III OSK 1822/24

III OSK 1822/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
647  Sprawy związane z ochroną danych osobowych
658
Hasła tematyczne
Ochrona danych osobowych
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 608/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-21
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 78 ust. 2, art. 77
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Dz.U. 2019 poz 1781
art. 7 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 608/23 w sprawie ze skargi D. K. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 22 lipca 2021 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 608/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi D. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia 22 lipca 2021 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi z dnia 22 lipca 2021 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 3.000 (trzy tysiące) złotych (pkt 3) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z 22 lipca 2021 r. skarżący wystąpił do organu ze skargą na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych przez E. Sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: "spółka") poprzez ich nieuprawnione ujawnienie.
Powyższa skarga wpłynęła do organu 29 lipca 2021 r., na skutek czego pismem z 17 listopada 2021 r. organ wystąpił do spółki o ustosunkowanie się do treści skargi oraz złożenie wyjaśnień w sprawie, a także poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, zwracając się jednocześnie o doprecyzowanie skargi.
W dniu 3 grudnia 2021 r. organ otrzymał pismo spółki z 29 listopada 2021 r. zawierające wyjaśnienia w sprawie, jak również pismo pełnomocnika skarżącego z 29 listopada 2021 r. doprecyzowujące skargę.
W związku z brakiem dalszych czynności organu, skarżący pismem z 4 kwietnia 2022 r. wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a.").
Przedmiotowe ponaglenie wpłynęło do organu 13 kwietnia 2022 r. W dniu 21 kwietnia 2022 r., organ wezwał spółkę do uzupełnienia wyjaśnień. Odpowiedź spółki otrzymał 5 maja 2022 r.
Skarżący skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które wpłynęło do organu 4 września 2023 r.
W dniu 4 października 2023 r. organ wydał decyzję administracyjną
nr DS.523.4665.2021.WP.NB, którą udzielił upomnienia Wspólnocie Mieszkaniowej "Osiedle X" z siedzibą we W. za naruszenie art. 6 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych - Dz. Urz. UE L 119 z dnia 4 maja 2016, dalej: "RODO"), polegające na udostępnieniu danych osobowych skarżącego, zawartych w akcie notarialnym, członkom Wspólnoty Mieszkaniowej "Osiedle X" poprzez przesłanie skanu aktu notarialnego w wiadomości e-mail.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że o rażącym charakterze stanu bezczynności zadecydowały kilkumiesięczne (sięgające od ponad trzech do ponad pięciu miesięcy) odstępy czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami podejmowanymi przez organ oraz fakt, że postępowanie administracyjne zostało zakończone po upływie ponad dwudziestu sześciu miesięcy od wniesienia do organu skargi wszczynającej to postępowanie. Taki sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na oczywiste i ciężkie naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Stan, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia przez wiele miesięcy skargi nie licuje też z wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej i jest szczególnie niepożądany w sprawach z zakresu ochrony danych osobowych. Rzekome trudności organu, które wynikać miały ze skomplikowanego charakteru sprawy, w ocenie WSA, nie mogą zwolnić go z zarzutu rażącej przewlekłości. Niewątpliwie termin rozpoznania skargi wniesionej w trybie art. 77 ust. 1 RODO przez skarżącego, jako osobę, której dane dotyczą, został znacznie przekroczony, nawet biorąc pod uwagę przepis szczególny, tj. art. 78 ust. 2 RODO. Dlatego przekroczenie to trzeba rozpatrywać w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.
Oceniając jako rażący niniejszy przypadek bezczynności organu oraz uwzględniając fakt ponad dwuletniego oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie sprawy, Sąd, w oparciu o art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") przyznał skarżącemu sumę pieniężną w wysokości 3000 zł, wskazując, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sądu. Z powyższego przepisu nie wynika by zastosowanie przewidzianych w nim instytucji ograniczało się jedynie do wyjątkowych sytuacji, zatem sąd powinien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ zaskarżając go w części dotyczącej pkt 2-4 wyroku, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa tj.:
1) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 4 K.p.a. oraz art. 78 ust. 2 RODO poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ w niniejszej sprawie prowadził czynności zmierzające do wydania rozstrzygnięcia, a postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnej,
2) art. 149 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 3 K.p.a. oraz
art. 78 ust. 2 RODO poprzez przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 złotych, w sytuacji, w której w sprawie została wydana decyzja administracyjna, a skarżący nie wykazał, że w jakikolwiek sposób doznał dolegliwości i niedogodności w związku z długością trwania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2,3,4 oraz rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2,3,4 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zakresem zaskarżenia objęto część wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. punkty od 2 do 4 rozstrzygnięcia. Organ nie kwestionuje zatem zasadniczej oceny WSA, że w sprawie doszło do bezczynności. Podważa natomiast stanowisko, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i że w sprawie zachodziły podstawy do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.
Stosownie do postanowień art. 78 ust. 2 RODO "[b]ez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77."
Jak przyjęto jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 RODO nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 RODO, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 RODO w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1781 z późn. zm.), dalej: u.o.d.o., oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 RODO, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (zob. też P. Fajgielski (w:) Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych (w:) Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) - a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.) - to termin z art. 78 ust. 2 RODO musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 K.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 78 ust. 2 RODO należy odczytywać zatem w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 K.p.a., co koresponduje z art. 62 u.o.d.o., nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie bowiem z art. 62 u.o.d.o. "W przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach."
W sprawie jest bezsporne, że skarga D. K. wpłynęła do organu w dniu 29 lipca 2021 roku. Trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy upływał zatem w dniu 29 października 2021 roku. W tym terminie organ nie podjął jednak żadnej czynności procesowej, a zatem naruszył art. 78 ust. 2 RODO w zw. z 35 § 4 i art. 36 § 1 w zw. z art. 62 u.o.d.o. Dopiero w dniu 17 listopada 2021 roku organ wystąpił do spółki o ustosunkowanie się do treści skargi i złożenie wyjaśnień w sprawie oraz poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, zwracając się jednocześnie o doprecyzowanie skargi. Skarżący odpowiedział na wezwanie organu w dniu 29 listopada 2021 roku, a spółka ustosunkowała się do skargi w dniu 3 grudnia 2021 roku. Wobec braku jakichkolwiek działań organu skarżący w dniu 13 kwietnia 2022 roku, a więc po ponad czterech miesiącach wniósł ponaglenie do organu. Uwzględniając ten fakt należy zaznaczyć, że organ ponownie nie zrealizował obowiązku zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i poinformowania go o podjętych czynnościach procesowych.
W dniu 21 kwietnia 2022 r., organ wezwał spółkę do uzupełnienia wyjaśnień. Odpowiedź spółki otrzymał 5 maja 2022 r. Już po wniesieniu skargi na bezczynność organ w dniu 6 września 2023 roku poinformował strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie, a następnie w dniu 4 października 2023 r. wydał decyzję rozstrzygającą sprawę ze skargi z 29 lipca 2021 roku. Pomiędzy otrzymaniem odpowiedzi spółki w dniu 5 maja 2022 roku, a kolejną czynnością procesową organu minęło 16 miesięcy – w tej kwestii Sąd pierwszej instancji poczynił wadliwe ustalenia na korzyść organu, albowiem przyjął, że zawiadomienia z dnia 6 września 2023 roku, dokonano rok wcześniej, a więc w dniu 6 września 2022 roku. Nie zmienia to jednak prawidłowego ustalenia przez WSA, że decyzja w sprawie została wydana w dniu 4 października 2023 roku, a więc po upływie ponad 26 miesięcy od złożenia skargi przez D. K.. W okresie od 5 maja 2022 roku do dnia wydania decyzji organ ponownie rażąco naruszył termin załatwienia sprawy wyznaczony treścią art. 78 ust. 2 RODO, a nadto nie zawiadamiał skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak też o podjętych czynnościach procesowych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji w pkt 2 sentencji kwestionowanego wyroku, że organ dopuścił się z bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.
Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. jest stan,
w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przyjmuje się także, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności
z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia.
Zestawiając przedstawione uwarunkowania zastosowania art. 149 § 1a P.p.s.a. z czasem, w jakim doszło do załatwienia sprawy przez organ, odstępami w jakich organ podejmował poszczególne czynności procesowe, brakiem zawiadamiania skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i informowania o podjętych czynnościach procesowych nie można mieć żadnych wątpliwości, że przyjęta przez WSA ocena co do tego, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest prawidłowa.
Te same uwarunkowania uzasadniają rozstrzygnięcie WSA w przedmiocie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Jak podaje się w orzecznictwie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a, nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Jednakże ustawodawca, przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego górną wysokością. Brak jest więc podstaw, aby twierdzić, że suma pieniężna jest zależna od poniesionej szkody. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania – zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., I OSK 521/24. W realiach niniejszej sprawy bez wątpienia wystąpiły okoliczności uzasadniające wniosek, że rozpoznanie skargi złożonej w trybie art. 77 § 1 RODO rażąco przekraczało wyznaczone prawem terminy. Organ w okresach kilkumiesięcznych a nawet ponad rocznych nie podejmował żadnych czynności w sprawie nie informując jednocześnie skarżącego o przyczynach zwłoki. Działanie organu niewątpliwie drastycznie naruszało wyrażoną w art. 8 § 1 K.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W tym stanie rzeczy zarzut kwestionujący zasadność przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. nie mógł zostać uwzględniony.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.