III OSK 1852/21

III OSK 1852/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6480
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2250/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-06-13
Skarżony organ
Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 2250/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa [...] z dnia 23 października 2018 r. nr DOP-WSWI.0132.92.2018.EŚ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w P. na rzecz Prezesa [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2250/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa [...] z 23 października 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z 23 października 2018 r. Prezes [...], na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej jako: u.d.i.p.) w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 23 czerwca 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2018 r. poz. 419, dalej jako: u.z.n.k.) z uwzględnieniem art. 15 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1637), po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z 5 listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, rozpatrywanego ponownie na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1351/16) odmówił udostępnienia: 1. pełnej treści wszystkich decyzji Prezesa [...] zatwierdzających stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A. na okres obowiązywania rozkładów jazdy [...] w latach 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014; 2. informacji o kosztach [...] S.A. (wielkość wyrażona w polskich złotych) udostępnienia infrastruktury kolejowej, tj. kosztach, w oparciu o które zatwierdzone zostały decyzjami Prezesa [...] stawki jednostkowe opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej zarządzanej przez [...] S.A. na okres obowiązywania rozkładów [...] 2003/2004, 2004/2005, 2005/2006, 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013 i 2013/2014 z podziałem na wszystkie kategorie kosztowe (wraz z ich wielkościami wyrażonymi w polskich złotych), które zostały wyszczególnione w toku tych postępowań, w zakresie w jakim zawierają one dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa [...] S.A.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że informacje które zostały uznane za zawierające dane będące tajemnicą przedsiębiorstwa, stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje posiadające wartość gospodarczą, gdyż są to dane odnoszące się ściśle do sfery finansowej i organizacyjnej przedsiębiorcy, które przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami, zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Informacje o szczegółowym sposobie kalkulacji opłat są danymi szczególnie wrażliwymi z punktu widzenia działalności przedsiębiorstwa, bowiem odnoszą się ściśle do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania jego oferty handlowej. Ujawnienie zatem informacji mających wartość handlową i ekonomiczną mogłoby naruszyć zasady swobodnej konkurencji. Wnioskowane informacje zawierają również dane, które mogą pozwolić na określenie potencjału finansowo - ekonomicznego [...] S.A. i ich ujawnienie mogłoby mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi partnerami gospodarczymi w planowanych przez [...] S.A. działaniach i pozwoliłoby innym podmiotom zapoznać się w sposób nieuprawniony z modelem biznesowym przyjętym przez przedsiębiorcę, a także strategią funkcjonowania przedsiębiorstwa. Wskazano, że ujawnienie danych będzie wykorzystywane przez przewoźników kolejowych do formułowania roszczeń wobec przedsiębiorcy i nałożenia na [...] S.A. ciężaru licznych sporów sądowych, których sam fakt prowadzenia wiąże się z negatywnymi konsekwencjami wizerunkowymi oraz obciążeniami organizacyjnymi, kadrowymi i kosztowymi. Ponadto informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, a przedsiębiorca podejmował i podejmuje działania mające na celu zachowanie poufności tych informacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.
Oddalając skargę WSA stwierdził, że organ związany był prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 26 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1345/15). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że Prezes [...] nie wykazał i nie wyjaśnił, dlaczego sama deklaracja przedsiębiorcy co do tajemnicy przedsiębiorcy usprawiedliwia złamanie konstytucyjnej zasady udostępniania informacji publicznej, dlaczego tajemnica [...] S.A. usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie wykazał konkretnych argumentów na okoliczność, co w żądanej informacji uzasadnia jej wyłączenie oraz nie wyjaśnił, dlaczego sprawy historyczne mają być chronione. Wskazano, że realizując te uwagi Sądu Prezes [...] przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty przemawiające za zasadnością odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Podano, że niesporne było, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, a także że wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej, gdyż dotyczyły problematyki związanej z przedmiotem działalności orzeczniczej pytanego podmiotu. Wskazano, że tajemnica przedsiębiorcy to kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. Podano, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Jeżeli zatem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, ze na tajemnice przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny i formalny. Powołując się w zaskarżonej decyzji na konkretne zapisy aktów wewnętrznych podniesiono, że [...] S.A. wykazał spełnienie elementu formalnego tajemnicy; nie stanowiło to sporu pomiędzy stronami i nie zostało zakwestionowane przez Sąd w wyroku z 26 lutego 2016 r. Odnośnie do aspektu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy wskazano, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności, a podmiot obowiązany do udostępnienia informacji sporządzając motywy decyzji przedstawił tę argumentację w sposób obiektywnie przekonywujący. W ocenie WSA taką argumentację, uwzględniającą zasadę proporcjonalności dóbr chronionych przepisami ustawy zasadniczej, Prezes [...] przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podkreślając że konkretne dane kosztowe pozwalające na skalkulowanie opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, w przeciwieństwie do ogólnych zasad kalkulacji stawek jednostkowych opłaty podstawowej i opłat dodatkowych za korzystanie z infrastruktury kolejowej publikowanych na stronie internetowej [...], na które powoływała się strona skarżąca w skardze, posiadają dla [...] wymierną wartość gospodarczą. Wskazał, iż żądana informacja odnosi się do kształtowania polityki cenowej, stanowi podstawę formułowania oferty handlowej. Sposób kalkulacji stawek jednostkowych w oparciu o konkretne dane kosztowe, budowa modeli służących do kalkulacji kosztów i stawek jednostkowych służy kształtowaniu polityki cenowo-ofertowej i w przypadku ich nieautoryzowanego ujawnienia spowoduje osłabienie pozycji [...] na rynku kolejowym. Spowoduje tym samym niższe pozycjonowanie [...] w negocjacjach cenowych z odbiorcami usług tego przedsiębiorstwa. Odnosząc się do danych historycznych, tj. tych danych, które nie dotyczą bezpośrednio bieżącej działalności [...], a które posłużyły we wcześniejszych latach do określenia stawek jednostkowych opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, wskazano, że w analizowanym przypadku trudno jednoznacznie postawić granicę od jakiego momentu, czy też wskazać w jakim przedziale czasowym możemy mówić o danych historycznych. Budowa modelu kosztowo-cenowego polega m.in. na analizie danych kosztowych z ubiegłych lat. W związku z tym podano, że za ograniczeniem dostępu do danych kosztowych [...] z ostatniej dekady przemawia nie tylko argument dalszego ich wykorzystywania na potrzeby budowania przez [...] modelu kalkulacji kosztów i stawek dla własnych potrzeb, ale również argument, że dane te pozwoliłyby innym podmiotom gospodarczym sektora kolejowego, w oparciu o analizę danych tzw. historycznych i polityki biznesowej [...] prowadzonej na przestrzeni lat określić realne bieżące zdolności biznesowe tej Spółki, a nawet prognozować takowe na przyszłość. Takie zaś informacje (modelowe, przedstawiające określone tendencje w czasie) mają niebagatelne znaczenie w procesie negocjacyjnym przy zawieraniu umów z [...]. Ponadto wskazano, że podmioty zawierające z [...] umowy o udostępnienie infrastruktury kolejowej wystąpiły, tak jak [...] S.A., na drogę sądową z roszczeniem o zapłatę odszkodowania za tzw. "zawyżone opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej". Zatem ujawnienie żądanych przez stronę skarżącą informacji dla [...] poufnych, narazi tę Spółkę na osłabienie pozycji procesowej w sporze sądowym, a zatem w wymierny sposób może narazić [...] na straty finansowe. Powołując się na przepisy ustawy o Prokuratorii Generalnej RP podano, że nie sposób odmówić prawnej ochrony danych stanowiących dla [...] tajemnicę przedsiębiorstwa, skoro niewątpliwe zostaną one wykorzystane wbrew woli i ze szkodą dla tej Spółki. Podkreślono, że w licznych orzeczeniach Sądów Konkurencji i Konsumentów rozstrzygane są sprawy z zakresu regulacji transportu kolejowego dotyczące zatwierdzenia cenników na rozkład jady pociągów, konsekwentnie ograniczają dostęp podmiotom zainteresowanym, a nie będącym stronami postępowania sądowego, wglądu do akt tych spraw z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorca, wskazując że dane kosztowe posiadają dla [...] wartość gospodarczą. Zatem zdaniem WSA nie można od organu administracyjnego oczekiwać, że analogiczne kwestie rozstrzygnie odmiennie na gruncie u.d.i.p. niż uczynił to organ sądowy, gdyż doprowadziłoby to do odmiennego podejścia do tajemnicy przedsiębiorstwa względem tego samego podmiotu i chronionej przezeń informacji, a tym samym udzielania ochrony prawnej na gruncie u.z.n.k. i odmowy tej ochrony na gruncie u.d.i.p.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł [...] S.A. zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Prezes [...] w stopniu dostatecznym przedstawił motywy, które doprowadziły do wniosku, iż żądana informacja w całości zasługuje na ochronę prawną z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sytuacji, gdy Prezes [...] pominął wiążące wskazania co do dalszego postępowania wyrażone uprzednio w sprawie przez WSA w prawomocnym wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1345/15, poprzez: brak dokonania przez Prezesa [...] w ponownym rozpoznaniu sprawy oceny, czy ochrona tajemnicy [...] usprawiedliwia ograniczenie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz brak wyjaśnienia, dlaczego dane historyczne dotyczące kosztów [...] mają być chronione;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części argumentacji podniesionej w skardze wskazującej na to, że informacje, o których dostęp wystąpił skarżący, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo iż była ona bezpośrednio powiązana z treścią zarzutu podniesionego w skardze, co doprowadziło do oddalenia skargi przez Sąd I instancji;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że możliwa była odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz Spółki [...] kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rozpoznając sprawę ponownie po wydaniu wyroku WSA z 26 lutego 2016 r. Prezes [...] wydał decyzję niezgodną z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku. Podniesiono, że wprawdzie stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, to jednak zgodnie z ust. 3 tego przepisu, nie można ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w tym postępowaniu administracyjnym, jeżeli postępowanie dotyczy podmiotów wykonujących zadania publiczne. W związku z tym Prezes [...] powinien dać prymat konstytucyjnej zasadzie udostępniania informacji, gdyż [...] jest podmiotem zobowiązanym do transparentności z uwagi na wykonywanie zadań publicznych oraz dysponowanie środkami publicznymi z Funduszu [...]. Obywatele i inne podmioty pozbawione są co do zasady możliwości weryfikowania (kwestionowania) wysokości stawek jednostkowych opłat za dostęp i korzystanie z infrastruktury kolejowej [...]. W związku z tym dostęp do wnioskowanych informacji jest istotny z punktu widzenia zachowania uczciwej konkurencji na rynku transportu kolejowego. W związku z tym zarzucono, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skoncentrował się wyłącznie na ocenie, czy dane, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowiły tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto wskazano, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, gdyż aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty, dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Podniesiono, że WSA, niejako w zastępstwie Prezesa [...], podjął się próby odniesienia do faktu, że dane, o których udostępnienie wystąpił skarżący mają charakter historyczny, ale przedstawił jedynie hipotetyczne założenia. Powołano się na wyrok TSUE z 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, wskazując że polski ustawodawca musiał zmienić sposób obliczania stawek jednostkowych opłaty podstawowej za dostęp do infrastruktury kolejowej. Oznacza to, że brak ujawnienia kosztów, które były brane pod uwagę przy ich obliczaniu w okresie 2004-2013, nie pozwoli na ustalenie w jaki sposób obecnie są ustalane te stawki. Zarzucono brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do znaczącej części argumentacji podniesionej w skardze dotyczącej kwestii tajemnicy przedsiębiorcy. Ponadto podniesiono, że [...] ujawniła swoje koszty stanowiące podstawę ustalenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej dla najnowszych rozkładów jazdy pociągów (rozkład 2015/2016) i miało to miejsce na stronie internetowej Prezesa [...] , zaś dostęp do danych tego rodzaju, tyle że dotyczących okresów historycznych (dla wcześniejszych rozkładów jazdy pociągów od 2004 r. do 2013 r.), był przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem [...] informacji o kosztach nie traktuje jako tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), do czego WSA w ogóle się nie odniósł. Zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, że narażenie [...] na ewentualne pozwy odszkodowawcze kierowane przez przewoźników kolejowych, umożliwia odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji, gdyż poprzez akceptację takiego argumentu, WSA uniemożliwia skarżącemu kasacyjnie dochodzenia praw przysługujących mu na podstawie prawa unijnego. W zakresie zaś innych rodzajów szkody, niezwiązanych z odpowiedzialnością odszkodowawczą, skarżący podniósł, że ze względu na pozycję monopolistyczną [...], ujawnienie danych, o których udostępnienie wnosił skarżący, nie może narazić [...] na szkodę. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, wybudowanie nowej linii kolejowej może nastąpić prawie wyłącznie z udziałem [...] (lub jednostek samorządu terytorialnego), którzy nie są przedsiębiorcami, a tym samym nie mogą być konkurentami [...]. Oznacza to, że monopolistyczna pozycja [...] jest zagwarantowana ustawowo. Ponadto [...] dysponuje majątkiem publicznym uzyskiwanym z Funduszu [...], a wydatkowanie pieniędzy publicznych jest jawne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wyjaśniono, że na stronie internetowej zostały zamieszczone tylko jawne ogólne zasady ustalania opłat za dostęp do infrastruktury, natomiast nie dotyczy to szczegółowej kalkulacji stawek, które zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa [...].
Zarządzeniem z 4 stycznia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, informując strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 wyżej wskazanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Strony w niniejszej sprawie zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny, że rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zgłoszony został zarzut zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.
Skarżącą kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez niewłaściwe zastosowanie, które upatruje w przyjęciu możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy w jej ocenie żądane informacje nie stanowiły tajemnicy przedsiębiorstwa. Należy zatem podnieść, że przepisy u.d.i.p. nie zawierają definicji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a w związku z tym zakres znaczeniowy tego pojęcia wyprowadza się z treści art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Przy czym w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zwiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim podkreślić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasad ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, uregulowanych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie znosi okoliczność wykonywania przez danego przedsiębiorcę zadań publicznych. Niewątpliwie [...] S.A. jest bowiem przedsiębiorcą realizującym zadania publiczne w zakresie objętym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, tj. w zakresie udostępnienia infrastruktury kolejowej dla przewoźników kolejowych i świadczenia powiązanych z tym usług dodatkowych. Jednakże jest także przedsiębiorcą, dążącym do maksymalizacji korzyści ekonomicznych. W związku z tym słusznie WSA dokonał oceny, czy przedmiotowe informacje spełniają wymogi materialne i formalne tajemnicy przedsiębiorstwa i zasadnie uznał, ze warunki te zostały spełnione. O spełnieniu aspektu materialnego świadczy fakt, że żądane informacje są niewątpliwie związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, gdyż dotyczą szczegółowego sposobu kalkulacji opłat. Mają zatem istotne znaczenie z punktu widzenia działalności [...], gdyż odnoszą się do sposobu kształtowania polityki cenowej przedsiębiorcy i formułowania oferty handlowej. [...] jest bowiem podmiotem samofinansującym się, tzn. koszty swojej działalności ponosi ze sprzedaży swoich usług. Wprawdzie [...] nie posiada konkurencji na rynku w postaci przedsiębiorstw prowadzących działalność o tym samym profilu, lecz zastępuje ją mechanizm administracyjny w postaci nadzoru regulacyjnego sprawowanego przez Prezesa [...], a określony w przepisach ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 ze zm., dalej jako: u.t.k.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 35, poz. 274). Mechanizm ten ma w swoich założeniach normatywnych stanowić protezę konkurencji wolnorynkowej, co oznacza, że ma doprowadzić do takiego stanu jakby podmiot ten funkcjonował na rynku konkurencyjnym. Zdolność do samofinasowania jest zatem następstwem nadzoru regulacyjnego, jak również konsekwencją relacji handlowych z podmiotami korzystającymi z usług [...]. Ujawnienie zatem danych obrazujących sferę finansową odebrałoby [...] nie tylko zdolności negocjacyjne, lecz także pozbawiłoby swego rodzaju podmiotowości rynkowej względem swoich usługobiorców, którzy znaleźliby się w pozycji uprzywilejowanej względem zarządcy infrastruktury. Ponadto wnioskowane dane mogą także pozwolić na określenie potencjału finansowo-ekonomicznego [...] a ich ujawnienie może mieć negatywny wpływ na możliwości negocjacyjne z przyszłymi ewentualnymi partnerami w planowanych przez [...] działaniach. Ujawnienie przedmiotowych danych może posłużyć także do kwestionowania na forum publicznym ofert [...] i dążenia przez przewoźników do uzyskania świadczeń po jak najniższych cenach. Może zatem zostać wykorzystane do domagania się przez przewoźników korzystnych dla siebie opłat, zorganizowania przez przewoźników odpowiednich zbiorowych akcji przewoźników, które mogą negatywnie wpłynąć na działalność [...], znacznie ją utrudniając. Doszłoby wówczas do przyznania prymatu interesu gospodarczego przewoźników nad interesem gospodarczym zarządcy infrastruktury kolejowej. Ponadto niezasadne jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że żądane dane, odnoszące się jedynie do innego okresu, zostały ujawnione na stronie internetowej organu, a zatem że dane te nie są traktowane przez przedsiębiorcę jako poufne. Ujawnione na stronach internetowych organu informacje dotyczą jedynie zasad ustalania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej, a nie szczegółowych kalkulacji kosztów, których domaga się skarżąca kasacyjnie, a które także w tym wypadku, jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjna, zostały objęte tajemnicą przedsiębiorstwa. Przy czym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, trudno jest jednoznacznie postawić granicę od jakiego momentu, czy też wskazać w jakim przedziale czasowym mowa jest o danych historycznych, gdyż tzw. dane historyczne służą zbudowaniu modelu kalkulacji kosztów i stawek jednostkowych; budowa modelu kosztowo-cenowego polega m.in. na analizie zysków i strat w kolejnych latach, wyłonieniu czynników decydujących o zamknięciu okresu obrachunkowego zyskiem, dostrzeżeniu czynników generujących straty, analizie w jaki sposób zachowywał się rynek transportu kolejowego na przestrzeni lat i w oparciu o te dane prognozowaniu tendencji rynkowych i budowaniu strategii biznesowej przy uwzględnieniu modelu kalkulacji kosztowo-cenowej. W tych okolicznościach Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wnioskowana informacja dotyczy tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 4 u.o.z.k., a w związku z tym nie doszło do naruszenia tych przepisów.
Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, dostępne w Internecie). Także okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela argumentacji Sadu I instancji nie świadczy o wadliwości sporządzonego uzasadnienia.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując na brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do części argumentacji podniesionej w skardze, a mianowicie że informacje, o których dostęp wystąpił skarżący nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, pomimo że była ona bezpośrednio powiązana z treścią zarzutu podniesionego w skardze. Należy zatem podnieść, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi zatem szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia powyższe wymagania i pozwala na odtworzenie sposobu rozumowania WSA, a także na ocenę prawidłowości przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. WSA przedstawił bowiem swoje stanowisko, co do tego, z jakich względów uznał, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a z wyżej przedstawionych względów stanowisko to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest prawidłowe.
Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 p.p.s.a., które skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że organ pominął wiążące wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym wyroku z 26 lutego 2016 r. poprzez brak dokonania oceny, czy ochrona tajemnicy przedsiębiorców usprawiedliwia ograniczenie zasady transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz poprzez brak wyjaśnienia powodów ochrony danych historycznych. Należy zatem podnieść, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem nie ulega wątpliwości, że prawomocnym orzeczeniem, w tym zawartą, co oczywiste, w uzasadnieniu orzeczenia, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania związane są wszystkie sądy (w tym i NSA), a także organy administracji. Norma zakodowana w powyższym przepisie stanowi o ocenach prawnych i wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych "w orzeczeniu sądu", co oznacza, że wiążący charakter mają oceny wyrażone zarówno w orzeczeniu sądu I instancji, jak i sądu II instancji. W przypadku wyrażenia przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawnej odmiennej od oceny prawnej sądu I instancji w wyroku oddalającym skargę kasacyjną, wiążący charakter ma ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego korygująca stanowisko sądu I instancji (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, OSP 2005/2, poz. 18, z glosą Z. Kmieciaka, OSP 2005/2, s. 76–77; A. Kabat, w: B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, komentarz do art. 153, tez 10; wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 2195/16; wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 68/18). W przedmiotowej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 1345/15), był poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 1351/16) oddalił skargę kasacyjną i nie podważył treści uzasadnienia wyroku WSA. Należy jednak zauważyć, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowość oceny Sądu I instancji co do zastosowania się przez organ do wytycznych zawartych w wyroku WSA z 26 lutego 2016 r. nie budzi wątpliwości. Wprawdzie w uzasadnieniu powołanego wskazano na uchybienia organu w odniesieniu do wcześniejszej decyzji, przytoczone przez skarżącego kasacyjnie, ale we wskazaniach dotyczących dalszego postępowania WSA nakazał organowi dokonanie samodzielnej oceny, czy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do ograniczeń w zakresie udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz sporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. i wykazanie, z jakich powodów i przyczyn żądane informacje podlegają ochronie. W tym zakresie podjęte rozstrzygnięcie oraz jego uzasadnienie spełniają zatem wymogi wypełnienia dyrektyw zawartych w prawomocnym wyroku WSA. W związku z tym nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a., w kwocie 240 zł, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).