a wynika natomiast, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może wyrazić odmienną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z ostatnio wskazanym przepisem, NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada jednak prawu. Co do zasady, strona, nie zgadzając się z częścią uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji, może je zakwestionować poprzez zaskarżenie całego orzeczenia, które wówczas podlegałoby weryfikacji w trybie art. 184 i 185 P.p.s.a. Stwierdzić jednak należy, że samo wadliwe sformułowanie wniosku kasacyjnego (żądania rozstrzygnięcia sprawy) nie stanowi przyczyny uzasadniającej odrzucenie skargi kasacyjnej. Powyższe skutkuje tym, że mimo dostrzeżonej wadliwości, możliwe jest merytoryczne rozpoznanie wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2536/20, LEX nr 3230072).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
W świetle przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. W sporze o treść pojęcia "honorowe obywatelstwo" skarżący kasacyjnie próbuje argumentować jego wąską interpretację, przyjmując, że powyższy przepis daje gminie prawo wyłącznie nadawania przedmiotowego tytułu, a w żadnym wypadku nie obejmuje możliwości pozbawienia danej osoby tytułu honorowego obywatela gminy. Tej wykładni, choć opartej na uzasadnionych ogólnych przesłankach (obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, warunek upoważnienia ustawowego dla konkretnej kompetencji, zakaz rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych), nie można jednak zaakceptować.
W obowiązującym porządku prawnym sprawa honorowego obywatelstwa gminy nie jest przedmiotem żadnego szczegółowego uregulowania prawnego. Nie ulega jednak wątpliwości, że nadanie tytułu honorowego obywatelstwa ma na celu uhonorowanie, wyróżnienie konkretnej osoby zasłużonej z jakichś względów dla gminy czy nawet całego kraju. Pojęcie "honorowego obywatelstwa" nie zostało zdefiniowane ani w u.s.g., ani w innej samorządowej ustawie ustrojowej.
O ustroju gminy stanowi jej statut uchwalany przez radę. Materia odnosząca się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami ma niewątpliwie statutowy charakter, dotyczy jej wewnętrznego ustroju, a sam statut, m.in. ze względu na zewnętrzny charakter wielu zawartych w nim postanowień, ma charakter aktu prawa miejscowego. Potwierdza to przepis art. 40 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, stanowiący, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego m.in. w zakresie wewnętrznego ustroju gminy. Tej "statutowej" materii dotyczy również kompetencja do wyróżniania zasłużonych osób, w tym także jej członków - mieszkańców gminy, i to nie tylko przez instytucję honorowego obywatelstwa, którą można pozostawić dla osób zasłużonych dla gminy i kraju niebędących jej członkami, ale także przez nadawanie innych tytułów honorowych, podkreślających zasługi jej mieszkańców – "obywateli gminy" dla konkretnej jednostki samorządowej, mieszczących się w zakresie pojęciowym instytucji honorowego obywatelstwa (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 389/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 78).
Tym samym wykładnia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 14 analizowanej ustawy nie może być zwężająca i sprowadzać się tylko do kompetencji rady gminy ograniczającej się wyłącznie do możliwości nadawania tytułu honorowego obywatela gminy bez możliwości pozbawienia tego tytułu, np. w sytuacji stwierdzenia, że "honorowy obywatel" dopuścił się czynu, wskutek którego stał się niegodny nadanego mu tytułu. Przemawia za taką niezwężającą wykładnią zwłaszcza sposób określenia zadań i kompetencji gminy w art. 6 u.s.g., zgodnie z którym "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów".
Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, co do braku możliwości uregulowania w przepisach prawa miejscowego możliwości pozbawiania tytułu honorowego obywatela gminy (miasta). Interpretacja przepisów ustawowych określających kompetencje w tym zakresie powinna bowiem uwzględniać także istotę samorządu, cele, dla których samorząd został powołany, i pozostawać w zgodzie z wartościami, które ma realizować, a także - a może przede wszystkim - z zasadą subsydiarności (takie też stanowisko wyrażane jest w doktrynie; por. K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, W. Kisiel, Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, Wydawnictwo LexisNexis 2006, s. 52-54). Jeśli zatem przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 u.s.g. przyznaje radzie prawo do nadawania tytułu honorowego obywatelstwa gminy, to tym samym - pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, kształtowanej statutem i uchwałami "statutowymi" - rada gminy może pozbawić daną osobę wcześniej przyznanego tytułu w uzasadnionych przypadkach.
Nie stanowi to, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, naruszenia zakazu domniemania kompetencji organów władzy publicznej wynikającego z art. 7 Konstytucji RP. Rozstrzygając bowiem bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, rada działa w tej materii "na podstawie i w granicach prawa", granic tych nie naruszając.
Wobec stwierdzenia, że zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie skargę kasacyjną należało oddalić.