III OSK 1842/23

III OSK 1842/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 125/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-13
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 779
art. 194 ust. 4, art. 194 ust. 7, art. 199
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/23 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 listopada 2022 r., nr DKO-WOPN.401.205.2022.amz w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. S. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 3 150 (trzy tysiące sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy na rozprawie, ze skargi B. S. (dalej także jako: "skarżący", "strona skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "GIOŚ", "Organ", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z dnia 14 listopada 2022 r., nr DKO-WOPN.401.205.2022.amz, w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ", "Organ I instancji") z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; w punkcie drugim – umorzył postępowanie administracyjne; w punkcie trzecim – zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B. S. kwotę 3 517 (trzy tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r.), WIOŚ wymierzył stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 40.000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia.
Strona skarżąca odwołała się od powyższej decyzji, wnosząc o jej umorzenie i wskazując, że:
- części samochodowe zgromadzone w wiatach garażowych i na terenie posesji pochodzą z lat 2002 – 2007, tj. z okresu, w którym prowadziła działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu sklepów wielobranżowych, w tym również handel samochodami i częściami samochodowymi;
- części samochodowe były kupowane z ogłoszeń motoryzacyjnych;
- po przeprowadzeniu przeglądu i segregacji ww. części samochodowych, nienadające się do dalszego wykorzystania zostaną przekazane podmiotom zajmującym się odbieraniem odpadów, posiadającym odpowiednie zezwolenia na prowadzenie takiej działalności;
- w okresie od dnia 7 stycznia 2014 r. do dnia 1 października 2015 r. prowadziła działalność polegającą na sprzedaży odzieży i w tym czasie nie prowadziła działalności związanej z demontażem pojazdów, ani sprzedażą części samochodowych pochodzących z demontażu pojazdów;
- należące do niej pojazdy znajdujące się podczas kontroli na terenie nieruchomości były w trakcie naprawy, a po jej zakończeniu zostaną zarejestrowane i przeznaczone do użytkowania lub sprzedaży;
- nie dostarczyła dokumentów finansowych związanych z handlem samochodami, gdyż w latach 2008 – 2012 i 2014 – 2015 nie prowadziła takiej działalności, a ustalenia organu kontrolującego nie są rzetelne i staranne;
- znajdujące się na posesji pojazdy nienależące do niej były tam przechowywane grzecznościowo do czasu ich odebrania przez właścicieli.
Skarżący podniósł, że nie prowadził działalności polegającej na demontażu pojazdów, a zgromadzone na terenie nieruchomości części samochodowe nie były odpadami, gdyż do czasu ich przeglądu i segregacji nie zamierzał się ich pozbywać. Ponadto zarzucił organowi I instancji:
- brak odpowiednich kompetencji do zaklasyfikowania znajdujących się na terenie nieruchomości pojazdów jako przedmiotów niezdatnych do naprawy, a części samochodowych jako odpadów;
- niepowołanie rzeczoznawcy w kwestii stwierdzenia, czy znajdujące się na terenie nieruchomości pojazdy stanowią odpady;
- niestaranne przeprowadzenie postępowania, co stanowiło naruszenie art. 77 k.p.a.;
- stronniczość oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z powoływaniem się w kwestii stwierdzenia przydatności pojazdów do naprawy i części samochodowych do dalszego wykorzystania na zeznania funkcjonariusza policji niebędącego rzeczoznawcą w ww. zakresie.
W toku postępowania odwoławczego Organ II instancji ustalił, że w dniach 27 września – 7 listopada 2016 r. WIOŚ przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości pod adresem [...], zamieszkałej przez stronę. Kontrola została przeprowadzona na wniosek Komendanta Policji w D.
Podczas oględzin przeprowadzonych 27 września 2016 r. na terenie ww. nieruchomości organ I instancji stwierdził, że znajdują się tam m.in.: - zdemontowane, zdekompletowane pojazdy marki: Fiat Ducato nr rej. [...] z nieczytelnym VIN, Fiat Ducato nr VIN: [...], Renault Master nr VIN: [...], Renault Master nr rej. [...], Renault Master nr VIN: [...], Peugeot Boxer nr VIN: [...] i Peugeot Boxer nr rej. [...], nr VIN: [...]); - 3 rzędy blaszanych garaży, w których zmagazynowano przedmioty gospodarstwa domowego (3 garaże) oraz części samochodowe, w tym m.in. pasy bezpieczeństwa, zegary, liczniki, lampy, elementy tapicerki, siedzenia samochodowe, półosie, kompresor, silniki, podsufitki, chłodnice, rury, reflektory, elementy układów wydechowych, błotniki, skrzynie biegów, deski, rozdzielcze, wentylatory, alternatory, kierownice i lusterka (6 garaży).
Stan ww. pojazdów uniemożliwiał sprawne poruszanie się po drogach i wskazywał, że nie były one użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem. W związku z powyższym zostały zaklasyfikowane przez WIOŚ do odpadów o kodzie 16 01 04 – zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy. Pomimo żądania Organu I instancji strona nie przedstawiła dowodów ubezpieczeń OC tych pojazdów, ani dokumentów umożliwiających jednoznaczne ustalenie ich pochodzenia i aktualnego stanu prawnego. Dodatkowo wokół garaży znajdowały się części samochodowe - zbiorniki paliwa, opony, wiązki kabli, klapy bagażników, szyby, drzwi, amortyzatory i deski rozdzielcze. Odpady były magazynowane w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, na nieutwardzonym podłożu, trawie oraz bezładnie w nieuporządkowanych pryzmach w wiatach garażowych. W przypadkowych miejscach działki znajdowały się elementy różnych pojazdów, na całej posesji panował nieporządek.
Podczas kontroli ustalono również, że w latach 2002 – 2007 skarżący prowadził sklepy wielobranżowe, oferując m in. handel samochodami i częściami samochodowymi, natomiast w latach 2014 – 2015 prowadził działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży odzieży. Podczas kontroli nie prowadził żadnej działalności gospodarczej.
Powyższe zostało udokumentowane w protokole kontroli nr [...]. Po odmowie podpisania tego protokołu w dniu 7 listopada 2016 r., pismem z 12 listopada 2016 r. strona złożyła do niego wyjaśnienia, stwierdzając, że: - części samochodowe zmagazynowane w wiatach garażowych na terenie nieruchomości podczas kontroli pochodziły z lat 2002-2007, tj. z okresu, gdy prowadziła działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu sklepów wielobranżowych oferujących m.in. sprzedaż samochodów i części samochodowych; - pojazdy Fiat Ducato nr rej. [...], Renault Master nr VIN: [...], Renault Master nr rej. [...] i Peugeot Boxer nr VIN: [...] zostały zakupione przez nią i po ich naprawie zostaną zarejestrowane i przeznaczone do wykorzystania lub sprzedaży; - pojazd Peugeot Boxer nr rej. [...], nr VIN: [...] został sprzedany obywatelowi Ukrainy lub Rosji, na terenie nieruchomości jest przetrzymywany grzecznościowo do chwili odebrania przez właściciela, a częściowego demontażu dokonał nowy właściciel; - pojazdy Ford Mustang, Ford Transit oraz przyczepa nr rej. [...] są jego własnością, są sprawne i kompletne; - pojazdy Fiat Ducato nr VIN: [...], Renault Master nr VIN: [...], SAAB, Alfa Romeo i Renault Master nr rej. [...] - nie należą do niego, są magazynowane na terenie działki grzecznościowo na prośbę ich właścicieli do chwili ich odbioru.
W związku z ustaleniami kontroli, pismem z dnia 13 grudnia 2016 r. WIOŚ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia jej administracyjnej kary pieniężnej za prowadzenie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach.
W piśmie z dnia 23 grudnia 2016 r. skarżący złożył wyjaśnienia do toczącego się postępowania, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i dodatkowo podkreślając, że części samochodowe znajdujące się na posesji nie mogą być traktowane jako odpady, gdyż przed przeprowadzeniem ich oględzin nie można stwierdzić, które z nich są wartościowe i nadają się do dalszego wykorzystania, a do czasu ich segregacji nie zamierzał się ich pozbywać.
W toku prowadzonego postępowania Organ I instancji przyjął informację od uczestniczącego w oględzinach przedmiotowej nieruchomości funkcjonariusza Komisariatu Policji w D. – mł. asp. G. S. (odnotowaną w protokole przyjęcia informacji z dnia 17 stycznia 2017 r.), która potwierdziła magazynowanie przez stronę w przypadkowych miejscach odpadów, takich jak m.in. uszkodzone elementy wyposażenia wnętrza pojazdów (uszkodzone siedzenia, rozbite szyby, uszkodzone przewody gumowe, zdemontowane skrzynie biegów), lampy, silniki samochodowe, elementy układów wydechowych, beczki po płynach eksploatacyjnych, a także uszkodzone szkielety karoserii samochodów wraz ze znajdującymi się w nich odpadami w postaci części samochodowych. W opinii mł. asp. G.S. odpady te pochodziły z demontażu pojazdów, natomiast częściowo zdemontowane, zniszczone pojazdy znajdujące się na terenie nieruchomości nie były użytkowane od dłuższego czasu i posiadały jedynie wartość złomową, zaś sposób ich przechowywania (bez zabezpieczenia przed czynnikami atmosferycznymi) świadczył o małej wartości dla strony. Ze względu na trwałe uszkodzenia nie mogły być one użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem.
Po poinformowaniu strony o zakończeniu zbierania dowodów oraz zapoznaniu się przez nią z aktami sprawy, WIOŚ wymierzył jej administracyjną karę pieniężną za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, a strona złożyła odwołanie do GIOŚ.
Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Organ odwoławczy zawiadomił stronę o zakończeniu zbierania materiałów dowodowych, a po zapoznaniu się z udostępnioną dokumentacją, pismem z dnia 20 września 2021 r. strona wniosła uwagi do toczącego się postępowania odwoławczego, wnosząc o włączenie do materiału dowodowego: - wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 76/18; - decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r., nr [...]; - decyzji WIOŚ z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], celem wykazania, że za to samo zachowanie strony, ustalone w oparciu o jedną kontrolę udokumentowaną protokołem nr [...] zostały nałożone dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi dwie kary pieniężne, co sprzeczne jest z ogólnymi przesłankami stosowania administracyjnych sankcji oraz konstytucyjną zasadą zakazu podwójnego karania za ten sam czyn, a także o: - przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia kategorii odpadów, jakie znajdowały się w posiadaniu strony; - przyjęcie wskazanego przez stronę okresu, w jakim realizowane były czynności "zbierania odpadów" oraz zakończenia realizowania tych czynności albo przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie tej okoliczności, celem ustalenia właściwych do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego; - wskazanie określonych w art. 199 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania dyrektyw, które posłużyły do ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej; - wykazanie na podstawie art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540; dalej: Ordynacja podatkowa) w związku z art. 202 ustawy o odpadach, iż Organ I instancji miał prawo wydać zaskarżoną decyzję, a więc okres, jaki dzielił moment zakończenia zarzucanej stronie czynności zbierania odpadów i moment wydania decyzji administracyjnej przez Organ I instancji nie był dłuższy niż 3 lata, liczony od końca roku; - podjęcie z urzędu czynności zmierzających do ustalenia okoliczności wskazujących na możliwość odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na zasadzie art. 189f k.p.a.
Strona wskazała, że za ten sam stan faktyczny ujawniony na jej posesji w dniach przeprowadzenia kontroli udokumentowanej protokołem nr [...], została już na nią nałożona administracyjna kara pieniężna w wysokości 30.000 zł. W ocenie strony, w przypadku, gdy dwie kary zostały nałożone na podstawie przepisów dwóch zbiegających się ustaw, ale dotyczą tego samego działania, zaniechania lub stanu faktycznego, organ winien prowadzić jedno postępowanie i wydać jedną decyzję, wymierzającą jedną karę na podstawie wszystkich zbiegających się podstaw jej nałożenia. W celu wyłączenia dwukrotnego karania za ten sam czyn, zachowanie, działanie lub stan faktyczny, naruszenie przepisów dwóch lub więcej ustaw musi być oceniane w kategorii wielości ocen, czyli metod wykładni wypracowanych na gruncie prawa karnego.
Dodatkowo strona podkreśliła, że zasadnicze znaczenie dla sprawy ma czas prowadzenia przez nią działalności, tj. lata 2002 – 2007, w których dokonała zbierania części samochodowych, gdyż wyznaczają one przepisy prawa materialnego, które powinno być zastosowane w sprawie. W czasie zbierania ww. części samochodowych obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i niedopuszczalne było zastosowanie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, tj. przepisów prawa materialnego, które weszły w życie później niż moment działania (zbierania części samochodowych). W opinii strony, Organ I instancji nie ustalił rodzaju odpadu, nie zweryfikował, czy znajdujące się na posesji odpady mogły być wykorzystane przez osobę fizyczną na własne cele zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym do art. 33 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.
Ponadto, w ocenie strony, prawo Organu do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wygasło z dniem 31 grudnia 2010 r., z uwagi na zaprzestanie zbierania odpadów w 2007 r.
Zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, zarówno art. 79d ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., jak i art. 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r., w sprawach kar pieniężnych należy stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej, natomiast w myśl jej art. 68 § 1 zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, 6 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W ocenie strony skarżącej, zgromadzony materiał dowodowy wskazywał, że jest ona posiadaczem odpadów i jednocześnie nie jest zbierającym odpady, gdyż czynność zbierania odpadów wystąpiła na długo przed dniem rozpoczęcia kontroli, która jedynie ujawniła ten stan, co potwierdzają np. odpady wrośnięte w grunt. Natomiast art. 194 ust. 4 pkt 1 ustawy o odpadach nie uprawniał Organu I instancji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na posiadacza odpadów za ich zbieranie. Strona zarzuciła, że uzasadnienie decyzji Organu I instancji nie wskazuje, kiedy czynność, której efektem było "posiadanie odpadów" została zrealizowana, przy czym jest oczywiste, że pomiędzy ujawnieniem, a czynnościami strony, które do tego stanu doprowadziły upłynął znaczny czas. Natomiast z ewentualnych wątpliwości, czy braków materiału dowodowego organ nie może wyciągać negatywnych konsekwencji wobec strony (art. 7a § 1 k.p.a.).
Decyzją z dnia 14 listopada 2022 r, nr DKO-WOPN.401.205.2022.amz, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji WIOŚ z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wymierzającej stronie administracyjną karę pieniężną w wysokości 40.000 zł za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie nieruchomości w miejscowości W. – Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Organu I instancji w całości i na podstawie art. 194 ust. 4 i ust. 7 oraz art. 199 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wymierzył stronie za to karę w wysokości 30.000 zł.
Rozpatrując odwołanie Organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującym Kodeksie. Jednak na mocy art. 16 powyższej ustawy zmieniającej, do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy tego Kodeksu w brzmieniu dotychczasowym. W związku z tym GIOŚ obligowany był do rozpatrzenia odwołania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących przed 1 czerwca 2017 r.
Organ poinformował także, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018 poz. 1592), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając brzmienie art. 194, tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących gospodarki odpadami, poprzez dodanie ust. 4: "administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 10.000 zł i nie może przekroczyć 1.000. 000 zł" oraz ust. 6: "wysokość kary, o której mowa w ust. 4, oblicza się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, w sposób określony w załączniku nr 6 do ustawy". Jednocześnie ustawodawca zmienił brzmienie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, wprowadzając w miejsce administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia nowy rodzaj czynu zagrożonego administracyjną karą pieniężną. Jednak przedmiotową nowelizacją ustawodawca zmienił jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej, tj. zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia oraz sposób określenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nakładanej za takie naruszenie. Ponadto wprowadzono art. 194 ust. 7, który zobowiązywał, aby przy obliczaniu kary za ww. naruszenie uwzględniać w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnych w zakresie stosowania przepisu art. 194 w dotychczasowym brzmieniu. Następnie, zgodnie z art. 3 pkt 12 lit. c i lit. d ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), odpowiednio obniżeniu uległa wysokość najniższej przewidzianej przepisem art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach administracyjnej kary pieniężnej z 10.000 do 1.000 zł oraz uchylony został ww. ust. 6. Zmianie uległ również przepis art. 194 ust. 7 otrzymując brzmienie: "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5 (tj. odpowiednio za zbieranie lub przetwarzanie odpadów bez zezwolenia oraz gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem) ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199" (art. 3 pkt 12 lit. e ww. ustawy). Również w tym przypadku nie zostały przewidziane przepisy przejściowe. W obowiązującej doktrynie przyjmuje się, że milczenie ustawodawcy w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa. W związku z tym, kierując się zasadą, że brak przepisu przejściowego, który zobowiązywałby stosować do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji przepisy w brzmieniu znowelizowanym (tzw. bezpośrednie działanie nowego prawa), był zobowiązany wydać decyzję reformatoryjną i orzec na podstawie przepisów znowelizowanej ustawy o odpadach. Wobec powyższego Organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornie potwierdza on, iż strona prowadziła zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, co udokumentowane zostało w protokole kontroli WIOS- KRAK 392/2016. Działalność polegająca na magazynowaniu na terenie nieruchomości W. pochodzących z demontażu części samochodowych w znacznych ilościach oraz w różnym stanie technicznym, w tym również uszkodzonych i niezdatnych do ponownego użycia, a także przechowywanie samochodów niezdatnych do użytkowania na drodze (zdemontowanych, zdekompletowanych), wpisuje się w definicję zbierania odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, przez zbieranie odpadów rozumie się "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b". Zgodnie natomiast z art. 25 ust. 3 ustawy o odpadach, "magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów". Dodatkowo organ zaznaczył, iż zarówno rodzaje odpadów i ich ilości, a także obecność na terenie nieruchomości zdemontowanych, niekompletnych pojazdów wskazuje na prowadzenie przez skarżącego nielegalnego demontażu pojazdów, co potwierdził wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 76/18, oddalający skargę strony na decyzję GIOŚ z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] WIOŚ z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], wymierzającą karę pieniężną w wysokości 30.000 zł za dokonanie poza stacją demontażu pojazdów usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz elementów nadających się do odzysku lub recyklingu.
Powyższy prawomocny wyrok przesądził kwestię prawidłowej kwalifikacji przez organy inspekcji ochrony środowiska zgromadzonych przez stronę przedmiotów jako odpadów. Z uwagi na fakt, że zagadnienie to zostało obszernie omówione zarówno w samym wyroku, jak też w poprzedzających go ww. decyzjach Organów obu instancji, Organ odwoławczy odstąpił od ponownego przedstawiania obowiązujących przepisów prawnych i przesłanek wskazujących na charakter zebranych przedmiotów.
Odnosząc się do zarzutu ukarania strony dwukrotnie za to samo naruszenie Organ wskazał, że decyzja [...] WIOŚ z 14 czerwca 2017 r., nr [...], została nałożona na stronę na podstawie art. 53a ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2016 r. poz. 803 ze zm.) za dokonanie demontażu pojazdów poza stacją demontażu. Przedmiotem natomiast decyzji w niniejszej sprawie było stwierdzone podczas kontroli i udokumentowane fotograficznie magazynowanie znacznych ilości odpadów, w tym odpadów niebezpiecznych, pochodzących zarówno z demontażu pojazdów, jak też zgromadzonych podczas prowadzenia działalności gospodarczej w poprzednich latach, co należy zakwalifikować jako zbieranie odpadów. W związku z powyższym Organ nie zgodził się z argumentacją strony, iż została ukarana dwukrotnie za ten sam czyn. W ocenie Organu odwoławczego, zebrany materiał dowodowy uprawniał [...] WIOŚ do podjęcia czynności pokontrolnych, w tym m.in. do wszczęcia dwóch odrębnych postępowań: w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie demontażu pojazdów poza stacją demontażu oraz w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia, przy czym nie ma sprzeczności w prowadzeniu obu ww. postępowań na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego podczas jednej kontroli. Zebrany materiał dowodowy, w tym protokół oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną, czy też stanowisko uczestniczącego w oględzinach przedmiotowej nieruchomości funkcjonariusza Komisariatu Policji w D. – mł. asp. G. S., (udokumentowane w protokole przyjęcia informacji) – jednoznacznie wskazuje, że strona dopuściła się zarówno demontażu pojazdów, jak też zbierania odpadów, nie posiadając przy tym odpowiedniego zezwolenia. Natomiast ilość zmagazynowanych odpadów, ich rodzaj, sposób przechowywania, a także liczba pojazdów niezdatnych do użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem znajdujących się na posesji podczas kontroli Organu I instancji świadczyły o dużej skali prowadzonej działalności oraz zbieraniu odpadów (magazynowaniu) nie tylko na swoje własne potrzeby.
Odnosząc się do stwierdzenia strony przedstawionego w piśmie z dnia 24 września 2021 r., iż prawo Organu I instancji do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wygasło z dniem 31 grudnia 2010 r., gdyż powstanie zobowiązania podatkowego miało miejsce w 2007 r., w którym to roku strona zaprzestała zbierania odpadów, Organ stwierdził, że zgodnie z powyżej przytoczoną definicją zbierania odpadów, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach, czynność zbierania odpadów oznacza również magazynowanie odpadów. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można zaprzeczyć twierdzeniom strony, że po 2007 r. nie przyjmowała nowych odpadów, jednakże z uwagi na stwierdzone podczas kontroli gromadzenie odpadów na przedmiotowej nieruchomości należało uznać, że naruszenie polegające na zbieraniu odpadów nie zostało do dnia kontroli zakończone. Tym samym Organ stwierdził, że powstanie zobowiązania miało miejsce z dniem podpisania protokołu kontroli nr [...], czyli z dniem 7 listopada 2016 r.. Stąd też termin dostarczenia decyzji Organu I instancji ustalającej wymiar zobowiązania podatkowego mijał z dniem 31 grudnia 2019 r., a nie jak wskazywała strona z końcem 2010 r. Wobec faktu, że zaskarżona decyzja została doręczona stronie dnia 28 lutego 2017 r., tj. przed upływem trzech lat od stwierdzonego naruszenia, zarzut braku uprawnienia Organu I instancji do wydania zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należało uznać za bezzasadny.
Zgodnie z art. 194 ust. 1 pkt. 4 ustawy o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez Organ I instancji), jak i aktualnie obowiązującym art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza administracyjną karę pieniężną. Kara ta jest obligatoryjna i przepisy ustawy o odpadach nie przewidują odstępstw od jej nałożenia.
Jak wskazano powyżej, wysokość kary, zgodnie z art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199.
Analizując materiał dowodowy oraz naruszenia stwierdzone w trakcie kontroli, Organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do zmniejszenia nałożonej kary do 30.000 zł.
Przy określaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej Organ odwoławczy, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach uwzględnił ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199, tzn. rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. W niniejszej sprawie uwzględniono zatem: a) ilość i właściwości odpadów – strona zbierała odpady niebezpieczne (m.in niesprawne, uszkodzone pojazdy, elementy zawierające substancje niebezpieczne – filtry jednorazowe, elementy klimatyzatorów, kondensatory zawierające PCB) oraz inne niż niebezpieczne (w tym m.in. elementy tworzyw sztucznych, folii, szkło, karoserie, elementy gumowe, opony) w dużych ilościach (6 garaży wypełnionych różnymi rodzajami odpadów, każdy o pojemności ok. 36 m3, 7 niesprawnych i nienadających się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem pojazdów stanowiących odpady niebezpieczne oraz odpady nagromadzone w różnych miejscach na terenie nieruchomości); b) okoliczności naruszenia przepisów ustawy odpadach – strona zbierała i przechowywała duże ilości odpadów, w tym odpadów wytworzonych podczas nielegalnego demontażu pojazdów prowadzonego na posesji, nie posiadając wymaganego zezwolenia, które określałoby rodzaje odpadów przeznaczonych do zbierania oraz warunki (miejsca i sposoby) ich magazynowania, przy czym część odpadów magazynowano w sposób niezabezpieczony przed wyciekami i uszkodzeniami; c) rodzaj naruszenia – strona zbierała odpady bez zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach; d) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko – nie stwierdzono wystąpienia bezpośredniego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz zanieczyszczenia środowiska, ale odpady były magazynowane w miejscach na ten cel nieprzeznaczonych, na nieutwardzonym podłożu, na trawie oraz bezładnie w nieuporządkowanych pryzmach, co stwarzało realne zagrożenie zanieczyszczenia ziemi, a nawet wód podziemnych ze względu na długi okres przechowywania odpadów; e) okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności – strona zbierała i magazynowała odpady bez wymaganego zezwolenia przez okres nie krótszy niż 9 lat, tj. od dnia zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej w 2007 r. do dnia zakończenia kontroli WIOŚ, czyli do dnia 7 listopada 2016 r., przy czym nie stwierdzono, aby po 2007 r. były dodawane nowe odpady; o rozmiarach prowadzonej działalności świadczą znaczne ilości magazynowanych odpadów udokumentowane w protokole kontroli; f) skutki naruszeń i wielkość zagrożenia – mając na uwadze rodzaj oraz ilość magazynowanych odpadów na terenie objętym kontrolą Organ stwierdził, że w przypadku pożaru stanowiłyby one realne zagrożenie dla środowiska, ale także samo przechowywanie odpadów na nieutwardzonym gruncie stwarzało realne zagrożenie zanieczyszczenia ziemi i wód podziemnych.
Wobec powyższego, a także mając na uwadze, że w wyniku tej samej kontroli decyzją GIOŚ z dnia [...] października 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] WIOŚ z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], została na stronę nałożona (w trybie przepisów ustawy dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji) kara pieniężna w wysokości 30.000 zł za dokonanie poza stacją demontażu pojazdów usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz elementów nadających się do odzysku lub recyklingu – Organ II instancji postanowił o obniżeniu administracyjnej kary pieniężnej do 30.000 zł, którą uznał za adekwatną do stwierdzonego naruszenia polegającego na zbieraniu odpadów o kodzie 16 01 04 (zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy) oraz innych odpadów pochodzących z ich demontażu bez wymaganego zezwolenia. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do większego obniżenia kary nałożonej przez Organ I instancji, z uwagi przede wszystkim na duże ilości zebranych odpadów, w tym głównie odpadów niebezpiecznych, (jak wyszczególniono powyżej – 7 nienadających się do użytkowania pojazdów oraz zgromadzone w 6 garażach i poza nimi inne odpady) oraz czas trwania naruszenia wynoszący nie mniej niż 9 lat.
Odnosząc się do wniosku strony dotyczącego odstąpienia w trybie art. 189f kpa od wymierzenia kary organ wyjaśnił, że jak wskazano powyżej, był zobowiązany do rozpatrzenia niniejszej sprawy na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązujących przed dniem 1 czerwca 2017 r., czyli przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z dnia 7 kwietnia 2017 r., która dopiero wprowadziła art. 189 i dopuściła możliwość odstępowania od wymierzenia kary.
Skarżący, nie zgadzając się z decyzją GIOŚ, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji i o zasądzenie od Organu na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 125/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "WIOŚ", "Organ I instancji") z dnia 24 lutego 2017 r., nr WI.7062.1.591.2016.RJ; w punkcie drugim – umorzył postępowanie administracyjne; w punkcie trzecim – zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz B. S. kwotę 3 517 (trzy tysiące pięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w skardze.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o przepisy prawa i w granicach sprawy oraz po analizie akt sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Organu I instancji oraz umorzeniem postępowania administracyjnego.
Przede wszystkim wskazać należy, że Organ II instancji zastosował w sprawie właściwe przepisy ustawy o odpadach. Okoliczność ta sprawia, że chybione są te zarzuty skargi, które odnoszą się do orzekania przez Organ odwoławczy na innej podstawie prawnej, niż Organ I instancji. Przywołanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nowelizacjami ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia. Zmianie uległo jedynie miejsce usytuowania zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej.
Podstawa wymierzenia przedmiotowej administracyjnej kary pieniężnej w wyniku przedmiotowych nowelizacji ustawy o odpadach została przeniesiona z art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 3 do art. 194 ust. 4, obowiązującego od dnia 5 września 2018 r. Ustawodawca uszczegółowił też jedynie okoliczności uwzględniane przy obliczaniu wysokości kary, co zostało wzięte pod uwagę przez Organ odwoławczy, ale nie oznacza to orzekania na innej podstawie prawnej. Tym samym nie jest także zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zważywszy na powyższe, w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu działania prawa wstecz.
Równie nietrafne są zarzuty odnoszące się do kwestii zaprzestania zbierania odpadów przez skarżącego, w szczególności daty zakończenia ich zbierania. Organ dokładnie wyjaśnił, że magazynowanie odpadów jest objęte zakresem pojęcia "zbieranie odpadów", co wynika wprost z przytoczonych przez Organ przepisów ustawy o odpadach. Dlatego nie ma znaczenia to, że skarżący zakończył w 2007 r. działalność gospodarczą w przedmiocie handlu pojazdami i częściami do nich. Bezsporne bowiem jest, że na jego nieruchomości nadal składowane są odpady, co zostało stwierdzone dopiero w trakcie kontroli w 2016 r. i przesądzone w wyroku tut. Sądu z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 76/18. Tym samym sankcjonowane zachowanie miało miejsce również dnia 7 listopada 2016 r., kiedy to skarżącemu przedstawiono protokół kontroli.
Sąd nie podzielił też argumentów skarżącego o podwójnym ukaraniu go, bowiem swoim zachowaniem wypełnił on przesłanki wymierzenia mu administracyjnych kar pieniężnych na podstawie dwóch różnych aktów prawnych, tj. zarówno ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jak i ustawy o odpadach. Również ta kwestia została szczegółowo wyjaśniona przez Organ i z czym Sąd zgadza się w zupełności.
Ponadto wymierzając skarżącemu karę pieniężną Organ prawidłowo uwzględnił przesłanki jej wymiaru, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Sądu, zasadniczy problem w niniejszej sprawie sprowadzał się do podniesionego zresztą w skardze zarzutu przedawnienia prawa do wydania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej.
Zaznaczyć przy tym trzeba, że Sąd nie podzielił argumentów skarżącego, który konsekwentnie podnosił, iż początkiem biegu tego terminu jest moment zakończenia zarzucanej mu "aktywności zbierania odpadów w związku z prowadzeniem w tym samym okresie demontażu pojazdów bez zezwolenia", tj. 2007 r.
Jak stanowi art. 202 ustawy, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Z art. 68 Ordynacji podatkowej wynika zaś, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 1), natomiast jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego zobowiązanie podatkowe nie powstaje pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (§ 2).
Po dokonaniu analizy akt sprawy i zarzutów skargi, a jednocześnie mając na względzie ww. przepisy prawa, Sąd doszedł do przekonania, że GIOŚ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przez uchylenie decyzji Organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy) w związku z art. 68 § 1 – 2 Ordynacji podatkowej.
W ocenie Sądu, Organ dokonał błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w rezultacie uznał, że zaszły przesłanki do reformatoryjnego orzeczenia o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej. Organ nie zwrócił uwagi na istotną rzecz, a mianowicie, że w niniejszej sprawie wobec treści art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia skarżącemu kary administracyjnej za zbieranie odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie wskazanej nieruchomości.
Wyjaśniając powyższe stanowisko należy podkreślić, że choć w rozpatrywanej sprawie mają zastosowanie art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, to w przypadkach, o których te przepisy literalnie stanowią, musi istnieć wcześniej obowiązek podatkowy określony w ustawie, który ciąży na podatniku, zaś zobowiązanie podatkowe powstaje dopiero z dniem prawidłowego doręczenia wydanej przez organ podatkowy decyzji ustalającej wysokość tego zobowiązania (decyzji wymiarowej). Stosunek prawnopodatkowy powstaje więc przed wydaniem podatkowej decyzji wymiarowej. W przypadku decyzji wymiarowej dochodzi w ten sposób do przekształcenia obowiązku podatkowego w zobowiązanie podatkowe. Nie ulega zatem wątpliwości, że stosunek prawnopodatkowy powstaje przed wydaniem decyzji. Taka decyzja wymiarowa jest aktem późniejszym i wtórnym w stosunku do powstania obowiązku podatkowego.
Tymczasem wydana w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem posiada charakter konstytutywny (ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż podatkowa decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją istniejącego wcześniej stosunku prawnego.
Po stronie skarżącego nie powstała przed wydaniem decyzji w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Do momentu wydania takiej decyzji na skarżącym w ogóle nie ciążył żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny ustawowy obowiązek zapłaty kary pieniężnej, co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego. Przesądza to, zdaniem Sądu, o konieczności zastosowania w odniesieniu do decyzji o nałożeniu lub wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej norm z art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej, ale z uwzględnieniem wskazanych wyżej różnic w stosunku do decyzji podatkowej.
Podsumowując powyższy wątek rozważań podkreślić należy, że decyzja nakładająca lub wymierzająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej, nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje – w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Dlatego też należy uznać, że zastosowanie w niniejszej sprawie art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej musi uwzględniać kontekst charakterystyczny dla decyzji o wymierzaniu i nakładaniu administracyjnych kar pieniężnych. W odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 194 ustawy o odpadach nie można ustalić istnienia jakiegokolwiek obowiązku jej zapłaty w związku ze zbieraniem odpadów bez wymaganego zezwolenia, aż do czasu ustalenia tego obowiązku w decyzji przez właściwy organ. Obowiązek taki nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawowego. Takie stanowisko prezentowane jest również przez Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 227) (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2021 r., II GSK 542/20, LEX nr 3275792; z dnia 5 października 2021 r., II GSK 1249/21, LEX nr 3267286; z dnia 8 grudnia 2020 r., II GSK 1017/20, LEX nr 3130319; z dnia 4 marca 2020 r., II GSK 53/20, LEX nr 3009831).
W związku z tym, rozważyć należało zastosowanie art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej.
W tym względzie na wstępie trzeba wskazać, że stwierdzenie zbierania odpadów bez wymaganego zezwolenia na terenie określonej nieruchomości mogło nastąpić dopiero po dokonaniu stosownej kontroli i udokumentowaniu jej protokołem. W okolicznościach niniejszej sprawy kontrola została przeprowadzona w dniach 27 września – 7 listopada 2016 r. Zapoczątkowały ją oględziny nieruchomości skarżącego, a czynności zakończyła odmowa podpisania protokołu z niej.
Bez względu więc na to, czy przyjmiemy stosowanie art. 68 § 1 (3 lata od końca 2016 r.), czy § 2 (5 lat od końca 2016 r.) Ordynacji podatkowej, należy stwierdzić, że decyzja w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej winna zostać wydana najpóźniej w dniu 31 grudnia 2021 r., przy czym chodzi o decyzję ostateczną, gdyż dopiero ona rodzi obowiązek uiszczenia kary.
W ocenie Sądu, GIOŚ błędnie uznał, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wymierzenia kary administracyjnej. Decyzja ostateczna została bowiem wydana 14 listopada 2022 r., tj. po upływie tak 3, jak i 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym stwierdzono podstawy do wymierzenia tej kary, czyli od końca 2016 r. Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana po przedawnieniu możliwości wymierzenia kary administracyjnej. Dlatego też, zdaniem Sądu, decyzja Organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach oraz art. 68 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Powyższe uchybienie w sposób istotny wpłynęło na wynik rozstrzygnięcia sprawy, a zatem Sąd był zobligowany do zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Jednocześnie z uwagi na to, że skutkiem przedawnienia prawa do wymierzenia kary pieniężnej jest bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego, Sąd uznał za konieczne – w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia tej kary.
Reasumując, Sąd podkreśla, że mimo, iż zarzuty skargi nie były zasadne z powodów wyżej podanych, to skargę należało uwzględnić z innych przyczyn, tj. z uwagi na to, że w sprawie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji oraz umorzył postępowanie administracyjne (punkty 1 i 2 wyroku). O kosztach postępowania w punkcie 3 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji GIOŚ zaskarżając go w całości i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu:
I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 194 ust. 4 i 202 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699) w zw. z 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651), poprzez przyjęcie, iż decyzja Organu odwoławczego wydana po upływie okresu 3-letniego okresu przedawnienia narusza prawo, pomimo iż taka decyzja jedynie reformuje wysokość zobowiązania pieniężnego, a nie kreuje nowe zobowiązanie podatkowe, stąd też nie ma miejsca przedawnienie możliwości orzekania przez organ odwoławczy;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), poprzez przyjęcie, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem stwierdzenia przedawnienia na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, w sytuacji gdy w sprawie nie miało miejsca przedawnienie możliwości orzekania przez Organ odwoławczy;
• art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, poprzez przyjęcie, iż wskazane przepisy Ordynacji podatkowej mają zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, podczas gdy do zachowania terminu do orzekania w sprawie kluczowa jest data doręczenia decyzji przez Organ I instancji;
II. naruszenie przepisów materialnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
• art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540), poprzez przyjęcie, iż zachowanie terminu wskazanego w art. 68 § 1 Ordynacji wiąże się z datą doręczenia decyzji organu odwoławczego, a nie z datą doręczenia decyzji organu I instancji wymierzającej karę administracyjną.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz Organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Nadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, a tym samym rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w istocie spór sprowadza się do ustalenia, czy przed upływem okresu przedawnienia wystarczające jest wydanie decyzji przez organ I instancji, czy też w okresie tym wymagane jest wydanie decyzji ostatecznej.
W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Wymagają one zatem łącznego omówienia.
Po pierwsze, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. p.p.s.a.) w związku z art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach i art. 202 tej ustawy oraz w związku z art. 68 § 1 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, jak i zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 202 ustawy o odpadach. Zarzut ten dotyczy przedawnienia i w związku z tym możliwości wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym stanowi art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Z kolei zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Stosując cytowane przepisy odpowiednio, do czego uprawnia art. 202 ustawy o odpadach, uznać należy, że zobowiązanie w postaci obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej powstaje z dniem doręczenia decyzji ustalającej tę karę. Obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach (art. 4 Ordynacji podatkowej). Nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów ustawy o odpadach zastosowanie mają przepisy Działu III Ordynacji podatkowej, w tym przepisy o przedawnieniu. Należy jednak pamiętać, że art. 202 ustawy o odpadach odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza stosowanie wprost, z koniecznymi modyfikacjami lub brak stosowania. W przypadku administracyjnej kary pieniężnej za zbieranie odpadów bez zezwolenia, w dacie przeprowadzenia kontroli na nieruchomości B. S. w okresie od 27 września do 7 listopada 2016 roku, jak również w dacie jej zakończenia i podpisania protokołu kontroli, którego nie podpisał jednak skarżący wynika naruszenie, nie zachodzi jeszcze nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Ten nieskonkretyzowany obowiązek aktualizuje się co najwyżej w dacie wszczęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i od tej daty należy liczyć termin przedawnienia ustalenia zobowiązania w postaci administracyjnej kary pieniężnej, czyli w tej sprawie od 13 grudnia 2016 r. Decyzja organu I instancji konkretyzująca obowiązek i ustalająca wysokość zobowiązania została wydana 24 lutego 2017 r., odwołanie złożone w dniu 8 marca 2017 roku a więc niewątpliwie z zachowaniem terminu z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Bez znaczenia jest w związku z tym, że decyzja organu odwoławczego została wydana dopiero 14 listopada 2022 r., ponieważ zasadnicze znaczenie dla przerwania biegu terminu przedawnienia miało wydanie decyzji organu I instancji, szczególnie uwzględniając, że powodem uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty sprawy przez organ odwoławczy, była wyłącznie zmiana wysokości wymierzonej kary po przez jej obniżenie do kwoty 30 000 złotych i korekta podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zmianie co prawda uległa wysokość administracyjnej kary pieniężnej ale nastąpiło jej obniżenie, tak więc kara pozostała w tych samych granicach i nie uległa zmianie podstawa faktyczna jest wymierzenia. Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że po upływie terminu przedawnienia możliwe jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji określającej wysokość zobowiązania, o ile nie zwiększa ona zakresu zobowiązania, a decyzja organu I instancji została wydana z zachowaniem terminu (por. L. Etel (w:) R. Dowgier, G. Liszewski, B. Pahl, P. Pietrasz, M. Popławski, S. Presnarowicz, W. Stachurski, K. Teszner, L. Etel, Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany do art. 68, LEX/el. oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 listopada 2019 r. II FSK 35/18, 15 listopada 2022 r. III OSK 6155/21, 15 września 2023 r., III OSK 1934/22, 27 lutego 2024 r., III OSK 1221/22 ).
Po drugie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w związku z art. 77, art. 80 i art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w związku z brakiem stwierdzenia przedawnienia na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Naruszenie polegało na oczywistej pomyłce bądź nieuzasadnionej wykładni przepisów Ordynacji podatkowej, przy ustalonym stanie faktycznym, która doprowadziła Sąd do błędnych wniosków, gdyż w sprawie nie miało miejsca przedawnienie możliwości orzekania przez Organ odwoławczy. Powyższe znajduje też potwierdzenie we wcześniejszych wywodach niniejszego uzasadnienia.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 188 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez jej oddalenie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.