III OSK 1843/24

III OSK 1843/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Bk 11/24 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2024-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
ART.2 UST.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
ART.61 UST.1 I UST.4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Spółki Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 11/24 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Spółki Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 13 listopada 2023 r. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 11/24 uchylił decyzję Zarządu Spółki Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: Zarząd Spółki) z dnia 13 listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu A. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) informacji publicznej, a w punkcie 2 wyroku zasądził od Zarządu Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Stowarzyszenie w piśmie z dnia 29 października 2023 r., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwróciło się do Zarządu Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej Z. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako: Spółka) w postaci skanu umowy o zarządzanie Spółką zawartej pomiędzy Spółką a osobami powołanymi do Zarządu Spółki zawartych w okresie od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 28 października 2023 r. oraz ich zmianami.
Decyzją z dnia 13 listopada 2023 r. Zarząd Spółki, działając na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu decyzji Zarząd Spółki powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy i wskazał, że w jego ocenie w rozpoznawanej sprawie zachodzi jedna z wymienionych przesłanek, tj. konieczność ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zarząd Spółki wyjaśnił, że umowa o zarządzanie Spółką zawiera dane wrażliwe dotyczące chociażby miejsca zamieszkania osoby powołanej w skład jej Zarządu, co uniemożliwia jej udostępnienie.
W piśmie z dnia 22 listopada 2023 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na ww. decyzję Zarządu Spółki i wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, względnie jej uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od Zarządu spółki na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzuciło:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;
2. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do niezasadnej odmowy udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem;
3. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że Stowarzyszenie nie miało prawnej możliwości otrzymania żądanej informacji publicznej, w sytuacji gdy wskazany przepis ustawy uprawniał Stowarzyszenie do domagania się takiej informacji;
4. art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, poprzez brak zastosowania polegający na braku ustalenia czy osoby, których informacja dotyczy rezygnują z przysługującego im prawa;
5. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące nieprawidłowym przyjęciem, że Stowarzyszenie nie miało prawnej możliwości otrzymania żądanej informacji publicznej w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy uprawniał Stowarzyszenie do domagania się takiej informacji;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez Zarząd Spółki postępowania z naruszeniem zaufania jego uczestników do sposobu funkcjonowania organów, poprzez uznanie, że nie istnieje możliwość udzielenia Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji;
2. art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez prowadzenie przez Zarząd Spółki postępowania z naruszeniem zasady praworządności, poprzez dowolne uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje możliwość udzielenia Stowarzyszeniu wnioskowanej informacji, w sytuacji gdy miał on prawo do uzyskania tej informacji we wnioskowanym kształcie;
3. art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające wyjaśnienie przesłanek, jakie stały za odmową udostępnienia informacji publicznej;
4. art. 11 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
5. art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;
6. art. 107 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepodpisaniu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego we właściwy sposób.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że w jego ocenie Zarząd Spółki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i f ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że członkowie organu zarządzającego spółką komunalną, w której 100% udziałów należy do Miasta W. z całą pewnością są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a to z kolei oznacza, że prawo do informacji w stosunku do nich nie podlega ograniczeniom w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie na potwierdzenie powyższego przywołało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 1393/21, w którym wskazano, m.in. że każda osoba pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się z możliwością udostępniania danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że wobec kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy szczególnie na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi.
Stowarzyszenie zaznaczyło, że członkowie Zarządu Spółki należą do kręgu osób pełniących funkcje publiczne z racji zarządzania majątkiem stanowiącym własność Miasta W., pełnienia funkcji kierowniczych i zarządzających podmiotem realizującym zadania publiczne z zakresu gospodarki komunalnej zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarne komunalnej. Natomiast w przypadku osób pełniących funkcje publiczne ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na ich prywatność nie występuje, o ile informacje te mają ścisły związek z pełnieniem tych funkcji.
Odnosząc się z kolei do informacji będących przedmiotem wniosku, Stowarzyszenie wskazało, że umowy o zarządzanie stanowią bez wątpienia dokument podlegający udostępnieniu i jedynie potencjalnie mogą zawierać informacje prawnie chronione, np. ze względu na ochronę prywatności, czy też tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Stowarzyszenia, Zarząd Spółki błędnie natomiast uznał, że taka umowa jest objęta w całości ochroną prywatności. Stowarzyszenie podniosło, że w sytuacji gdy pewne elementy umowy podlegają ochronie, należy dokonać ich anonimizacji.
Z kolei w nawiązaniu do formalnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania Stowarzyszenie wskazało, że zaskarżona decyzja została mu doręczona elektronicznie w postaci dokumentu elektronicznego i nie zawierała prawidłowego podpisu elektronicznego, a ponadto nie zawiera pełnej podstawy prawnej, a jej uzasadnienie jest enigmatyczne i niewyczerpujące.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Spółki wniósł o jej odrzucenie z uwagi na braki formalne, a w przypadku ich uzupełnienia, o oddalenie skargi. Zarząd Spółki podniósł, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji legalnej osób pełniących funkcje publiczne, jednak wykładni tego pojęcia nie można dokonywać w sposób rozszerzający, w szczególności tak, aby uszczerbku doznały prawa konstytucyjne do ochrony prywatności. Zarząd Spółki wskazał, że z uwagi na to, że członków Zarządu Spółki wiążą ze Spółką umowy o zarządzanie Spółką, mające charakter cywilnoprawny, to nie można uznać tych osób za pełniące funkcję publiczną. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących prawidłowości podpisania wydanej decyzji Zarząd Spółki wskazał, że decyzja została wydana w formie papierowej i została opatrzona podpisem własnoręcznym, a z uwagi na to, że wniosek Stowarzyszenia został nadesłany w formie mailowej, jednocześnie bez wskazania innego adresu do korespondencji niż adres mailowy, to decyzję także nadesłano Stowarzyszeniu mailowo w formie skanu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w punkcie 1 wyroku z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 11/24 uchylił decyzję Zarządu Spółki z dnia 13 listopada 2023 r. o odmowie udostępnienia Stowarzyszeniu informacji publicznej, a w punkcie 2 wyroku zasądził od Zarządu Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na wstępie, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że Zarząd Spółki jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast jak wynika z akt sprawy, Spółka jest spółką z.o.o. realizującą zadania publiczne, w której 100% udział ma Gmina Miejska W., co wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że Spółka mieści się zatem w grupie podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał także, że przedmiotem działalności Spółki jest szeroko pojęta działalność komunalna, w tym pobór, uzdatnianie i dystrybucja wody oraz usługi w zakresie odprowadzania ścieków, a więc są to zadania o znaczeniu publicznym. Natomiast skoro Spółka jest podmiotem publicznym, a jej działalność obejmuje swym zakresem zadania o charakterze publicznym, to zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku należy przyjąć, że żądana przez Stowarzyszenie informacja w postaci skanu umowy o zarządzanie Spółką stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że Zarząd Spółki w zasadzie nie kwestionował tego, że zarówno jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, jak też że zakres przedmiotowy żądanej informacji wskazuje, że jest ona informacją publiczną.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że dla oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji istotne jest wyłącznie odpowiedź na pytanie, czy osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest członek zarządu spółki wykonującej zadania publiczne w zakresie komunalnym, której jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że doktryna opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", wskazując, iż katalog z art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, U.d.i.p. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, U.d.i.p. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Sąd I instancji dodał, że podobne stanowisko dominuje w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 3217/14).
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyjaśnił, że za pełniące funkcje publiczne uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.
W ocenie Sądu I instancji powyższe rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" przemawia za uznaniem, że członek Zarządu Spółki jako osoba zarządzająca - na mocy stosownej umowy zawartej z organem władzy - winien zostać uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zauważył bowiem, że pełni on funkcję zarządczą w wyżej wymienionej jednostce obejmującą uprawnienie do kształtowania treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (działania komunalne), tj. realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Ponadto posiada uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym, taki charakter ma bowiem majątek spółki komunalnej, którego jedynym wspólnikiem jest jednostka samorządu terytorialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że Zarząd Spółki podejmując zaskarżoną decyzję – powołując się na prywatność osoby fizycznej - pominął zdanie drugie powołanego powyżej przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z którego jednoznacznie wynika, że ograniczenie prawa do informacji publicznej zawarte w zdaniu pierwszym nie dotyczy informacji o osobach publicznych mających związek z pełnieniem tych funkcji. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może powołać się na prywatność osoby fizycznej, czy też tajemnicę przedsiębiorcy tylko w odniesieniu do informacji o osobach niepełniących funkcji publicznych lub osób pełniących funkcję publiczną, ale niemających związku z pełnieniem tych funkcji. Natomiast w ocenie Sądu I instancji dane, których Zarząd Spółki odmówił udostępnienia ze względu na prywatność osoby fizycznej, tj. skanu umowy o zarządzanie spółką, niewątpliwie mają bezpośredni związek z pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż zaskarżona w sprawie decyzja odmawiająca udostępnienie informacji z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zapadła z naruszeniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się natomiast do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, Sąd I instancji wskazał, że należy co do zasady przyznać rację Zarządowi Spółki, że dokument w postaci umowy o świadczenie usług zarządczych nie podlega bezwarunkowemu udostępnieniu, zawiera bowiem dane, które nie mają związku z pełnioną funkcją członka zarządu i wymagają ochrony ze względu na prywatność tej osoby. Są nimi takie dane jak numer PESEL, miejsce zamieszkania, czy prywatny mail, oznaczenie dowodu osobistego. Jednak w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku konieczność ochrony prywatności osób fizycznych samoistnie nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji, objętych ochroną, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co słusznie zaakcentowano również w skardze. Dopiero jednak w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien – w oparciu o art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 ww. ustawy.
Sąd I instancji dodał także, że w orzecznictwie podkreśla się, iż co do zasady organ chcąc ograniczyć ("utajnić", "zanonimizować") częściowo dostęp do żądanej informacji, ma obowiązek wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części. Natomiast zanonimizowanie części żądanej informacji nie wymaga wydania takiej decyzji, w sytuacji gdy zanonimizowana informacja nie jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, a pojawia się niejako "przy okazji" udostępniania informacji publicznej (np. dane osobowe wymagające anonimizacji znajdują się na żądanym nośniku informacji publicznej, lecz nie są objęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem wnioskodawcy, które odnosi się do fragmentów irrelewantnych z punktu widzenia ochrony danych osobowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, można wyprowadzić wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. zastosowanie przez organ tzw. anonimizacji danych wrażliwych. Sąd I instancji podkreślił, że w takim wypadku nie zachodzi jednak potrzeba wydawania oddzielnej decyzji na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż przepis ten może mieć zastosowanie tylko w wypadku odmowy udostępnienia informacji, a nie w przypadku jej udzielenia z zachowaniem zasady ochrony dóbr chronionych.
W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że nie podziela poglądu, że w każdym wypadku, kiedy zachodzi możliwość ujawnienia "przy okazji" udostępniania informacji publicznej danych podlegających ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należy odmówić udzielenia informacji na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwłaszcza gdy strona nie jest sama zainteresowana ujawnieniem takich danych, żądając udzielenia informacji o konkretnych sprawach publicznych.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji zauważył, że z wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji wynika, iż przedmiotem jego zainteresowania jest skan umowy członka Zarządu Spółki w związku z pełnioną przez niego funkcją publiczną. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż anonimizacja w żądanej umowie i ewentualnych aneksach danych wrażliwych, związanych ze sferą prywatności członka zarządu, byłaby wystarczająca, bez potrzeby wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego brak było podstaw do wydawania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w wyżej wskazanym zakresie.
W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, iż Zarząd Spółki wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Odnosząc się natomiast do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że zaskarżona decyzja może nie jest wzorcowa, niemniej jednak zawiera wymagane przepisem art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego minimalne części składowe decyzji i jej uzasadnienia, a zatem okoliczności te same w sobie nie stanowiły podstawy do uchylenia decyzji. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na niepodpisaniu decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego we właściwy sposób, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w aktach sprawy znajduje się bowiem zaskarżona decyzja z dnia 13 listopada 2023 r., która zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym została podpisana z podaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji we władzach organu upoważnionego do wydania decyzji w imieniu Spółki. Następnie decyzja została doręczona na adres e-mail Stowarzyszenia w formie elektronicznej, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku, co czyni zadość wymogom określonym w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Spółki i zaskarżając ten wyrok w całości, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi Stowarzyszenia na decyzję Zarządu Spółki oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Zarządu Spółki kosztów zastępstwa prawnego za postępowanie przed Sądem I instancji, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także wnosząc o zasądzenie od Stowarzyszenia na rzecz Zarządu Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie polegające na niezbadaniu czy Stowarzyszeniu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej i w konsekwencji przyjęciu, iż Stowarzyszeniu przysługuje prawo do informacji publicznej, w sytuacji gdy art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przyznaje prawo do uzyskania informacji publicznej każdemu, w tym stowarzyszeniom, jest niezgody z art 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, ponieważ art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia konstytucyjnego, które zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP uprawniało ustawodawcę zwykłego jedynie do określenia trybu udostępniania informacji publicznej, a nie rozszerzania czy modyfikowania zakresu podmiotowego prawa do informacji publicznej ustalonego w art 61 ust. 1 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w myśl którego każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej, rozszerza katalog podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej względem tego, co wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie na gruncie Konstytucji RP prawo do informacji publicznej przysługuje obywatelom, przy czym już na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej - każdemu. Wobec powyższych rozważań, strona skarżąca kasacyjnie uznała, iż art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niezgodny z art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, w zakresie w jakim rozszerza zakres podmiotowy prawa do informacji publicznej w porównaniu do zakresu podmiotowego tego prawa wynikającego z ustawy zasadniczej. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został uchwalony poza granicami konstytucyjnej kompetencji prawodawczej, ponieważ zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP ustawodawcy zwykłemu udzielono jedynie upoważnienia do określenia w formie ustawy trybu udzielania informacji publicznej, a nie określania czy też modyfikowania podmiotowego zakresu dysponentów prawa do informacji publicznej.
W związku z powyższym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako niezgody z Konstytucją RP w zakresie określonym we wcześniejszym akapicie, nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a w szczególności nie może być podstawą określenia obowiązków po stronie Zarządu Spółki w postaci udzielenia informacji publicznej Stowarzyszeniu, które nie jest obywatelem RP.
W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2024 r. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, zwracając uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny w żadnym ze swoim wyroków nie stwierdził niezgodności art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z normami konstytucyjnymi, a obowiązujące ustawy są objęte domniemaniem konstytucyjności norm prawnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p w związku z art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez "jego niezastosowanie polegające na niezbadaniu czy Stowarzyszeniu przysługuje prawo do uzyskania informacji publicznej i w konsekwencji przyjęciu, iż Stowarzyszeniu przysługuje prawo do informacji publicznej, w sytuacji gdy art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przyznaje prawo do uzyskania informacji publicznej każdemu, w tym stowarzyszeniom, jest niezgody z art 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, ponieważ art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia konstytucyjnego, które zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP uprawniało ustawodawcę zwykłego jedynie do określenia trybu udostępniania informacji publicznej, a nie rozszerzania czy modyfikowania zakresu podmiotowego prawa do informacji publicznej ustalonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP". Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Przechodząc do oceny powyższego zarzutu sformułowanego w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, Lex 120212; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05, LEX nr 190971; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10, LEX nr 1080252). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, LEX nr 1382183). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10, LEX nr 1080145), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym. Zwrócić należy również uwagę na niekonsekwencję stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, która z jednej strony wskazuje na wadliwe jej zdaniem niezastosowanie przez Sąd art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a z drugiej strony wadliwości działania upatruje w przyjęciu przez Sąd, że skarżącym jest "każdy" w rozumieniu tego przepisu, a zatem wskazuje na stosowanie tego przepisu przez Sąd.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanych w zarzucie przepisów usiłuje podważyć konstytucyjność obowiązującego przepisu prawnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest kompetentny do stwierdzania niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. Ma natomiast kompetencję do dokonywania wykładni przepisów prawa w celu odkodowywania z nich norm prawnych mających zastosowanie w określonej sprawie. Strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła zarzutu błędnej wykładni art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie można jedynie zasygnalizować, że ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykładnia tego przepisu dokonywana w świetle treści 61 ust. 1 i art. 61 ust. 4 Konstytucji RP nie daje podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i prowadzi do wniosku, że pojęcie "każdy" obejmuje wszystkie podmioty publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a zatem zarówno jednostki, jak i np. tworzone przez nie stowarzyszenia. Wprawdzie konstytucyjna regulacja stanowi, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów wskazanych w Konstytucji przysługuje "obywatelowi", jednakże literalne sformułowanie "obywatel" należy w tym przypadku odczytywać przez pryzmat wykładni celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 Konstytucji. Skoro prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter politycznego publicznego prawa podmiotowego i tym samym jest determinowane celami, jakim konstrukcja tego rodzaju praw ma służyć, tj. celami realizowania interesu publicznego w zakresie zapewnienia jawności i transparentności działań podmiotów wykonujących zadania publiczne, to należy przyjąć, że "obywatel" w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji to członek wspólnoty publicznoprawnej, jaką jest państwo (lub grupa państw tworząca ponadpaństwową wspólnotę publicznoprawną) mający również prawo do organizowania się w prawnie dozwolone obywatelskie struktury wielopodmiotowe, a zatem obywatelem w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji jest nie tylko osoba fizyczna, lecz również osoba prawna, jak i jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, np. organizacja społeczna. Konkluzja ta jest treścią jednolitego stanowiska sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2259/14; glosa M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., II SAB/Wa 197/09, OSP 2011/9/94; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09 i I OSK 1003/09; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. akt: I OSK 1746/16, wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 2296/16; zob. też postanowienie TK z dnia 13 września 2000 r. SK 4/00, publ. OTK z 2000 r. nr 6, poz. 193, w którym stwierdzono na gruncie art. 61 ust. 1 Konstytucji, że "skarga konstytucyjna zmierzająca do ochrony prawa do informacji przysługuje zarówno każdemu obywatelowi, jak też "prasie", a konkretnie organowi prasowemu").
Końcowo, odnosząc się do zawartego w aktach administracyjnych sprawy wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, złożonego mailowo i niezawierającego podpisu osób uprawnionych do jego reprezentacji, podkreślenia wymaga, że zastosowanie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania oznacza, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej wykazuje natomiast cechy działania organu z urzędu, co - w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek - oznacza wydanie decyzji dotkniętej wadą nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16 i z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09).
Skoro podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się nieskuteczny, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, tj. na rzecz Stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną, z tego powodu, że pismo jego pełnomocnika zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej, a także wniosek o zasądzenie od Zarządu Spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 29 maja 2024 r., zaś pismo zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz Stowarzyszenia złożono w dniu 20 czerwca 2024 r.