III OSK 182/24

III OSK 182/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 252/23 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2022 r., nr 514 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na zgłoszenie niezwłocznej gotowości do podjęcia służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz P.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 252/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K., uchylił zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2022 r., nr 514 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 2 marca 2022 r., nr 13/Ks/p/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na zgłoszenie niezwłocznej gotowości do podjęcia służby oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 31 maja 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] przedstawił P.K. zarzut popełnienia przestępstw określonych w art. 189 § 1, art. 280 § 1, art. 275 § 1, art. 282 i art. 245 k.k. w zw. z art. 11 § 2 w zw. z art. 12 k.k. - przestępstw umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego.
W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 28 czerwca 2013 r., nr 1339/2013, na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687, ze zm., dalej: "ustawa o Policji") zawiesił P.K. w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 15 lipca 2013 r. do dnia 14 października 2013 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie rozkazem personalnym z dnia 11 września 2013 r., nr 3244/2013, wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, KWP przedłużył policjantowi okres zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego.
Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia 29 października 2013 r., nr 489, stwierdził wniesienie odwołania od rozkazu personalnego z dnia 11 września 2013 r. z uchybieniem terminu. Postanowienie to uchylono, w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 15 maja 2014 r., nr 247 i rozkazem personalnym z dnia 11 czerwca 2014 r., nr 1988 Komendant Główny Policji utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 11 września 2013 r.
Sąd Rejonowy [...] w dniu 27 czerwca 2014 r. wydał nieprawomocny wyrok skazujący policjanta za popełnienie zarzucanego mu czynu na karę dwóch i pół roku bezwzględnego pozbawienia wolności. Obrońca skazanego zapowiedział wniesienie apelacji. Komendant Wojewódzki Policji [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji.
Rozkazem personalnym z dnia 14 października 2014 r., nr 5401/2014, Komendant Wojewódzki Policji [...] zwolnił policjanta ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji z dniem 14 listopada 2014 r., a Komendant Główny Policji, rozpoznając odwołanie, rozkazem personalnym z dnia 28 listopada 2014 r., nr 4260 uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił tę datę na dzień 22 grudnia 2014 r., w pozostałej części zaś zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.
W dniu 18 czerwca 2021 r. funkcjonariusz złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] wystąpienie, zatytułowane "Wniosek o uchylenie rozkazu personalnego nr 5401/2014 z dnia 14 października 2014 r. o zwolnieniu ze służby złożony na podstawie art. 42 ust. 7 pkt. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji", jak również wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w maksymalnej wysokości oraz zgłosił swoją gotowość bezzwłocznego podjęcia służby. Do wniosku załączył m.in. wydruk z systemu informatycznego Sądu Okręgowego [...] wyroku z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt [...], którym zmieniono wyrok Sądu Rejonowego [...] z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt [...] i uniewinniono oskarżonych P.K. oraz M. J. od popełnienia zarzucanego im przestępstwa z art. 189 § 1, art. 280 § 1, art. 275 § 1, art. 282, art. 245 k.k. w zw. z art. 11 § 2 w zw. z art. 12 k.k.
Po uzyskaniu wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia 13 maja 2021 r., sygn. akt [...], Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia 27 lipca 2021 r., nr 3992/2021, działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem 10 sierpnia 2021 r. Decyzji tej nadają rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 27 października 2021 r., nr 3598, uchylił rozkaz personalny z dnia 27 lipca 2021 r., wskazując, że w sprawie konieczne jest w pierwszej kolejności dopełnienie czynności, o których mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm., dalej: "ustawa covidowa"), a następnie, w przypadku złożenia w wyznaczonym terminie wniosku o przywrócenie terminu - ostateczne jego rozpoznanie. Dopiero wówczas - w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji - możliwe będzie rozwiązanie stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. W sytuacji natomiast, gdy powyższy termin zostanie przywrócony, koniecznym będzie ustalenie, czy w sprawie zaistniała jakakolwiek przeszkoda, o której mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o Policji, tj. czy policjant może być dopuszczony do pełnienia służby. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi policjanta w dniu 26 listopada 2021 r. Nadto pełnomocnik policjanta pismem z dnia 18 stycznia 2022 r., wniósł o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia w przedmiocie gotowości niezwłocznego podjęcia służby, a także zgłosił w imieniu swojego mandanta gotowość niezwłocznego podjęcia służby.
Komendant Wojewódzki Policji [...], postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r., nr 13/Ks/p/2022 odmówił przywrócenia terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Następnie rozkazem personalnym z dnia 4 marca 2022 r., nr 426/2022, działając na podstawie art. 41 ust. 3 w zw. z art. 42 ust. 2 oraz art. 45 ust. 3 ustawy o Policji, zwolnił policjanta ze służby w Policji z dniem 15 marca 2022 r. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia 6 czerwca 2022 r., nr 1770, uchylił rozkaz personalny z dnia 4 marca 2022 r. wskazując, że w postanowieniu z dnia 2 marca 2022 r. organ I instancji błędnie pouczył stronę o przysługującym jej środku zaskarżenia. Dlatego też policjant ma prawo złożyć zażalenie na postanowienie z dnia 2 marca 2022 r., a wobec upływu terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 K.p.a., również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na to postanowienie, na zasadach i trybie określonym w art. 58 § 1 K.p.a.
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r., policjant złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia 2 marca 2022 r. o odmowie przywrócenia terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, podnosząc, że uchybił terminowi do wniesienia zażalenia bez swojej winy, a uchybienie to spowodowane było błędnym pouczeniem co do przysługującego mu środka zaskarżenia. Do wniosku policjant dołączył zażalenie na postanowienie z dnia 2 marca 2022 r., w którym wniósł o uchylenie powyższego postanowienia i uznanie przez Komendanta Głównego Policji, że został przywrócony termin do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia przez niego służby w Policji.
Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia 5 września 2022 r., nr 426 przywrócił policjantowi termin do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia 2 marca 2022 r.
Następnie Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r., nr 514, utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 2 marca 2022 r. odmawiające przywrócenia terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia przez policjanta służby.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem art. 58 § 1 K.p.a. nie uzależnia uprawnienia do przywrócenia terminu od stopnia zawinienia. Oznacza to, że każdy, nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminu wyłącza możliwość zastosowania tej instytucji. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu zakreślonego do jej wykonania wymaga więc uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej. Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Ponadto przy ocenie, czy uchybienie terminu było zawinione, należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy, zaś przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Z treści art. 42 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Jeżeli zwolniony policjant w ciągu 7 dni od przywrócenia do służby nie zgłosi gotowości niezwłocznego jej podjęcia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 3. Natomiast zgodnie z art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji przepisy art. 42 ust. 1-6 stosuje się odpowiednio do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 i 9, jeżeli postępowanie karne lub karne skarbowe zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania ze względu na okoliczności określone w art. 17 § 1 pkt 1 lub 2 K.p.k. Przepisem tym ustawodawca wprowadza inną niż uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji okoliczność stanowiącą podstawę przywrócenia do służby. W świetle przywołanych regulacji wyrok uniewinniający w postępowaniu karnym skutkuje przywróceniem z mocy prawa do służby policjanta zwolnionego z tej służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji. Jeżeli natomiast przywrócony policjant chce podjąć służbę, ma obowiązek zgłosić gotowość niezwłocznego jej podjęcia w terminie 7 dni od przywrócenia do służby. Tak więc nieznajomość tych przepisów (a więc w przypadku policjanta własnej pragmatyki służbowej), czy też ich odmienna interpretacja, nie może być potraktowania jako niezawiniona (w rozumieniu art. 58 § 1 K.p.a.) przyczyna uchybienia terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż policjant został przywrócony do służby w Policji z dniem 13 maja 2021 r., tj. z dniem wydania przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Karny - Odwoławczy prawomocnego i wykonalnego wyroku (sygn. akt [...]), na mocy którego uniewinniono go od popełnienia zarzucanych mu przestępstw. W tej sytuacji bieg 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji, przewidziany do złożenia stosownego oświadczenia woli o gotowości do podjęcia służby, rozpoczął się następnego dnia, licząc od daty uprawomocnienia się wspomnianego wyżej wyroku i upłynął bezskutecznie w dniu 20 maja 2021 r. Policjant, działając przez ustanowionego pełnomocnika, gotowość niezwłocznego podjęcia służby zgłosił drogą pocztową. Datą zatem złożenia stosownego oświadczenia woli jest data ze stempla pocztowego na kopercie zawierającej przesyłkę, tj. 18 czerwca 2021 r. Nie budzi więc wątpliwości, że zgłoszenie przez stronę gotowości niezwłocznego podjęcia służby nastąpiło z uchybieniem 7- dniowego terminu, określonego w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Zaś strona należycie dbająca o swoje interesy nie może lekceważyć okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na jej prawa i obowiązki.
KGP nie dał wiary twierdzeniom pełnomocnika policjanta, że z treścią powyższego wyroku policjant zapoznał się dopiero w dniu 15 czerwca 2021 r., a z całą pewnością nie można przyjąć, że dopiero w tym dniu dowiedział się o sentencji przywołanego wyroku, skoro sprawa dotyczyła tak istotnej dla niego kwestii jak uznanie winnym popełnienia przestępstwa i wymierzenia kary pozbawienia wolności (wyrokiem Sądu Rejonowego [...] z dnia 27 czerwca 2014 r. policjant został skazany za popełnienie zarzucanego mu przestępstwa na karę dwóch i pół roku bezwzględnego pozbawienia wolności). W ocenie organu, twierdzenia zawarte w piśmie z 18 stycznia 2022 r. potwierdzają, że policjant posiadał wiedzę na temat wydania przez Sąd Okręgowy [...] wyroku w jego sprawie, skoro podejmował próby uzyskania dodatkowych informacji na ten temat drogą telefoniczną. Posiadana natomiast przez niego wiedza o uniewinnieniu (tego rodzaju informacja jest jawna i powszechnie dostępna) była wystarczająca do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. Z powyższych względów, nie sposób uznać, że nie zostało w sprawie uprawdopodobnione, że policjant o wydaniu przez Sąd Okręgowy [...] wyroku z dnia 13 maja 2021 r. dowiedział się dopiero w dniu 15 czerwca 2021 r., a zatem, że uchybienie terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby nastąpiło bez winy strony. Jednocześnie organ uznał, że nie doszło do naruszenia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covidowej. W ocenie organu, wprowadzenie przez ustawodawcę dodatkowych przypadków przywrócenia terminu, elementu zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz dłuższego terminu na złożenie przez stronę wniosku o przywrócenie terminu, nie może być odczytywane jako wyłączenie ogólnych regulacji wynikających z art. 58 i 59 K.p.a. Gdyby bowiem taka była wola ustawodawcy wyraźnie wskazałby, że organ przywraca uchylony termin po złożeniu wniosku, o którym mowa w art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy covidowej. Podkreślił też, że przepis ten wprowadził szczególny tryb przywrócenia terminu, mający na celu stworzenie dodatkowej ochrony prawnej dla stron w postępowaniu administracyjnym w przypadku niedochowania przez nie terminów przewidzianych przepisami prawa, zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii.
Policjant, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej P.p.s.a.), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd I instancji przypomniał, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 58 § 1 i 2 K.p.a. W myśl tych przepisów, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Co ważne dla kierunku rozstrzygnięcia, w sprawie pominięte zostały przepisy szczególne, jakie ustawodawca wprowadził w związku ze stanem epidemii, a jakie w zamyśle ustawodawcy miały zminimalizować negatywne skutki prawne związane z nadzwyczajną sytuacją, w tym w kwestii dotyczących biegu terminów prawa materialnego i procesowego.
Zgodnie z art.15zzzzzn2 ust. 1 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255, dalej jako: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r., stwierdzenie uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju, - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W myśl natomiast art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, z brzmienia art. 15zzzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej wynika szczególny tryb przywrócenia terminów uregulowanych w tej ustawie. Jest on dodatkową ochroną prawną w przypadku ich niedochowania zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii.
Stosownie zaś do art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Zdaniem WSA w Warszawie, ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, zatem art. 15zzzzzn2 ma zastosowanie do wszystkich spraw administracyjnych toczących się w dniu jej wejścia w życie i dotyczy także terminów prawa materialnego uchybionych przez stronę przed jej wejściem w życie. Warunkiem zastosowania tej regulacji jest to, aby uchybienie przez stronę terminu wynikającego z przepisów prawa administracyjnego nastąpiło w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19.
W sprawie, pismem z dnia 3 grudnia 2021 r. poinformowano pełnomocnika skarżącego o uchybieniu terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia przez policjanta służby, powołując się na powyższy przepis, o prawie do złożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia pisma wniosku o przywrócenie terminu w przedmiocie zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby przez policjanta, który winien wskazywać i dokumentować przyczyny uchybienia terminu dla tej czynności.
Wnioskiem z dnia 18 stycznia 2022 r. pełnomocnik policjanta zwrócił się o przywrócenie terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby. W uzasadnieniu powołano się na art. 15 zzzzzn2 ustawy covidowej, przytaczając przypadki, do których ów przepis ma zastosowanie. Wskazano na okoliczności, zdaniem strony, uzasadniające przywrócenie uchybionego terminu.
Postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r. Komendant Wojewódzki Policji [...] odmówił przywrócenia terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby przez policjanta. Ostatecznie organ drugiej instancji postanowieniem z dnia 22 listopada 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia 2 marca 2022 r. Organy Policji przyjęły, że skarżący nie uprawdopodobnił niezawinionych przyczyn uchybienia terminowi (art. 58 § 1 K.p.a.).
W ocenie Sądu I instancji skarżący prawidłowo wskazał, że przepisy zamieszczone w art. 15szzzzzn(2) ust. 1 ustawy covidowej mają bardzo szeroki zakres i odnoszą się do terminów przewidzianych w różnych aktach prawnych. W praktyce omawiany przepis znajduje zastosowanie głównie do terminów opłacania należności z tytułu składek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ale dotyczy także terminu wniesienia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, terminu zawiadomienia o zbyciu pojazdu, terminu zgłoszenia darowizny do opodatkowania. Niektóre z tych aktów prawnych określają warunki od spełnienia, których zależy przywrócenie uchybionego terminu. Jednakże w ustawie o Policji termin określony w jej art. 42 ust. 2 nie został zaopatrzony w jakąkolwiek regulację, gdyż termin ten był skonstruowany jako zawity. W rezultacie brakuje kryteriów warunkujących możliwość przywrócenia terminu do zgłoszenia gotowości podjęcia służby w Policji. Od strony wymaga się jedynie, aby w terminie 30 dni złożyła wniosek o przywrócenie uchybionego terminu (art. 15zzzzzzn(2) ust. 2 ustawy covidowej) i tym samym potwierdziła zamiar skorzystania z możliwości prawnych w ramach przywróconego terminu.
Przypisywanie, w tym stanie faktycznym wymogów zawartych w art. 58 § 1 K.p.a. nie znajduje żadnej podstawy prawnej. Inna wykładnia obejmuje przywracanie terminów, które nie mają charakteru zawitego. W takim stanie prawnym znajdują pełne zastosowanie zasady zawarte w art. 58 § 1 K.p.a. Kolejno, terminy zawite nie mogą być objęte dyspozycją art. 58 § 1 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje bowiem przywrócenia tego typu terminów. Przy terminach zawitych objętych dyspozycją art. 15zzzzzzn(2) ustawy covidowej odpowiednie stosowanie przepisów art. 58 § 1 K.p.a. jest, w ocenie Sądu, niedopuszczalne. W konsekwencji, przy stosowaniu art. 15zzzzzn(2) ust. 1 ustawy o covidowej, w zakresie terminów prekluzyjnych (nieprzywracalnych) nie jest uzasadnione powoływanie się na przesłanki wymienione w art. 58 § 1 K.p.a. Tego rodzaju zabieg nie ma podstaw w treści art. 15zzzzzn(2) ustawy covidowej. O ile ustawodawca każdorazowo wymienia w art. 58 § 1 K.p.a. i w art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy covidowej okoliczność uchybienia terminowi, to jednak na tym kończy się zbieżność tych przepisów, bowiem w art. 15zzzzzn(2) ustawodawca przywiązuje znaczenie tylko do obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 i całkowicie przemilcza kwestię jakiegokolwiek zawinienia przy uchybieniu terminowi, ani wprost nie formułuje przesłanki braku winy, ani nie odsyła do art. 58 § 1 K.p.a. Jest to tym bardziej uzasadnione w zakresie terminów prekluzyjnych, bowiem ustawodawca w żadnym z aktów prawnych poprzedzających tzw. ustawę covidową nie przewidział możliwości ich przywracania. Trudno zatem odwoływać się do zasad określonych w art. 58 § 1 K.p.a., które obejmują terminy przywracalne.
Tak więc zgodnie z treścią art. 15zzzzzn(2) ust. 1 i 2 ustawy covidowej sam fakt obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, a więc związane z tym stanem ograniczenia, utrudnienia w funkcjonowaniu, w przemieszczaniu się, w dostępie do organów władzy publicznej oraz wysokie ryzyko zachorowania i wynikająca z tego konieczność izolacji same w sobie są na tyle znaczące w relacjach między obywatelami i organami władzy publicznej, że stanowią samodzielną ustawową przesłankę do przywrócenia uchybionego terminu prekluzyjnego (przekroczenie którego powoduje niezwykle dotkliwe skutki). Można zatem powiedzieć, że w powołanym przepisie ustawodawca dał wyraz przekonaniu, że samo obowiązywanie stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 jest równoznaczne z brakiem winy w uchybieniu terminowi (oczywiście pod warunkiem zgłoszenia w terminie wniosku). W ocenie Sądu I instancji, powoływanie się przez organy Policji na niewykazanie przez skarżącego braku zawinienia w uchybieniu terminowi do złożenia oświadczenia o gotowości do podjęcia służby, jest wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 15zzzzzn(2) ust. 1 ust. 3 ustawy covidowej. W dalszym postępowaniu organ uwzględni stanowisko prawne Sądu.
W dniu 24 listopada 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2022 r., nr 514 o odmowie przywrócenia terminu do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby, w wyniku błędnego uznania, iż do oceny czy zachodzą przesłanki przywrócenia terminu, o którym mowa w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji należy stosować wyłącznie art. 15zzzzzzn(2) ust. 2 - 3 ustawy covidowej z pominięciem art. 58 K.p.a., pomimo iż prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do konkluzji, iż art. 58 K.p.a. ma zastosowanie w tej sprawie, a zatem zachodzi konieczność badania stopnia zawinienia strony w zakresie uchybienia terminowi do zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby po przywróceniu jej do tej służby mocą wyroku sądu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób, zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.
W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu tego naruszenia na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że "O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto przyjmuje się, że przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym podniesionym w zarzucie skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, a więc oznacza obowiązek wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby (mógłby być) inny." (wyrok z dnia 11 grudnia 2024 r., sygn. akt I GSK 337/21, tak samo wyroki NSA z dnia 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 1888/21 i z dnia 26 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2509/21). O skuteczności zarzutu przywołanego w podstawie prawnej skargi kasacyjnej statuowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. decyduje zatem sytuacja , że "pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem powinien zachodzić związek przyczynowy , który nie musi być realny- wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy, a skarżący udowodni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesualnym a wynikiem postępowania (H. Knysiak-Sudyka [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne. Zarys wykładu, red H. Knysiak-Sudyka 2020, s. 296). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ ani w zarzutach, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie przez WSA w Warszawie przytoczonych w petitum skargi przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, miało wpływ na nieprawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego.
Nie można uznać za prawidłowo skonstruowany zarzut obrazy art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W skardze kasacyjnej organ w żaden sposób nie wykazał, że WSA w Warszawie w jakikolwiek sposób wyszedł poza granice podmiotowe lub przedmiotowe sprawy zakreślonej przez treść zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 22 listopada 2022 r., nr 514 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na zgłoszenie niezwłocznej gotowości do podjęcia służby. Sąd I instancji nie orzekł w innej sprawie niż dotyczącej kwestii przywrócenia terminu do czynności statuowanej w art. 42 ust. 2 ustawy o Policji.
W zarzutach skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji połączył art. 134 § 1 z art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wedle treści art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym pełniącym dwojaką funkcję. Z jednej strony ma charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego. Strona, chcąc skutecznie zaskarżyć wyrok Sądu I instancji musi poznać przyjęty przez sąd stan faktyczny sprawy oraz argumenty przemawiające za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku pozwalające na należyte wywiedzenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Zatem do sytuacji, kiedy wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Sytuacja ta nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, wyczerpująco wyjaśniające podstawy rozstrzygnięcia. Natomiast to, że Sąd I instancji dokonał niekorzystnej dla skarżącego kasacyjnie organu wykładni przepisów procesowych nie oznacza, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie organ nie wykazał w jaki sposób naruszanie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. miało wpływ na przyjętą przez Sąd I instancji wykładnię stosowania art. 15zzzzzzn(2) ust. 2 - 3 ustawy covidowej na postępowanie funkcjonariusza podjęte na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o Policji. Wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. określa bowiem jedynie sposób postępowania Sądu I instancji, gdy organ naruszy przepis postępowania. Tak więc w sytuacji, w której Sąd I instancji uznał, że nastąpiło naruszanie przepisów postępowania powinien zastosować ten przepis uchylając zaskarżony akt prawny – co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie.
Wobec zatem niewykazania przez Komendanta Głównego Policji, że wskazane w petitum skargi kasacyjnej przepisy P.p.s.a. miały wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwianych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.