III OSK 1827/24

III OSK 1827/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I SA/Sz 553/23 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2024-04-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.2 ust.1, art.3 ust.1 pkt 1, art.5 ust.1 i 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art.145 §1 pkt 1 lit.c i a, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art.7, art.77, art.80, art.107 §3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 553/23 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia 12 lipca 2023 r., nr OI.OP.0143.10.1.2023.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. K. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 553/23 oddalił skargę G. K. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. (dalej także jako: organ) z dnia 12 lipca 2023 r., nr OI.OP.0143.10.1.2023.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w C. (dalej także jako: organ I instancji) o udostępnienie informacji publicznej w postaci "odpowiedzi na pozwy osadzonych przeciwko zakładowi karnemu z powództwa cywilnego w roku 2022 i 2023, których było 27".
Organ I instancji uznał wnioskowane dane za informację publiczną o charakterze przetworzonym i pismem z dnia 8 maja 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny.
Wobec niewykazania w wyznaczonym terminie przez skarżącego szczególnie uzasadnionego interesu w ujawnieniu żądanych danych organ I instancji decyzją z dnia 26 maja 2023 r., nr D/P.0143.35.2023.AB, działając w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił skarżącemu udostępnienia żądanych przez niego danych.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał w jaki sposób pozyskana informacja miałaby przyczynić się w sposób realny do realizacji interesu publicznego, a zwłaszcza nie wykazał, w jaki sposób sam skarżący jest w stanie uczynić z pozyskanej informacji użytek dla dobra ogółu. Ponadto, organ I instancji wyjaśnił, że przygotowanie żądanej informacji z uwagi na jej ilość, wymaga przeanalizowania dokumentów źródłowych i zaangażowania personelu jednostki w dodatkowe czynności.
Wskutek złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji organu I instancji Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w K. decyzją z dnia 12 lipca 2023 r., nr OI.OP.0143.10.1.2023.SR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że słusznie organ I instancji zakwalifikował wnioskowane przez skarżącego informacje jako przetworzone, bowiem realizacja żądania skarżącego wymaga podjęcia szeregu czynności prostych faktycznie zmierzających do stworzenia oczekiwanego zbioru informacji. Wyjaśnił przy tym, że nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się m.in. z koniecznością ich odnalezienia, przeanalizowania, wyboru, co niewątpliwie wpłynie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia.
W ocenie organu nie ulega wątpliwości, iż skarżący domagał się udzielenia informacji przetworzonej, której udostępnienie uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przymiot informacji przetworzonej w analizowanej sprawie wynikał z okoliczności, że żądana przez skarżącego informacja byłaby przygotowana specjalnie dla niego, także zważywszy na jej zakres i ilość, co bezspornie wiązałoby się z bardzo istotnym obciążeniem i nakładem pracy. Podkreślono, że organ I instancji nie posiada wnioskowanej informacji i dla jej wytworzenia niezbędnym jest przeprowadzenie pewnych działań na już posiadanych informacjach. Organ podkreślił, że realizacja wniosku skarżącego miałaby istotny wpływ na bieżącą działalność dysponenta informacji publicznej, ponieważ w celu jej przygotowania oddelegowani specjalnie funkcjonariusze nie wykonywaliby innych przydzielonych im zadań, a co za tym idzie, aby zapewnić normalny tok służby, należałoby oddelegować do realizacji tych zadań na niezbędny okres innych funkcjonariuszy lub pracowników.
Następnie organ wskazał, że skarżący nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w ujawnieniu żądanej przez niego informacji, zresztą sam organ uznał, że interes taki w sprawie nie zaistniał. Organ zwrócił też uwagę na to, że odpowiedź na pozew stanowi jedno ze specyficznych pism procesowych, bowiem składane jest przez pozwanego w postępowaniu przed sądem powszechnym, celem zajęcia stanowiska w sprawie (wdania się w spór) i zaprezentowania argumentów odnoszących się do żądań pozwu. Specyficzny charakter tego dokumentu stanowi źródło informacji procesowej o przewidywanym sposobie prowadzenia przez pozwanego konkretnej sprawy. Organ uznał, iż przepis art. 525 Kodeksu postępowania cywilnego, umożliwiając każdemu, za zezwoleniem sędziego, dostęp do dokumentów akt sprawy sądowej, stanowi regulację szczególną, o której mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określającą odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza z kolei, jak wyjaśnił organ, stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie organ uznał, że choć decyzja organu I instancji jest słuszna, to jej uzasadnienie jest niepełne, jednak zdaniem organu nie wpływa to istotnie na konieczność zmiany rozstrzygnięcia i nie stanowi wystarczającej podstawy do uchylenia tej decyzji.
W piśmie z dnia 16 sierpnia 2023 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu wskazując, że w jego ocenie żądana przez niego informacja nie miała charakteru informacji przetworzonej, a zatem nie było także podstaw, aby żądać od skarżącego wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej. Skarżący podniósł, że chce wiedzieć wszystko o działalności Służby Więziennej i ma prawo sprawować kontrolę obywatelską nad tą instytucją, która jest oceniana negatywnie przez społeczeństwo.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i dodał, że skarżący jest osobą wybitnie roszczeniową i nastawioną antagonistycznie do Służby Więziennej, a ponadto od kilku lat jest autorem wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. Organ wskazał, że do jednostki aktualnego pobytu, tj. Zakładu Karnego w C. w roku bieżącym skarżący złożył już 51 wniosków o dostęp do informacji publicznej, co do których nie wykazał działania w interesie publicznym, w trosce o dobro ogółu. Ponadto, organ dodał, że skarżący w tym roku złożył już 43 skargi na działalność Zakładu Karnego w C., z czego żadna ze skarg, w wyniku przeprowadzonych czynności wyjaśniających, nie została uznana za uzasadnioną. W ocenie organu całokształt postępowania skarżącego, które absorbuje siły i środki organu i jego pracowników może opóźniać, bądź utrudniać sprawną realizację ustawowych zadań organu, w tym rozpoznanie innych wniosków o dostęp do informacji publicznej, co należałoby postrzegać w kategoriach nadużycia prawa do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 553/23 oddalił skargę G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w K. z dnia 12 lipca 2023 r., nr OI.OP.0143.10.1.2023.SR w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że w realiach analizowanej sprawy spór między stronami skoncentrował się na zagadnieniu, czy wniosek w zakresie udostępnienia stronie odpowiedzi na pozwy osadzonych przeciwko zakładowi karnemu z powództwa cywilnego w roku 2022 i 2023 stanowi informację publiczną o przetworzonym charakterze. W tak zarysowanym sporze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił zdanie organów w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że udzielenie żądanej przez skarżącego informacji wymagało od organu I instancji podjęcia szeregu czynności prostych, faktycznie zmierzających do stworzenia oczekiwanego zbioru informacji. Jak trafnie natomiast wskazały organy, nawet zbiór informacji prostych może być uznany za informację przetworzoną w sytuacji, gdy ich udostępnienie wiąże się m.in. z koniecznością ich odnalezienia, przeanalizowania, wyboru, anonimizacji, co wpływa niewątpliwie na bieżące wykonywanie ustawowych zadań przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. W tym stanie rzeczy organ I instancji, chcąc uwzględnić wniosek skarżącego, musiałby istotnie odejść od bieżącej realizacji zadań ustawowo przypisanych zakładom karnym, na rzecz dodatkowego zaangażowania pracowników w celu zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i dokonania analizy, opracowania, kopiowania oraz anonimizacji dokumentów tylko na potrzeby skarżącego. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że czynności pracowników zakładu karnego mają służyć przede wszystkim jego prawidłowemu funkcjonowaniu w ramach szeroko pojętej służby więziennej. Z uwagi na to, że skarżący oczekuje informacji w indywidualnej postaci, w jakiej z urzędu nie są one gromadzone przez służbę więzienną, ale co do zasady można je uzyskać w rezultacie analiz, opracowań, kopiowania i anonimizacji, a więc dodatkowego nakładu pracy służby więziennej, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie mamy do czynienia z przetworzoną informacją publiczną, służącą realizacji indywidualnych oczekiwań skarżącego. Sąd I instancji dodał, odnosząc się do dodatkowego pisma procesowego pełnomocnika skarżącego, że argument, że w Zakładzie Karnym w C. jest zatrudniony radca prawny, nie ma tu znaczenia, gdyż obowiązkiem radcy prawnego jest świadczenie pomocy prawnej zgodnie z art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, nie zaś udzielanie odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej, czy też techniczne przygotowywanie (w tym analiza, opracowanie czy kopiowanie i anonimizacja) dokumentów z tym związanych.
W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania organowi I instancji, że uzyskanie wnioskowanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem skarżący przemilczał wezwanie z dnia 8 maja 2023 r., w którym organ I instancji zakreślił mu termin na wykazanie związku między wnioskowaną informacją publiczną przetworzoną, a interesem publicznym.
Niezależnie od powyższego, Sąd I instancji uznał, że nie może rozpoznawać badanej sprawy bez uwzględnienia szeregu dalszych okoliczności, wskazywanych m.in. przez organ w odpowiedzi na skargę, a także znanych Sądowi z urzędu w związku z rozpoznawaniem innych skarg strony, związanych z żądaniem udostępnienia informacji publicznej, tj. liczby i charakteru składanych przez stronę wniosków o udostępnienie informacji publicznej do Zakładu Karnego w C., w którym skarżący obecnie odbywa karę pozbawienia wolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że z odpowiedzi na skargę wynika, czemu strona nie zaprzeczyła, że skarżący od lat jest autorem wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej kierowanych do jednostek organizacyjnych Służby Więziennej. I tak w roku 2023 (do dnia sporządzania odpowiedzi na skargę z dnia 9 października 2023 r.), skarżący złożył 51 wniosków o dostęp do informacji publicznej, co do których nie wykazał działania w interesie publicznym. Co więcej, jak wskazuje organ, w tym samym roku (do dnia 6 października 2023 r.) złożył nadto 46 skarg na działalność Zakładu Karnego w C.. Sąd I instancji dodał, że w związku z rozpoznawaniem sprawy o sygnaturze akt I SA/Sz 655/23 pozyskał wiedzę, że na dzień 5 grudnia 2023 r. było to już 55 wniosków o dostęp do informacji publicznej i 47 skarg.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zgodził się z organem, że powyższe działania skarżącego mogą wskazywać na nieuprawnione wykorzystywanie prawa do informacji publicznej. Dlatego Sąd I instancji przypomniał, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że celem złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 kwietnia 2023 r. nie była jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu (Zakład Karny w C.), co z kolei stanowi o nadużyciu prawa do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 553/23 w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący był obowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", podczas gdy informacja żądana przez skarżącego nie ma takiego charakteru, gdyż czynności, jakie powinien wykonać organ przy jej udostępnieniu nie wykraczają poza normalną działalność organu I instancji, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takich informacji zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 kwietnia 2023 r. stanowiło przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i na tej podstawie ograniczenie skarżącemu prawa do informacji publicznej, mimo że w sprawie nie ujawniły się żadne okoliczności, które by to uzasadniały;
III. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi wskutek niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i w konsekwencji oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w zakresie oceny stanu faktycznego w sprawie i całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy wyselekcjonowanie odpowiedzi na pozwy osadzonych przeciwko zakładowi karnemu z powództwa cywilnego w roku 2022 i 2023, których było 27.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieprawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy w zakresie uznania, że udostępnienie skarżącemu 27 odpowiedzi na pozwy związane będzie ze znacznym nakładem pracy po stronie administracji zakładu karnego. Jak podkreślił bowiem skarżący kasacyjnie prowadzenie i przechowywanie akt postępowań cywilnych, których stroną są osadzeni stanowi podstawowy obowiązek administracyjny służby więziennej. Akta spraw prowadzone są zgodnie z obowiązującymi instrukcjami kancelaryjnymi w usystematyzowany sposób, z odpowiednią numeracją oraz oznaczeniem, a ponadto są w posiadaniu wyspecjalizowanych komórek, tzw. działów organizacyjno-prawnych lub radców prawnych. W związku z tym strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w celu skopiowania odpowiednich pism procesowych nie jest konieczne przeprowadzenie jakichkolwiek czynności analitycznych, czy też opracowywanie materiału, a wyłącznie dokonanie zwykłego skopiowania żądanych dokumentów, selekcji prostych informacji. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że odpowiedzi na pozew, jako dokumenty, stanowią informację prostą będącą w posiadaniu organu I instancji, a zatem brak jest podstaw do uznania, że czynność zidentyfikowania tych dokumentów, a następnie ich zanonimizowania stanowi przejaw przetworzenia informacji.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji (jaką są akta postępowań sądowych) zawierającej informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich jedynie żądanych informacji, a następnie poddanie całości lub części z nich procesowi anonimizacji, nie skutkuje automatycznym przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Skarżący kasacyjnie wskazał, że taki proces nie wymaga bowiem zebrania lub zsumowania często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zarówno organ I instancji, jak również organ w zasadzie posługują się tą samą ogólną argumentacją, że realizacja wniosków skarżącego zdezorganizuje pracę odpowiednich komórek zakładu karnego, co w świetle zasad doświadczenia życiowego i w odniesieniu do przedmiotu wniosku skarżącego nie ma żadnego uzasadnienia. Z kolei Sąd I instancji bezzasadnie powiela tezę organów nie czyniąc żadnych rozważań własnych w tym zakresie.
Skarżący kasacyjnie dodał, że za uznaniem żądanej przez skarżącego informacji za prostą przemawia również to, że skarżący żąda jej udostępnienia w takiej formie, w jakiej posiada ją organ, a więc nie musi on jej wytworzyć specjalnie dla skarżącego. Natomiast anonimizacja dokumentu nie jest jej przetworzeniem.
Strona skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się również ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie co do zakwalifikowania wniosku skarżącego z dnia 21 kwietnia 2024 r. jako przejawu nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej. Przede wszystkim skarżący kasacyjnie wskazał, że ograniczenia tego prawa można upatrywać tylko w ustawie, a w omawianym przypadku ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów, które wskazują, że działanie polegające na nadużyciu prawa stanowią podstawę do odmowy udzielenia informacji publicznej przez zobowiązane do tego organy, a wręcz w art. 2 ust. 1 ww. ustawy wskazuje się, że każdy ma dostęp do informacji publicznej. Zresztą zdaniem skarżącego kasacyjnie organy nie zdobyły dowodów świadczących o tym, że skarżący wystąpił z wnioskiem w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, szykanowaniu osób piastujących funkcje publiczne, a nadto, że pozyskiwanie informacji wykorzystane jest przez niego w celu innym niż kontrola społeczna, tj. do prowadzenia swoich prywatnych spraw. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność, że skarżący złożył około 40 wniosków o uzyskanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej z innych powodów niż troska o dobro publiczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko oraz dodając, że nie sposób jest zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji (akt postępowań) zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich jedynie żądanych informacji, a następnie poddanie ich anonimizacji nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w przetworzoną. Organ wskazał, że przygotowanie wszystkich wnioskowanych przez skarżącego odpisów odpowiedzi na pozwy w formie możliwej do udostępnienia ingeruje nadmiernie w zwykłe czynności organu, a przygotowany zbiór staje się informacją przetworzoną, a ilość pracy nad jego stworzeniem przemawia za uznaniem wnioskowanej informacji za przetworzoną. Zdaniem organu nie sposób przy tym podzielić twierdzeń skarżącego, że za uznaniem żądanej przez niego informacji za informację prostą przemawia fakt, że skarżący żąda jej udostępnienia w takiej formie, w jakiej organ ją posiada i wobec tego nie musi wytworzyć jej specjalnie dla skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., którego upatruje w oddaleniu skargi wskutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, iż organ administracji naruszył art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy i z uwagi na całkowite pominięcie, że organ dysponuje narzędziami umożliwiającymi w prosty sposób, bez dużego nakładu pracy wyselekcjonowanie odpowiedzi na pozwy osadzonych przeciwko zakładowi karnemu z powództwa cywilnego w roku 2022 i 2023, których było 27. Zarzut ten okazał się nieskuteczny.
W związku z konstrukcją omawianego zarzutu podkreślenia wymaga przede wszystkim to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 151, czy też art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, których naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1a, art. 146 § 1, art. 147, czy też art. 161 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy) i określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 151, czy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W związku z brakiem takiego powiązania omawiany zarzut nie mógł zatem odnieść skutku. Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Ponadto, nawet jeśli przyjąć w ramach rekonstrukcji zarzutu, że skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. z wytknięciem naruszenia przywołanych w treści uzasadnienia zarzutu art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., to takie powiązanie także nie mogło okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie co do uznania wydanych przez organy decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za prawidłowe konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia. Tymczasem sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.
W związku z nieskutecznością podniesionego przez autora skargi kasacyjnej zarzutu w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie dokonanie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającej na przyjęciu, że żądana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją przetworzoną, a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że skarżący był obowiązany wykazać istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", podczas gdy informacja żądana przez skarżącego nie ma takiego charakteru, gdyż czynności jakie powinien wykonać organ przy jej udostępnieniu nie wykraczają poza normalną działalność organu I instancji, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia takich informacji zgodnie z u.d.i.p. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
W związku z treścią omawianego zarzutu przypomnieć należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega w jej ocenie błędne rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ani też jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii rozumienia tego przepisu przyjętego przez Sąd I instancji.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. okazał się niezasadny.
Nie mógł także odnieść skutku drugi z zarzutów sformułowanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, tj. zarzut niewłaściwego zastosowania art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 3 u.d.i.p. i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 21 kwietnia 2023 r. stanowiło przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i na tej podstawie ograniczenie skarżącemu prawa do informacji publicznej, mimo że w sprawie nie ujawniły się żadne okoliczności, które by to uzasadniały.
W związku z treścią powyższego zarzutu przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również skutecznie prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionym zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Przede wszystkim jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego świadczy jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tym razem jednak poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy co do uznania działań skarżącego za przejaw nadużywania prawa do informacji publicznej, co miało stanowić podstawę ograniczenia jego prawa do informacji. Jak już natomiast wskazywano, zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, jest niedopuszczalne. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, która to kategoria nie jest literalnie wyrażona w tekście prawnym, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji możliwe jest w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, nie zaś na podstawie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od powyższego wskazać jednak należy, że mimo że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenia zachowanie skarżącego pod kątem nadużywania przez niego prawa do informacji publicznej, to podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnień decyzji organów, było zakwalifikowanie żądanej przez skarżącego informacji publicznej jako przetworzonej i niewykazanie przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w jej ujawnieniu, nie zaś nadużycie przez niego prawa do informacji publicznej.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł natomiast o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 – 261 p.p.s.a.