III OSK 1849/22

III OSK 1849/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne
Szkolnictwo wyższe
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Op 590/21 - Wyrok WSA w Opolu z 2022-05-09
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2183
art.197 ust.1 i 4, art.207 ust.1
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.6, art.7, art.8, art.11, art.77 §1, art.80, art.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 §1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 590/21 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Rektora [...] z dnia 8 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rektora [...] na rzecz P. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Op 590/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. (dalej skarżący) na decyzję Rektora [...] z dnia 8 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich [...] z dnia 10 sierpnia 2021 r. (pkt 1), a także zasądził od Rektora [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazała, że akty te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającym ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawi o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. W ocenie Sądu organy nie dokonały w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie czym w istotny sposób naruszyły art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej K.p.a.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że odnosząc się do przedmiotu kontroli przypomnieć trzeba, że postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydana została zaskarżona decyzja, dotyczyło skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich. Z uwagi na to, że skarżący studia rozpoczął w roku akademickim 2016/2017, stosownie do art. 279 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1669 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą wprowadzającą, materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2183 z późn. zm.) zwanej dalej P.s.w. Zgodnie bowiem ze wskazanym przepisem studia doktoranckie rozpoczęte przed rokiem akademickim 2019/2020 prowadzi się na zasadach dotychczasowych, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2023 r. Nadto materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły również uregulowania Regulaminu studiów doktoranckich w [...] przyjętego, stosownie do art. 196 ust. 6 P.s.w., uchwałą Senatu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], zwanej dalej Regulaminem.
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że pomimo uwzględnienia wskazanych regulacji, w ocenie Sądu organy nie rozpoznały jednak sprawy w sposób prawidłowy i wyczerpujący. Dokonana ocena merytoryczna jest niepełna i niewystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia, a stanowisko organów co do zaistnienia podstaw skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich uznać należy za co najmniej przedwczesne, z uwagi na brak ustalenia i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dokonując oceny legalności działań organu w pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że wraz ze skargą organ odwoławczy przedłożył Sądowi niekompletne akta administracyjne. Na skutek pierwszego wezwania Sądu z dnia 13 stycznia 2022 r. zostały, chronologicznie ułożone, spięte, ponumerowane i częściowo uzupełnione. Następnie szersza dokumentacja dotycząca przebiegu studiów doktoranckich skarżącego została przedłożona dopiero na kolejne wezwanie Sądu, które wynikało z faktu podnoszenia przez stronę i organ na rozprawie okoliczności nie znajdujących potwierdzenia w przedłożonych wcześniej dokumentach aktowych, na podstawie których wydano kontrolowane decyzje. Już sam fakt uzupełniania przez Sąd i to dwukrotnie akt administracyjnych świadczy, że organy rozstrzygnęły sprawę z naruszeniem zasad art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie jako przyczynę skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich organy wskazały brak wywiązania się z obowiązku uzyskania stopnia naukowego doktora. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęły art. 197 ust. 1 i ust. 4 P.s.w. oraz § 4 ust. 1 i ust. 11, a także § 5 ust. 10 Regulaminu. Powołując art. 197 ust. 4 P.s.w. i § 5 ust. 10 Regulaminu organy nie wyjaśniły dlaczego konieczne w ich ocenie było podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia, czy wynikało to z oceny w ramach uznania administracyjnego i braku realizacji obowiązków doktoranta, czy ze związania na zasadzie § 5 ust. 10 Regulaminu. Tymczasem w obydwu regulacjach różnie zostały określone przesłanki rozstrzygnięcia. Z tego powodu Sąd nie jest w stanie ocenić legalności rozstrzygnięcia w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego.
W ocenie Sądu mając na uwadze powołane regulacje zauważyć trzeba, że przepis art. 197 ust. 4 i zapis § 5 ust. 10 Regulaminu wykluczają się, albowiem pierwszy wskazuje jako podstawę uznaniowego skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich brak realizacji obowiązków doktoranta podczas, gdy drugi stanowi o związanym skreśleniu studenta z listy doktorantów w przypadku realizacji obowiązków w zakresie zrealizowania planu i programu studiów oraz uzyskania pozytywnej oceny z realizacji badań naukowych, w sytuacji gdy doktorant nie uzyska stopnia doktora. Co należy dostrzec art. 197 ust. 4 P.s.w. dotyczy "skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich" podczas, gdy w § 5 ust. 10 Regulaminu mowa jest o "skreśleniu z listy doktorantów".
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że skarżący wywiązał się z obowiązków doktoranckich przypisanych do semestru ósmego studiów. Zrealizował plan i program studiów, w tym w dniu 6 czerwca 2021 r. uzyskał wpis w indeksie z przedmiotu seminarium dyplomowego z oceną bardzo dobrą. Uzyskał pozytywną ocenę realizacji badań naukowych, a w dniu 8 czerwca 2021 r. Kierownik Studiów Doktoranckich zaliczył skarżącemu ostatni, ósmy semestr. Organ odwoławczy w swej decyzji nie odniósł się do tych okoliczności. Wskazał natomiast, że powodem wszczęcie postępowania było nieuzyskanie przez skarżącego stopnia naukowego doktora. Jako niemające znaczenia uznał przy tym pismo skarżącego z dnia 6 lipca 2020 r. o przedłużenie studiów wskazując, że z pisma Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia 12 października 2020 r. wyraźnie wynika, że skarżącemu studiów doktoranckich nie przedłużono.
Mając na uwadze uwzględnione przez organy okoliczności podnieść trzeba, że nie zostały one ustalone na podstawie prawidłowo ocenionego materiału dowodowego. Uzasadnienia decyzji organów pierwszej i drugiej instancji nie dają odpowiedzi o zastosowany tryb, gdyż skarżący został skreślony "z listy uczestników studiów doktoranckich" z powodu nieuzyskania stopnia doktora. Jednocześnie organy nie wyjaśniły kwestii uzyskania przez skarżącego pozytywnej oceny realizacji badań naukowych. Dopiero w dalszych wyjaśnieniach składanych podczas rozprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym wskazano, że pozytywną oceną z realizacji badań naukowych w rozumieniu § 5 ust. 10 Regulaminu jest sprawozdanie semestralne doktoranta za VIII semestr IV roku studiów z 15 lipca 2020 r.
Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu podkreślił, że w nadesłanych dodatkowo aktach dotyczących przebiegu studiów doktoranckich skarżącego znajduje się jednak również pismo Prorektora ds. kształcenia i dydaktyki z dnia 14 kwietnia 2021 r. (k. akt 200), w którym mowa jest o braku złożenia przez skarżącego do końca ósmego semestru sprawozdania z działalności doktoranckiej, a także o rezygnacji promotora skarżącego z pełnienia tej funkcji z uwagi na "brak postępów w realizacji badań oraz rokowań na zakończenie pracy doktorskiej". Do akt załączono też pismo promotora z dnia 9 kwietnia 2021 r. o rezygnacji (k. 198), jednak okoliczność ta nie została rozważona. Ponadto w uzupełnionych aktach znajduje się decyzja Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia 26 listopada 2020 r. umarzająca prowadzone już wcześniej postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z listy uczestników studiów doktoranckich i jednocześnie orzekająca o przedłużeniu skarżącemu studiów doktoranckich do 31 stycznia 2021 r.
Jednocześnie Sąd podkreślił, że na okoliczność tę wskazywał również organ w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przy czym przeczy ona ustaleniom zawartym w decyzji odwoławczej, że skarżącemu nie przedłużono studiów oraz oświadczeniu złożonemu podczas rozprawy 28 kwietnia 2022 r., że skarżącemu wydłużono studia o jeden rok. Nie można tym samym uznać, że kwestia ta została wyjaśniona. Podobnie, również inne okoliczności podnoszone przez organ odwoławczy dopiero w postępowaniu przed Sądem, nie znalazły wyjaśnienia w kontrolowanych decyzjach, tj. np. kwestia możliwości dalszego prowadzenia przewodu doktorskiego i możliwości prowadzenia pracy naukowej związanej z przewodem doktorskim przy wykorzystaniu sprzętu uczelni pomimo skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich, w tym w odniesieniu do wskazanego przez organ odwoławczy zapisu § 5 ust. 7 Regulaminu, czy zapisu art. 179 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustalającego, że przewody doktorskie wszczęte przed dniem wejście w życie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, niezakończone do dnia 31 grudnia 2022 r. odpowiednio umarza się albo zamyka się.
Zdaniem Sądu również zauważyć można, że wskazany jako podstawa prawna wydanych decyzji przepis art. 279 ust. 1 ustawy wprowadzającej ustala do dnia 31 grudnia 2023 r. termin prowadzenia na dotychczasowych zasadach studiów doktoranckich rozpoczętych przed rokiem akademickim 2019/2020, natomiast art. 179 ust. 4 ustawy wprowadzającej dotyczy terminu umorzenia albo zamknięcia przewodów doktorskich wszczętych przed 30 kwietnia 2019 r. na podstawie przepisów dotychczasowych. W kontrolowanych decyzjach nie ustalono w jakim terminie skarżący zakończył studia doktoranckie, ani też kiedy wszczęty został jego przewód doktorski. Stąd powstają również wątpliwości co do podstawy prawnej wszczęcia i prowadzenia przewodu doktorskiego skarżącego. Sprzeczne wydaje się być również wyjaśnienie organu złożone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że nie jest możliwe przedłużenie studiów, albowiem skarżący je ukończył i nie można przedłużyć czegoś co jest już zakończone, a skarżącego obowiązuje tarcza 3.0, czyli automatyczne przedłużenie studiów doktoranckich bez składania wniosku w tym zakresie. Skoro ukończenie studiów wyłącza ich przedłużenie to analogicznie należałoby przyjąć, że wyłącza również skreślenie z listu uczestników studiów, wobec ich ukończenia. Ponadto organy przyjęły, że na podstawie § 4 ust. 11 studia doktoranckie kończą się uzyskaniem stopnia doktora, a skarżący takowego nie uzyskał.
Powyższe wskazuje, że ocena organów jest wybiórcza i niespójna. Organy nie dokonały prawidłowych, wyczerpujących ustaleń faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu brak dokładnego ustalenia i wyjaśnienia wskazanych powyżej okoliczności dotyczących przebiegu studiów doktoranckich oraz wszczęcia i prowadzenia przewodu doktorskiego skarżącego skutkowała istotnym naruszeniem wskazanych wcześniej zasad proceduralnych. W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia opisane zostały w uzasadnieniach decyzji w sposób bardzo lakoniczny i nie zostały rozważone w kontekście całokształtu materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rektor [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 197 ust. 1 i 4 P.s.w., w związku z postanowieniami § 4 ust. 1 i § 5 ust. 10 Regulaminu, poprzez ich błędną wykładnię, w drodze przyjęcia, że art. 197 ust. 1 i ust. 4 P.s.w. i postanowienie § 5 ust. 10 Regulaminu wzajemnie wykluczają się, albowiem art. 197 ust. 1 i ust. 4 P.s.w. za podstawę uznaniowego skreślenia z listy uczestników studiów doktoranckich przyjmuję brak realizacji obowiązków doktoranta, podczas gdy § 5 ust. 10 Regulaminu stanowi o związanym skreśleniu studenta z listy uczestników studiów doktoranckich w przypadku realizacji obowiązków w zakresie zrealizowania planu i programu studiów oraz uzyskania pozytywnej oceny z realizacji badań naukowych, w sytuacji gdy doktorant nie uzyska stopnia naukowego doktora;
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
1) art. 207 ust. 1 P.s.w., w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 207 ust. 1 P.s.w., prowadzącą do przyjęcia, że kierownik studiów doktoranckich i organ skarżący w decyzjach z dnia: 10 sierpnia 2021 r. oraz 8 października 2021 r. powinni zastosować wprost, a nie odpowiednio, wymienione wyżej przepisy ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z przepisami: art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do przyjęcia, że decyzje z dnia: 10 sierpnia 2021 r. oraz 8 października 2021 r. zostały podjęte z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem kierownik studiów doktoranckich i skarżący organ nie dokonały w sprawie wszystkich koniecznych ustaleń i nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zwrot kosztów dla skarżącego organu w wysokości 460,00 zł, w tym: 100,00 zł tytułem wpisu od skargi kasacyjnej i 360,00 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. K. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu jawnym. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o informację co do dnia i godziny posiedzenia jawnego przed Naczelnym Sadem Administracyjnym, aby miał możliwość wraz ze skarżącym stawić się i wziąć w nim udział.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jak i na zarzutach naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13). Dopiero w sytuacji, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym niezasadne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z nieuprawnionym zarzuceniem naruszenia przez organy administracyjne w tej sprawie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.
Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi podstawę do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Wynika to z istoty postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą sąd administracyjny nie ma możliwości ustalania stanu faktycznego sprawy lub też uzupełniania tych ustaleń w toku postępowania sądowego. Sąd administracyjny tylko wyjątkowo może dopuścić dowód z dokumentu (art. 106 § 3 P.p.s.a.) ale tylko po to, aby na tej podstawie ocenić prawidłowość już ustalonego przez organy administracyjne stanu faktycznego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, organy w tej sprawie w istocie pominęły jedną z podstawowych okoliczności, a mianowicie ustalenia statusu P. K. po dniu 31 stycznia 2021 r. Po tej dacie osobie tej zaliczano seminarium doktorskie, prowadzone na studiach doktoranckich badania. W dniu 8 czerwca 2021 r. zaliczono ostatni ósmy semestr studiów doktoranckich.
Tym samym mimo upływu okresu przedłużonych studiów doktoranckich, traktowano P. K. na takich samych zasadach jak doktoranta. Tym samym brak wyjaśnienia tej okoliczności ma istotne znaczenie w sprawie, ponieważ nie ma pewności, czy nie nastąpiło kolejne przedłużenie trwania studiów doktoranckich. Jeżeli dana osoba przestała być doktorantem z powodu upływu studiów doktoranckich, to jej status jest odmienny od uczestnika takich studiów.
Zgodnie z art. 207 ust. 1 P.s.w. do decyzji wydawanych m.in. kierownika studiów doktoranckich stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Wprawdzie odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że niektóre z nich stosowane są wprost, niektóre z pewnymi modyfikacjami, a jeszcze inne nie podlegają stosowaniu, to w zakresie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej stosuje się je wprost do tak wydawanych decyzji. Przepisy te bowiem statuują podstawowe zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada praworządności (art. 6 K.p.a.), zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 K.p.a.), zasada zaufania do władzy publicznej i zasada przestrzegania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 K.p.a.) i zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.). Od tych zasad nie ma wyjątku w toku postępowań w przedmiocie skreślenia danej osoby z listy studentów studiów doktoranckich.
Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Także i ta zasada powinna być przestrzegana w toku postępowania zakończonego zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją. Trudno byłoby uznać za akceptowalną sytuację, w której w tych sprawach organ wydający decyzję nie miałby obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego lub też po jego zebraniu mógłby tylko część tego materiału rozpatrzyć. Godziłoby to w podstawową zasadę nakazującą ustalenie rzeczywistego stanu danej sprawy. Także w pełni powinien być stosowany art. 107 § 3 K.p.a. nakazujący, aby uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis ten określa standard uzasadniania decyzji organu wykonującego administrację i stanowi w szczególności przejaw realizacji zasady prawdy obiektywnej, przekonywania, budowy zaufania do organów administracji oraz praworządności. Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą legalności i demokratycznego państwa prawnego byłoby dopuszczenie, aby w takich sprawach jak skreślenie doktoranta z listy uczestników studiów doktoranckich decyzja administracyjna nie miała uzasadnienia faktycznego lub prawnego, bądź też aby uzasadnienia te były połowiczne lub marginalne.
Nawet, jeżeli organ wydaje decyzję uznaniową, to sądowa kontrola takich decyzji ukierunkowana jest na ocenę, czy organ podejmując rozstrzygnięcie należycie rozważył wszelkie, prawnie istotne okoliczności sprawy i czy należycie uzasadnił podjętą decyzję. Od organu należy oczekiwać określonego standardu uzasadnienia, na mocy którego strona skarżąca będzie mogła ocenić jakie to postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone, jakie okoliczności były wzięte pod uwagę, jakie dowody dopuszczono, jak oceniono okoliczności, mające wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Brak tych elementów w istocie uniemożliwia stronie skarżącej obronę swoich praw przed sądem, a sądowi przeprowadzenie skutecznej kontroli legalności tej decyzji.
Nie jest zasadny drugi zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 207 § 1 P.s.w. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Powołane przepisy dotyczą procedury administracyjnej stosowanej przez organy w tej sprawie, a nie przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna, zgodnie z art. 173 § 1 P.p.s.a. stanowi środek odwoławczy wnoszony od orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zarzucenie w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powinno łączyć się ze wskazaniem w jej podstawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd. W postępowaniu sądowym nie stosuje się przepisów właściwych dla postępowania administracyjnego. W podstawie skargi kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarczy powołać się na naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi, nie ma możliwości odnieść się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1571/08; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1688/08).
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie dokonania błędnej wykładni art. 197 ust. 1 i 4 P.s.w. w związku z § 4 ust. 1 § 5 ust. 10 Regulaminu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że błędnie Sąd pierwszej instancji przyjął wykluczającą się treść art. 197 ust. 1 i ust. 4 P.s.w. i § 5 ust. 10 Regulaminu mimo tego, że art. 197 ww. ustawy wskazuje na uznaniowość przy wydawaniu decyzji o skreśleniu doktoranta z listy doktorantów, a § 5 ust. 10 Regulaminu zawiera podstawę do wydania decyzji związanej.
Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest niezasadne. Sąd pierwszej instancji porównał treść norm prawnych zawartych w art. 197 ust. 4 P.s.w. i w § 5 ust. 10 Regulaminu i wskazał, że oba te przepisy mają odmienną treść. Różnią je przesłanki uzasadniające skreślenia doktoranta z listy doktorantów oraz charakter tak wydanych decyzji (decyzja uznaniowa i związana). Tym samym wskazanie ich łącznie jako podstaw do wydania zaskarżonej decyzji uzasadnia wątpliwość co do tego, na której z tych podstaw oparto rozstrzygnięcie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zasadności i tego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby organy Uczelni miały pełną swobodę w tworzeniu podstaw do skreślania doktorantów z listy uczestników studiów doktoranckich.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 września 2021 r. sygn. akt III OSK 1962/21 stwierdził, że skoro decyzje wydawane na podstawie art. 197 ust. 4 P.s.w. mają charakter uznaniowy, to sprzeczne z tym przepisem są te postanowienia regulaminu studiów doktoranckich, które przewidują wydawanie decyzji związanych w zakresie skreślania uczestników studiów doktoranckich z listy doktorantów. Ustalanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji dopiero przez Sąd pierwszej instancji w istocie powodowałoby, że to nie organy w tej sprawie, ale dopiero Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu niejako korygując zaskarżoną decyzję pominąłby jedną z podstaw jej wydania. Prowadziłoby to zarówno do ustalania dopiero przez sąd administracyjny stanu prawnego w tej sprawie, jak i odpowiadającemu mu stanu faktycznego. Takich zaś kompetencji w przypadku zaskarżenia decyzji administracyjnych nie ma ani Sąd pierwszej instancji, ani też Naczelny Sąd Administracyjny.
Jednoznaczne wskazanie podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji stanowi obowiązek organów, a jego uchybienie trafnie zostało uznane za uzasadniające uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Dopiero w sytuacji, gdy organy ustalą podstawę wydania decyzji w przedmiocie skreślenia doktoranta z listy uczestników studiów doktoranckich, będzie można dokonać także oceny, czy podstawa ta jest zgodna z treścią stosowanego w tej sprawie art. 197 ust. 4 P.s.w. Dopiero przesądzenie tej okoliczności pozwoliłoby Sądowi pierwszej instancji na ocenę zastosowania danej podstawy prawnej. Gdyby zaś taką podstawą był przepis Regulaminu, to wówczas należałoby dodatkowo ocenić, czy jego treść nie jest sprzeczna z przepisem ustawowym (art. 197 ust. 4 P.s.w.) i tym samym czy będzie on w danej sprawie mógł być zastosowany, skoro jest sprzeczny z normą prawną wyższego rzędu. Autonomia uczelni nie może uzasadniać wprowadzania regulacji sprzecznych z normami ustawowymi (wyrok NSA z 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 597/11, wyrok NSA z 6 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2176/18). Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje w tej sprawie oceny, która podstawa prawna powinna być zastosowana w tej sprawie przez organ Uczelni, ani też o ich zgodności z obowiązującym prawem. Jedynie wyraża pogląd dotyczący prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji w którym stwierdzono, że wskazanie jednej podstawy prawnej stanowi w tej sprawie jedną z podstawowych przesłanek umożliwiających pełną kontrolę zaskarżonej decyzji.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Tym samym na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te obejmują wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.)