III OSK 1846/23

III OSK 1846/23 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
III SAB/Kr 114/22 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2022-12-20
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 536
art. 65 a ust. 1
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 2/2024, poz. 24
Tezy
Udzielenie urlopu wychowawczego żołnierzowi zawodowemu na podstawie art. 65a ust. 1 ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm.) nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności, która mieściłaby się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje także bezczynność związana z udzieleniem urlopu wychowawczego lub udzieleniem takiego urlopu niezgodnie z przepisami.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 114/22 odrzucającego skargę P. M. na bezczynność Komendanta 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w Krakowie w przedmiocie nieudzielenia urlopu wychowawczego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Kr 114/22, wydanym w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Komendanta 3 Regionalnej Bazy Logistycznej w Krakowie w przedmiocie nieudzielenia urlopu wychowawczego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) odrzucił skargę.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zaskarżona bezczynność organu w przedmiocie nieudzielenia urlopu wychowawczego nie stanowi bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ani w ogóle nie jest sprawą sądowoadministracyjną, wobec czego skarga na tego rodzaju bezczynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd podkreślił, że do urlopu wychowawczego żołnierz zawodowy ma prawo na podstawie art. 65a ustawy z 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm.; dalej u.s.w.z.z.). Przepis ten zapewnia urlop wychowawczy na zasadach określonych w ustawie z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, co – zdaniem Sądu I instancji – przesądza o tym, że udzielenie bądź nieudzielanie tego urlopu jest czynnością pracodawcy z zakresu prawa pracy i jako takie nie może stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 65a u.s.w.z.z., w związku z przepisami postępowania art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że bezczynność organu w zakresie udzielenia urlopu wychowawczego w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie urlopu wychowawczego nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż w przedmiotowej sprawie organ nie wydaje decyzji administracyjnej.
W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał – w zakresie wcześniej niepowołanym – że chociaż udzielenie urlopu wychowawczego rzeczywiście nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej, to odmowa lub nieudzielanie takiego urlopu już wymaga wydania decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie w całości.
W piśmie z 24 września 2023 r. skarżący wniósł o skierowanie sprawy do rozpatrzenia na rozprawie w składzie trzyosobowym. Jednocześnie poinformował, że zwrócił się do władz Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie, aby ta wystąpiła z wnioskiem o dopuszczenie do toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto wniósł – w przypadku złożenia wniosku przez organ samorządu – o dopuszczenie samorządu zawodowego do udziału w postępowaniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi też żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, kontrolując zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. W szczególności Sąd uznał, iż biorąc pod uwagę odmienny przedmiot sprawy okoliczności takiej nie stanowi skierowanie na rozprawę sprawy o sygn. akt III OSK 492/23 ze skargi P. M. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeniesienie do rezerwy kadrowej (dyspozycji).
Bezzasadny był zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie tego środka odwoławczego. W sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 178 p.p.s.a. przesłanek odrzucenia skargi kasacyjnej, taka jak wniesienie skargi kasacyjnej po terminie, nieuzupełnienie braku formalnego skargi kasacyjnej pomimo wezwania, czy sporządzenie skargi kasacyjnej przez osobę nieposiadającą tzw. zdolności postulacyjnej (art. 175 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy udzielenie bądź nieudzielenie urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 65a ust. 1 u.s.w.z.z., stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, a w konsekwencji – czy ewentualna bezczynność z związana z udzieleniem takiego urlopu lub udzieleniem takiego urlopu niezgodnie z przepisami może stanowić sprawę sądowoadministracyjną, podlegającą kognicji sądów administracyjnych.
Skarżący utrzymuje, że jego zdaniem choć udzielenie urlopu wychowawczego nie wymaga formy decyzji administracyjnej, to odmowa lub nieudzielanie takiego urlopu już tak. Sąd I instancji natomiast podnosi, że kwestia urlopu wychowawczego – jako uregulowana w Kodeksie pracy – nie może być rozpatrywana przez pryzmat prawa administracyjnego.
Do rozstrzygnięcia powyższych rozbieżności niezbędne jest wstępne przypomnienie, że relacja między funkcjonariuszem publicznym, w tym przypadku zwanym żołnierzem, a zatrudniającym go podmiotem należy zasadniczo do sfery prawa publicznego i nazywana jest stosunkiem służbowym. Stronami tego dwustronnego stosunku są wówczas funkcjonariusz (żołnierz, policjant, strażak, nauczyciel i inn.) i pracodawca służbowy (tak np. J. Stelina, Strony stosunków służbowych sensu stricto i stosunków pracy z elementami służbowymi [w:] "System prawa administracyjnego", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 11, Stosunek służbowy, Warszawa 2011, s. 156–157). Cechami wyróżniającymi stosunek służbowy spośród innych są jego: zawodowy charakter, trwałość, uposażenie, specyficzne prawa i obowiązki, odpowiedzialność czy dyspozycyjność, choć w dyskursie prawniczym podawane są jeszcze inne cechy dystynktywne (por. T. Kuczyński, Pojęcie stosunku służbowego [w:] "System prawa administracyjnego", pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 11, Stosunek służbowy, Warszawa 2011, s. 7–9). Co równie istotne, stosunek służbowy co do zasady istnieje po to, żeby wypełniać publiczne zadania państwa; rzadko (jeśli w ogóle) mamy do czynienia ze stosunkiem służbowym, którego przedmiotem jest służba w dziedzinie nienależącej do sfery zadań publicznych państwa.
Chociaż zatem stosunki służbowe regulowane są przez prawo administracyjne, prawodawca zdecydował się przekazać część regulacji pod zakres prawa prywatnego, a to dokładnie prawa pracy. Stan taki wynika ze zmian społeczno-gospodarczych zaistniałych po 1989 r. (P. Szustakiewicz, Stosunki służbowe funkcjonariuszy służb mundurowych i żołnierzy zawodowych jako sprawa administracyjna, Warszawa 2012, s. 19) – w gospodarce rynkowej część spraw pracowniczych zwyczajnie łatwiej jest uregulować metodą pracowniczoprawną. T. Zieliński dokonał nawet podziału stosunków służbowych na "stosunki służbowe z mianowania regulowane przez prawo pracy i stosunki służbowe będące przedmiotem prawa administracyjnego" (Stosunek pracy i stosunek służbowy w administracji państwowej [w:] Pracownicy administracji w PRL, pod red. J. Łętowskiego, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1984, s. 137; cyt. za: P. Szustakiewicz, dz. cyt.).
Analizując całokształt ustaw, które regulują stosunki służbowe w różnych służbach (tzw. ustaw pragmatycznych), należy dojść do wniosku, że zasady prawa pracy należy w nich stosować wówczas, gdy wprost odsyła do nich dany przepis prawa i – co ważne – inny przepis prawa administracyjnego (ustawy pragmatycznej) nie przewiduje wyjątku od takiej zasady prawa pracy (tak stwierdzał już NSA w wyroku z 3 października 2006 r., I OSK 210/06). Jednolitość poglądów w sprawie takiego rozgraniczenia funkcjonuje również w sądownictwie powszechnym, por. uchwałę Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2008 r., II PZP 9/08, OSNP 2008, nr 23–24, poz. 343, w której Sąd potwierdził, że wobec funkcjonariuszy mundurowych "Kodeks pracy nie ma zastosowania, chyba że ustawa regulująca ich stosunek służbowy w pewnym zakresie odsyła do Kodeksu pracy". Ostatecznie zaś prawidłowość tego założenia przesądza art. 5 Kodeksu pracy, który stanowi: "Jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nieuregulowanym tymi przepisami".
Przy powyższych założeniach można pochylić się już konkretnie nad regulacją urlopu wychowawczego z art. 65a u.s.w.z.z. Ustęp 1 tego artykułu normuje, że "Żołnierz zawodowy ma prawo do urlopu wychowawczego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy". W pierwszej linii warto zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie tym redakcyjnie posługuje się odniesieniem "na zasadach określonych w...", nie decyduje się zaś na konstrukcję odpowiedniego stosowania Kodeksu pracy. Każe to wnioskować, że racjonalny ustawodawca chciał, żeby urlop wychowawczy był w pełni regulowany Kodeksem pracy, nie zaś wyłącznie nim inspirowany i oparty na nim. Taka konstrukcja zresztą nie dziwi, bowiem urlop wychowawczy jest w Kodeksie pracy uregulowany całościowo w jego art. 186–186(8a). Przepisy Kodeksu pracy normują m.in. istotę tego urlopu, czas, na jaki może zostać udzielony, tryb wnioskowania o niego itd. Z kolei ustawa u.s.w.z.z. nie reguluje odmiennie tego rodzaju urlopu, a jedynie zawiera kilka specyficznych przepisów dotyczących np. uposażenia, innych należności pieniężnych czy świadczeń socjalnych. Zdaniem Sądu przepisy takie wymagają stosowania jako lex specialis do przepisów Kodeksu pracy, zgodnie z tym, co było wywiedzione na wstępie.
Skoro Kodeks pracy należy w tym przypadku stosować możliwie bezpośrednio, w kontekście udzielenia bądź nieudzielenia urlopu wychowawczego warto sięgnąć do art. 186 § 7 Kodeksu pracy, dlatego że decyduje on o trybie wnioskowania o urlop:
"Urlop wychowawczy jest udzielany na wniosek w postaci papierowej lub elektronicznej składany przez pracownika w terminie nie krótszym niż 21 dni przed rozpoczęciem korzystania z urlopu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 186(8a). Pracodawca jest obowiązany uwzględnić wniosek pracownika. Pracownik może wycofać wniosek o udzielenie urlopu wychowawczego nie później niż na 7 dni przed rozpoczęciem korzystania z urlopu, składając pracodawcy w postaci papierowej lub elektronicznej oświadczenie w tej sprawie".
Jak wynika z cytowanego przepisu, na wniosek pracownika pracodawca jest obowiązany uwzględnić jego wniosek. Takie rozłożenie uprawnień i formy załatwienia sprawy jest typowe dla prawa pracy, zaś nie występuje w regulacji administracyjnoprawnej. Powinno to stanowić kolejną przesłankę do wyłączenia żądania urlopu wychowawczego spod materii prawa administracyjnego. Poza czysto teoretyczną podstawą tej konstatacji – za uznaniem roszczeń z tytułu udzielenia bądź nieudzielenia urlopu wychowawczego za sprawę z zakresu prawa pracy przemawia również art. 476 § 1 pkt 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 ze zm.; dalej k.p.c.), który stanowi, że: "Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy [...] o roszczenia z innych stosunków prawnych, do których z mocy odrębnych przepisów stosuje się przepisy prawa pracy". Przepis ten więc niejako "rezerwuje" sobie kwestie urlopu wychowawczego jako sprawę z zakresu prawa pracy. W takim stanie rzeczy skarżący może dochodzić swoich roszczeń przed sądem pracy na postawie art. 242 § 1 Kodeksu pracy w związku z art. 476 § 1 pkt 2 k.p.c.
Na zarysowanym tle zaczyna być jasne, że ustawodawca świadomie i celowo wyjął spod regulacji administracyjnoprawnej udzielenie bądź nieudzielenie urlopu wychowawczego żołnierzowi zawodowemu.
Należy także odnieść się do uwagi skarżącego, że skoro art. 65a ust. 5 u.s.w.z.z. wymaga od organu, by – w przypadku gdy okres urlopu wychowawczego jest dłuższy niż 12 miesięcy – przenieść żołnierza zawodowego do rezerwy kadrowej, co z kolei odbywa się przez wydanie decyzji, to samo udzielenie urlopu również powinno odbywać się drogą decyzji. W ocenie Sądu takie rozumowanie nie ma oparcia w przepisach. To prawda, że udzielenie urlopu wychowawczego na dłużej niż 12 miesięcy powoduje, że żołnierza przenosi się do rezerwy kadrowej w drodze decyzji (jest zresztą właśnie przykładem lex specialis ustawy do Kodeksu pracy, bo pozbawia żołnierza szczególnej ochrony trwałości stosunku służbowego). Nie oznacza to jednak automatycznie, że również udzielenie samego urlopu wychowawczego wymaga wydania decyzji. Ustawa u.s.w.z.z. każdorazowo wskazuje, kiedy dane rozstrzygnięcie wymaga decyzji administracyjnej (por. art. 8 ust. 2); nie wskazuje zaś nigdzie, jakoby udzielenie urlopu wychowawczego miało wymagać decyzji. Co więcej, tam, gdzie ustawa nie wskazuje wprost na decyzję bądź polecenie personalne (traktowane w ustawie jak decyzja administracyjna), zastosowanie znajduje art. 8 ust. 3 u.s.w.z.z., który stanowi, że "Wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową" (podobnie NSA w postanowieniu z 6 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 376/12).
Naczelny Sąd Administracyjny pochylał się już zresztą nad art. 8 ust. 1 u.s.w.z.z., który stanowi o tym, że od decyzji wydanych na podstawie u.s.w.z.z. żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia na zasadach określonych Kodeksie postępowania administracyjnego i skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w p.p.s.a. W wyroku z 25 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 640/16, NSA stwierdził:
"Katalog spraw określonych w art. 8 ust. 1 ustawy [u.s.w.z.z.] ma charakter zamknięty i nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższe oznacza, że nie każdy akt podejmowany przez właściwego przełożonego w indywidualnej sprawie dotyczącej żołnierza zawodowego w oparciu o przepisy ustawy pragmatycznej stanowi decyzję administracyjną. Jeżeli bowiem brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji lub rozkazu personalnego, a adresatem czynności jest podwładny (chodzi np. o rozkaz czy opinię), wydane w sprawie wynikającej z podległości służbowej między przełożonym i podwładnym, to nie jest to sprawa załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego) i art. 8 ust. 1 ww. ustawy nie ma do niej zastosowania (por. postanowienie NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 376/12). Za taką interpretacją art. 8 ust. 1 ustawy pragmatycznej przemawia regulacja art. 8 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym wystąpienia w sprawach wynikających ze stosunku służbowego, z wyjątkiem spraw wymienionych w ust. 1 oraz przypadków określonych w ustawie, żołnierz zawodowy może wnosić tylko drogą służbową. Przepis ten byłby zbędny, gdyby we wszystkich sprawach dotyczących żołnierza zawodowego wydawane były decyzje [...]".
Przytoczony przepis współgra systemowo z podawanymi wcześniej przepisami Kodeksu pracy, k.p.c. i art. 65a ust. 1 u.s.w.z.z., współtworząc z nimi normę postępowania, która nakazuje żołnierzowi zwracać się z wnioskiem o udzielenie urlopu wychowawczego tylko drogą służbową (czyli nie w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego), zaś pracodawcy służbowemu – uwzględnić wniosek w trybie Kodeksu pracy.
Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielenie urlopu wychowawczego żołnierzowi zawodowemu na podstawie art. 65a ust. 1 u.s.w.z.z. nie przybiera formy decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy czynności, która mieściłaby się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., a w konsekwencji poza zakresem kognicji sądu administracyjnego pozostaje także bezczynność związana z udzieleniem urlopu wychowawczego lub udzieleniem takiego urlopu niezgodnie z przepisami.
Powyższe ustalenia przesądzają o bezzasadności zarzutu naruszenia art. 65a u.s.w.z.z. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo odrzucił przedmiotową skargę, co przesądza o nietrafności zarzutów naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 1 oraz 6 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.