III OSK 1849/22

III OSK 1849/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Wyłączenie sędziego
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Op 590/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-05-09
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono wniosek o wyłączenie sędziego
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.18, art.19
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2492
art.5a
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku P.K. o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza od orzekania w sprawie ze skargi kasacyjnej Rektora Politechniki Opolskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 590/21 w sprawie ze skargi P.K. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 8 października 2021 r., nr [...]/1230/2021 w przedmiocie skreślenia z listy uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich postanawia oddalić wniosek o wyłączenie sędziego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 590/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich Politechniki Opolskiej z 10 sierpnia 2021 r. (pkt 1) oraz zasądził od Rektora Politechniki Opolskiej na rzecz skarżącego P.K. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Pismem z 20 czerwca 2022 r. organ wywiódł skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie. Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania 24 września 2025 r. na rozprawie w składzie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (przewodniczący), sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak, sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca), o czym pełnomocnik skarżącego został prawidłowo powiadomiony pismem z 27 czerwca 2025 r.
Wnioskiem z 7 sierpnia 2025 r. skarżący zażądał na podstawie art. 49 k.p.c. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 379 pkt 4 k.p.c. wyłączenia sędziego Przemysława Szustakiewicza od udziału w niniejszej sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt postępowania III OSK 1849/22.
W obszernym uzasadnieniu wniosku skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt III PO 7/18, w którym w oparciu o wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 listopada 2019 r. (nr C-558/18, C-624/18, C-625-18) uznano, że powołanie sędziego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, której skład ustalono w oparciu o ustawę z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3), może budzić wątpliwości, co do wpływu sił politycznych na proces powołania sędziego, a tym samym pośrednio na jego bezstronność i niezależność. Dodano również, że w uchwale składu połączonych Izb: Cywilnej, Karnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt BSA I-4110-1/20 stwierdzone zostało, że "[n]ienależyta obsada sądu w rozumieniu art. 439 § 1 pkt. 2 k.p.k. albo sprzeczność składu sądu z przepisami prawa w rozumieniu art. 379 pkt. 4 k.p.c. zachodzi także wtedy, gdy w składzie sądu bierze udział osoba powołana na urząd sędziego Sądu Najwyższego na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw". W tym miejscu skarżący zwrócił również uwagę, że kwestia braku bezstronności sędziego jako przesłanka wyłączenia sędziego na podstawie art. 49 § 1 k.p.c., art. 41 § 1 k.p.k, oraz 19 p.p.s.a. nie jest tożsama z kwestią niewłaściwej obsady sądu w rozumieniu art. 379 pkt. 4 k.p.c., art. 439 § 1 pkt. 2 k.p.k. i art. 271 pkt. 1 p.p.s.a., bowiem fakultatywna przesłanka wyłączeniowa z art. 19 p.p.s.a. polega na zaistnieniu okoliczności wywołujących uzasadnione wątpliwości co do bezstronności sędziego, ale w kontekście rozpoznawanej sprawy.
Co prawda skarżący wskazał, że sam fakt powołania kandydata na sędziego przy udziale KRS ukształtowanej w sposób niegwarantujący niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej nie może świadczyć o braku bezstronności określonego sędziego, natomiast to rolą sądu krajowego jest każdorazowo ocena czy przymioty osobiste i zawodowe konkretnego sędziego uzasadniają przekonanie, że taka osoba spełniała wszystkie wymagania przedstawienia jej kandydatury Prezydentowi w celu powołania na urząd sędziego.
Odnosząc się do okoliczności związanych z niniejszą sprawą skarżący wskazał, że organ - Rektor Politechniki Opolskiej - w wyborach w 2023 r. kandydował z ramienia Prawa i Sprawiedliwości do Senatu w okręgu nr 52. Co więcej przy jego udziale w siedzibie Politechniki kilkukrotnie organizowano spotkania o charakterze wieców i agitacji politycznych. Natomiast sędzia Przemysław Szustakiewicz w ocenie skarżącego sympatyzuje z jedną opcją polityczną w kraju, na co dowodem ma być tekst wydany na łamach portalu "wpolityce.pl". Tym samym wyłączenie tego sędziego od rozpoznania niniejszej sprawy jest w pełni zasadne.
Zarządzeniem z 14 sierpnia 2025 r. Z-ca Przewodniczącej Wydziału III NSA zobowiązała pełnomocnika skarżącego do uzupełniania braków formalnych pisma z 7 sierpnia 2025 r. (wniosek o wyłączenie) poprzez złożenie jego odpisu wraz z załącznikami oraz sprecyzowania czy wniosek ten został złożony w trybie art. 19 p.p.s.a., czy jest wnioskiem o przeprowadzenie tak zwanego testu niezawisłości i bezstronności w trybie art. 5a ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) dalej "p.u.s.a.", w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania.
Skarżący pismem z 1 września 2025 r. uzupełnił braki wniosku oraz wskazał, że został on złożony w trybie art. 19 p.p.s.a.
15 września 2025 r. sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz złożył oświadczenia w sprawie, z którego wynika, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 18 § 1 p.p.s.a., ani żadne inne okoliczności mogące wywołać uzasadnioną wątpliwość, co do ich bezstronności (art. 19 p.p.s.a.), które stanowiłyby podstawę do wyłączenia od rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasadniczo wymienia dwie podstawy wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy. Pierwsza (tzw. iudex inhabilis) odnosi się do konkretnych przypadków, kiedy to z mocy ustawy sędzia zostanie odsunięty od rozpoznania sprawy ze względu na jego powiązania z elementami przedmiotowymi lub podmiotowymi sprawy, które w sposób oczywisty rzutują na jego bezstronność (B. Dauter, Metodyka pracy sędziego..., s. 61 oraz H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 18). Zaistnienie którejkolwiek z podstaw wymienionych w ww. przepisie stanowi obligatoryjną podstawę wyłączenia sędziego od orzekania w danej sprawie. Natomiast art. 19 p.p.s.a. stanowi drugą podstawę wyłączeniową, o charakterze fakultatywnym. Zgodnie z tym przepisem niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18 p.p.s.a., sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Jak podkreśla się w doktrynie, w związku z tym, że względne przesłanki wyłączenia nie zostały w art. 19 p.p.s.a. określone w sposób wyczerpujący, to przyjmuje się, że "przepis ten odnosi się do istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do bezstronności sędziego w danej sprawie, czyniąc go potencjalnie podejrzanym o brak obiektywizmu przy jej rozpoznawaniu (tzw. iudex suspectus). W literaturze przyjmuje się, że samo występowanie sytuacji uzasadniającej w jakimś stopniu podejrzenie sędziego o stronniczość może stanowić przyczynę jego wyłączenia ze sprawy" (J.P. Tarno, Wyłączenie sędziego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, s. 233). Jednocześnie przyjęcie, że subiektywne przeświadczenie wnioskującego o braku obiektywizmu sędziego może skutkować wyłączeniem sędziego od rozpoznania sprawy, prowadziłoby do negacji spójności i pewności prawa oraz do nieprzewidywalnych skutków w praktyce orzeczniczej (post. NSA z 14 czerwca 2012 r., I OZ 420/12, Legalis). Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapewnienie bezstronności sędziego i eliminacja wpływu, jaki może wywierać występowanie pewnej kategorii powiązań (osobistych, ekonomicznych, służbowych itp.) na orzekanie w postępowaniu sądowym (zob. wyr. TK z 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005, Nr 11, poz. 134). Ratio legis przepisów o wyłączeniu sędziego sprowadza się więc "do eliminowania wszelkich przyczyn, mogących skutkować w otoczeniu jakimikolwiek wątpliwościami co do bezstronności i obiektywizmu sędziego w rozpoznawaniu określonej sprawy (wyr. TK z 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK-A 2004, Nr 7, poz. 67)" - tak np. komentarz do art. 19 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2019.
Zasadnicza część zarzutów rozpatrywanego wniosku odnosi się do kwestii procedury powołania sędziego NSA na wniosek niewłaściwie ukształtowanej Krajowej Rady Sądownictwa. W pierwszej kolejności należy więc stwierdzić, że okoliczność ta nie może być traktowana jako przesłanka uzasadniająca wyłączenie sędziego w trybie art. 19 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zajął już stanowisko w tej kwestii w uchwale z 3 kwietnia 2023 r., sygn. I FPS 3/22, z sentencji której wynika, że zakres przedmiotowy normy art. 19 p.p.s.a. nie obejmuje badania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu, o których mowa w art. 5a p.u.s.a. Zgodnie z uchwałą w każdym postępowaniu sądowym obowiązuje zasada braku konkurencyjności środków ochrony prawnej, określana jako zasada jednotorowości obrony swych praw. Oznacza ona, że określonemu podmiotowi znajdującemu się w danej sytuacji procesowej przysługuje tylko jeden środek prawny. W aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział dwie bardzo podobne instytucje prawne, które w sposób prewencyjny umożliwiają kontrolę bezstronności sędziego. Instytucje te, jak wyżej wskazano, różnią się zarówno zakresem przedmiotowym, jak i procedurą stosowania. W konsekwencji takich regulacji unormowania te powinny być stosowane w odmiennych okolicznościach. Ustawodawca, dostosowując się do powyższej zasady, przyznał podmiotom uprawnionym prawo składania wniosku o wyłączenie sędziego na podstawie art. 19 p.p.s.a. w przypadku braku bezstronności sędziego wynikającej z powiązania z podmiotami lub przedmiotem postępowania. Natomiast w sytuacji kwestionowania niezawisłości i bezstronności sędziego na skutek okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowaniu po powołaniu przyznano uprawnienie do składania wniosku w trybie art. 5a p.u.s.a. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanowiskiem zawartym w powyższej uchwale, nie znajdując jednocześnie podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia prawnego do ponownego rozstrzygnięcia w drodze uchwały NSA.
Podobne stanowisko wynika również z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka który stwierdził, że sam fakt powołania sędziego na wniosek KRS ukonstytuowanej w oparciu o regulację ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw nie może być wystarczający dla zakwestionowania niezawisłości sędziego, gdyż oceniając naruszenie prawa strony do sądu należy zwracać uwagę nie tylko na powołanie tych sędziów na wniosek wadliwie ukształtowanej KRS, ale również na inne naruszenia prawa (wyrok Wielkiej Izby ETPC z 1 grudnia 2020 r., 26374/18, Guðmundur Andri Ástráðsson przeciwko Islandii, HUDOC, § 243–273; J. Roszkiewicz, Indywidualny test niezawisłości sędziego powołanego z naruszeniem prawa – uwagi na tle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Przegląd Sądowy" 2022, nr 11-12, s. 87).
Słowem wyjaśnienia należy też wskazać, że okoliczności powołania Przemysława Szustakiewicza na stanowisko sędziowskie nie mogą budzić obaw co do jego bezstronności. Przemysław Szustakiewicz do postępowania konkursowego na wolne stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, ogłoszonego obwieszczeniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 1058) przystąpił jako sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tym czasie KRS nie działała jeszcze, jako organ ukształtowany w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, a ponadto postępowanie konkursowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało przeprowadzone na podstawie wówczas obowiązujących zasad i reguł, wynikających z wówczas obowiązującej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa.
W postępowaniu konkursowym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sędzia Przemysław Szustakiewicz otrzymał wysokie oceny kwalifikacyjne, a w głosowaniu tajnym Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, które miało miejsce w dniu 24 września 2018 r. uzyskał poparcie tego Zgromadzenia. Orzekając w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, od 4 maja 2004 r. najpierw, jako asesor, a od 26 czerwca 2007 r., jako sędzia, uzyskał wysoką stabilność orzecznictwa. Od 1 listopada 2011 r. do powołania go na stanowisko sędziego NSA był delegowany do orzekania w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego w wymiarze jednej sesji w miesiącu, a następnie dwóch sesji w miesiącu. Od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 28 lutego 2017 r., a więc przez okres ponad 5 lat sędzia Szustakiewicz był delegowany do wykonywania obowiązków Naczelnika Wydziału IV w Biurze Orzecznictwa NSA. W tym okresie, pod jego kierunkiem, powstało dziesięć szczegółowych analiz orzecznictwa sądów administracyjnych. Był on również autorem sześciu projektów wniosków Prezesa NSA o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwał. W latach 2011-13 sędzia Szustakiewicz aktywnie uczestniczył w pracach legislacyjnych nad zmianą ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz innych ustaw. Brał także czynny udział w pracach nad projektami zmian prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w zakresie stosowania narzędzi elektronicznych. W momencie przystępowania do konkursu na stanowisko sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego sędzia Przemysław Szustakiewicz był też doktorem habilitowanym prawa. Tytuł ten został mu nadany w dniu 15 stycznia 2013 r. uchwałą Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu. Jest autorem szeregu publikacji z zakresu prawa administracyjnego.
Trudno jest więc zakwestionować zasadność przedstawienia takiego kandydata przez KRS do powołania na stanowisko sędziego NSA.
W kontekście argumentacji wniosku dotyczącej "stronniczości politycznej" sędziego Przemysława Szustakiewicza również należy uznać ten zarzut za bezpodstawny. Przede wszystkim zgodnie z art. 20 § 1 p.p.s.a. to po stronie osoby wnioskującej o wyłączenie sędziego jest obowiązek uprawdopodobnienia przyczyny wyłączenia, co oznacza, że to ona jest zobowiązana do przedstawienia dowodów świadczących na rzecz wskazanych okoliczności przemawiających za wyłączeniem. Nie sposób uznać za wystarczający "dowód" przedstawiony przez skarżącego, czyli komentarz publicystyczny do orzeczenia, które wydane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie m.in. z sędzią Przemysławem Szustakiewiczem. Wykonywanie funkcji orzeczniczych przez sędziów na podstawie regulacji konstytucyjnej oraz ustawowej (art. 184 Konstytucji RP oraz art. 1 § 1 p.u.s.a.) polega na kontroli zgodności z prawem działalności administracji i zawsze wiąże się z dokonywaniem określonej oceny prawnej tychże działań organów administracji publicznej, a więc wyrażeniem konkretnego poglądu prawnego w danej sprawie. Poglądy prawne sędziego wyrażone w jego wcześniejszych orzeczeniach nie powinny stanowić zatem podstawy do jego wyłączenia od udziału w sprawie (J. Chlebny, W. Chróścielewski, Aktywność naukowa sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego a wymóg bezstronności, ZNSA 2024, nr 6, s. 7-20). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej i paraliżu sądownictwa (por. postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2015 r. o sygn. akt II GZ 339/10, wyrok NSA z 11 sierpnia 2022 r. sygn. akt I GSK 2754/18).
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 22 § 1 i 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wyłączenie sędziego NSA Przemysława Szustakiewicza od orzekania w sprawie o sygn. akt III OSK 1849/24.