III OSK 1817/21

III OSK 1817/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2810/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia WSA del. Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2810/18 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego C. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr SKO/I/V/1013/2018 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 2810/18, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia C. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie (dalej SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z 6 sierpnia 2018 r. nr SKO/I/V/1013/2018 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z 15 maja 2018 r. nr DOŚ.602.1.2016.2017.2018, II. zasądził od SKO na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia C. z siedzibą w K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w dniu 19 stycznia 2016 r. wpłynął wniosek inwestora A. K. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W związku z brakami w złożonej dokumentacji, pismem z 25 stycznia 2016 r., wezwano inwestora o uzupełnienie złożonego wniosku. Wnioskowane uzupełnienie wpłynęło dnia 27 stycznia 2016 r.
Wójt Gminy L. (dalej: organ I instancji, Wójt) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji, jednocześnie wyznaczając 21-dniowy termin na składnie uwag i wniosków. Wójt wystąpił z wnioskiem do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ w Warszawie oraz Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w Mławie (PPIS w Mławie) o zaopiniowanie i wydanie uzgodnienia dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
PPIS w Mławie, pismem z 10 lutego 2016 r., znak ZNS.471.17.2016, negatywnie zaopiniował przedmiotowe przedsięwzięcie budowy fermy drobiu w miejscowości K. Swoje stanowisko uzasadnił tym, iż analiza oddziaływania na środowisko planowanej fermy drobiu, która zawarta jest w raporcie, pomimo zastosowania działań ograniczających wszelkie uciążliwości, budzi wątpliwości, co do jej oddziaływania na glebę, atmosferę oraz zdrowie człowieka.
RDOŚ w Warszawie, postanowieniem z 9 maja 2016 r. uzgodnił warunki dla realizacji przedsięwzięcia budowy fermy drobiu.
W dniu 14.06.2016 r., odbyła się rozprawa administracyjna, w której wzięli udział pełnomocnicy inwestora, mieszkańcy wsi K., L. oraz przedstawiciele Stowarzyszenia C.
W dniu 14.06.2016 r., do Urzędu Gminy wpłynęła lista osób wyrażających protest przeciwko planom budowy i eksploatacji 24 kurników do ściółkowego chowu drobiu.
Wójt Gminy L. decyzją z 3 sierpnia 2016 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowej inwestycji.
Na skutek złożonych środków zaskarżenia SKO w dniu 27 września 2016 r. wydało decyzję uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy L. z 3 sierpnia 2016 r. RDOŚ w Warszawie, postanowieniem z 16 grudnia 2016 r., ponownie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Mławie nie wydał w ustawowym terminie 14 dni, opinii w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia.
Wójt Gminy L. decyzją z 6 marca 2017 r., znak DOŚ.602.1.2016.2017, odmówił uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia budowy fermy drobiu do ściółkowego chowu brojlera kurzego oraz przedsięwzięć pomocniczych na działce nr ew. [...] w miejscowości K., gm. L.
Od powyższej decyzji Wójta Gminy L., wpłynęły odwołania: A. K., A. A., Stowarzyszenia C. Kolejne odwołanie od wydanej decyzji Wójta Gminy, pismem z dnia 04.04.2017 r. złożyło Stowarzyszenie C1. Sprzeciw wobec wydanej decyzji pismem z 5 kwietnia 2017 r., zgłosiło również Stowarzyszenie P. z siedzibą w M.
Po rozpatrzeniu wszystkich przedłożonych odwołań i materiału dowodowego, SKO, decyzją z 26 kwietnia 2017 r., znak: SKO/I/V/302/2017, uchyliło w całości decyzję wydaną przez Wójta Gminy L. dnia 06.03.2017 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednocześnie decyzją znak: SKO/I/V/610/2017 oraz decyzją znak: SKO/I/V/611/2017 umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania, kolejno Stowarzyszenia P. oraz A. A.
Na podstawie decyzji SKO, Wójt Gminy ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko o racjonalny wariant alternatywny dla wariantu inwestorskiego wraz z określeniem przewidywanego oddziaływania tego wariantu na środowisko oraz o uzupełnienie raportu w zakresie aktualnie obowiązującego Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r. poz. 1911), stanowiącego aktualizację Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Wisły z dnia 22 lutego 2011 r. (M.P. Nr 49, poz. 549).
Inwestorka przedłożyła wnioskowane uzupełnienie raportu, o czym organ poinformował wszystkich zainteresowanych. Jednocześnie wnioskiem z dnia 06.06.2016 r. organ wystąpił do RDOŚ w Warszawie oraz PPIS w Mławie o ponowne zaopiniowanie i wydanie uzgodnienia dla przedmiotowej inwestycji.
W konsekwencji braku odpowiedzi ze strony PPIS w Mławie, organ wystosował pismo z zapytaniem o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie. Organ opiniujący nie odniósł się do powyższego. RDOŚ w Warszawie, pismem z 12 lipca 2017 r., wezwał Wójta Gminy L. o przedłożenie ujednoliconego raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego cały zebrany materiał dowodowy w sprawie.
Przy piśmie z 17 sierpnia 2017 r. wnioskodawczyni złożyła ujednolicony raport w 4 egzemplarzach.
RDOŚ w Warszawie, pismem z 15 września 2017 r. wezwał Wójta Gminy L. o uzupełnienie przedłożonego raportu o opis oddziaływań planowanej inwestycji w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska.
W dalszym toku postępowania inwestor rozważył pozytywnie przyjęcie do realizacji wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (zaproponowanego przez RDOŚ Warszawie) i przy piśmie z 5 października 2017 r. złożył uzupełnienie do raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji budowy fermy drobiu do chowu brojlera kurzego oraz przedsięwzięć pomocniczych, działka nr ew. [...] w miejscowości K., gmina L., w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, tj. budowie fermy drobiu brojlera kurzego w 20 budynkach inwestorskich i obsadzie początkowej 4 880 DJP.
Postanowieniem z 13 listopada 2017 r. RDOŚ w Warszawie uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia w wariancie najkorzystniejszym dla środowiska, tj. polegającej na budowie fermy drobiu brojlera kurzego w 20 budynkach inwentarskich i obsadzie początkowej 4880 DJP, tj. 1 220 000 sztuk brojlera kurzego na jeden cykl hodowlany i zdolności produkcyjnej 7 320 000 sztuk/rok przy sześciu cyklach produkcyjnych.
Przy piśmie z 13 grudnia 2017 r. A. B. przekazała 3 egzemplarze opracowania weryfikującego raport o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko.
W piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r. wnioskodawczyni wyraziła sprzeciw wobec przedmiotowej opinii, jednocześnie nie zgadzając się z zawartymi w niej konkluzjami.
Decyzją z 15 maja 2018 r., Wójt Gminy L. ponownie wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożyła A. K..
SKO w Ciechanowie decyzją Nr SKO/I/V/1013/2018 z 6 sierpnia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Wójta Gminy L. Nr DOŚ.602.1.2016.2017.2018 z 15 maja 2018 r. odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na: "Chowie drobiu w instalacji do ściółkowego chowu drobiu - brojlera kurzego o obsadzie początkowej 5856 DJP (dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza) oraz przedsięwzięć pomocniczych polegających na: budowie naziemnych zbiorników do magazynowania gazu płynnego w naziemnych zbiornikach o łącznej pojemności ok. 230 m³, budowie zespołu urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych o zdolności poboru wody nie mniejszej niż 10 m³/h, budowie dróg o nawierzchni twardej o długości ok. 2,2 km w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości K. na działce o nr ewidencyjnym [...] obrębu [...]", uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i ustaliło warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu brojlera kurzego w 20 budynkach inwentarskich i obsadzie początkowej 4880 DJP, tj. 1220000 sztuk brojlera kurzego na jeden cykl hodowlany i zdolności produkcyjnej 7320000 sztuk/rok przy sześciu cyklach produkcyjnych.
Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Stowarzyszenie C., zaskarżając w całości decyzję i zarzucając jej naruszenie:
- zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 KPA) polegającej na braku tożsamości rozpatrywanej sprawy w postępowaniu odwoławczym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji,
- ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zakresie obowiązku poinformowania stron o wszczęciu i przebiegu postępowania (art. 74 ust. 3) oraz obowiązku poinformowania społeczeństwa (art. 33 i art. 85 ust. 3),
- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...] poprzez odmowę powołania biegłego w celu weryfikacji raportu, czego domagało się Stowarzyszenie C. w piśmie z dnia 29.01.2018 r.,
- art. 62 ust. 1 i art. 66 ust. 1 i 6 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...] poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do opinii A. B. z dnia 11 grudnia 2017 r. wskazującej na istotne mankamenty i braki raportu, uniemożliwiające pełną analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku [...].
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z 15 maja 2018 r. nr DOŚ.602.1.2016.2017.2018, w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej, wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do niezasadnej, przedwczesnej oceny, że stan faktyczny został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia (budowy fermy drobiu o zdolności produkcyjnej 7 320 000 sztuk brojlera na rok).
W ocenie Sądu I instancji przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanym uzupełnieniem nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 ustawy, w związku z czym nie jest dokumentem wiarygodnym i mogącym stanowić podstawę o zakresie i przewidywanych skutkach korzystania ze środowiska w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia.
W skardze kasacyjnej A. K. (dalej: skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez adw. M. T. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 66 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z 3 października 2008 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, dalej: u.u.i.ś.) polegające na uwzględnieniu skargi przez Sąd oraz uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości, mimo iż brak było ku temu podstaw, ponieważ w postępowaniu przed organem odwoławczym należycie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, tj. organ odwoławczy dokonał rzetelnej analizy całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności prawidłowo uznał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport) odpowiada wymaganiom określonym w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 66 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś., a co za tym idzie możliwe jest ustalenie na jego podstawie oddziaływania inwestycji skarżącego kasacyjnie na środowisko;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w z w. z art. 1 w z w. z art. 6 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw z 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936, dalej: ustawa zmieniająca u.u.i.ś.) polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na niekompletność raportu wynikającą z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą u.u.i.ś., mimo że raport został przedłożony przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.u.i.ś., a co za tym idzie w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, nieprzewidujące obowiązku ustalania jakie przedsięwzięcia mają dopiero powstać w pobliżu inwestycji;
c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji obu instancji w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach wskazanych w decyzji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 66 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. przez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że sporządzony w sprawie raport nie zawiera: (a) rzetelnego opisu w zakresie rodzaju i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia, (b) określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta i powietrze, (c) opisu przewidywanych znaczących oddziaływań obejmującego pośrednie, skumulowane oddziaływania na środowisko, (d) rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych, podczas gdy przedmiotowy raport zawiera wszystkie ww. elementy, a co za tym idzie, stanowi wiarygodne źródło informacji o oddziaływaniu na środowisko inwestycji skarżącego kasacyjnie;
b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w z w. z art. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej u.u.i.ś. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym mu przez ustawę zmieniającą u.u.i.ś., w sytuacji gdy raport został przedłożony przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.u.i.ś., a co za tym idzie — zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej u.u.i.ś. — w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 r. nieprzewidujący obowiązku ustalania jakie przedsięwzięcia mają dopiero powstać w pobliżu inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o:
I. uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz rozpoznanie skargi, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a.
- ewentualnie
II. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.,
III. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.,
IV. zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podstawie art. 203 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że, sporządzony w sprawie raport jest kompletny, a co za tym idzie możliwe jest ustalenie na jego podstawie oddziaływania na środowisko inwestycji skarżącego kasacyjnie. Z tego też względu w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, skarżący kasacyjnie wskazał, co następuje. Raport został wykonany zgodnie ze stanem prawnym, aktualnym na dzień jego sporządzenia, czego potwierdzeniem było trzykrotne uzgodnienie realizacji przedsięwzięcia przy określeniu jednocześnie warunków jego realizacji i eksploatacji (postanowienia wydane przed RDOŚ w Warszawie), który jest organem wyspecjalizowanym w ocenie raportów, a co za tym idzie, należy uznać, iż dokonywana przez RDOŚ analiza ww. dokumentu jest wykonywana w sposób kompleksowy i wiarygodny. Raport w rozdziale 9 zawiera rzetelny opis w zakresie rodzaju i wyliczenia ilości emitowanych zanieczyszczeń dla każdego z analizowanych wariantów: (a) wariantu wnioskowanego, (b) racjonalnego wariantu nr l, (c) racjonalnego wariantu alternatywnego nr 2, (d) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska oraz zbiorcze porównanie tych emisji (tabela 7.4.2/1 i 7.4.2/2). Tym samym raport zawiera rzetelny opis w zakresie rodzaju i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia, przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c.
Raport zawiera kompleksowy opis oddziaływania na środowisko każdego z analizowanych wariantów, spełniający wymogi, o których stanowi art. 66 ust. 1 pkt 6 i 7 u.u.i.ś. Nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem, że raport nie zawiera rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych. W pkt 15 raportu odniesiono się do źródeł konfliktu społecznego, proponując tym samym sposoby jego załagodzenia np. poprzez wdrożenie na terenie gminy monitoringu np. amoniaku. Odnosząc się do zarzutu braku analizy skumulowanego oddziaływania na środowisko, skarżący kasacyjnie wskazuje, że z uwagi na sąsiedztwo planowanej inwestycji (grunty leśne i rolne klasy R V i R VI) oraz odległość od najbliższych zabudowań mieszkalnych (od strony północno-zachodniej w miejscowości J. w odległości 900 m od projektowanych kurników; od strony południowo-wschodniej w miejscowości K. w odległości ok. 1200 m od projektowanych kurników) takiego zagrożenia nie przewidywano. Dodatkowo, brak analizy skumulowanego oddziaływania inwestycji jest uzasadniony także parametrami zabudowy projektowanej fermy.
Przedsięwzięcie skarżącej kasacyjnie ma bowiem zostać zrealizowane na działce o powierzchni 31,92 ha, z czego powierzchnia zabudowy to jedynie 7,04 ha, a powierzchnia biologicznie czynna to aż ok. 22 ha. Co więcej, jak wskazano w raporcie, inwestor przewiduje zagospodarowanie terenu przez nasadzenia dodatkowej roślinności szybko rosnącej na terenach otwartych od strony północnej i północno-wschodniej.
Dla terenu inwestycji aktualny stan jakości powietrza dla dwutlenku azotu, dwutlenku siarki, tlenku węgla, pyłu zawieszonego PM 10, pyłu zawieszonego PM 2,5 oraz benzenu przyjęto na podstawie pisma Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska delegatura w Ciechanowie. Dla pozostałych substancji stan jakości powietrza przyjęto w wysokości 10% wartości odniesienia określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu.
W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Sąd wskazuje, że wymóg przeprowadzenia oceny skumulowanego oddziaływania wynikał już z przepisów u.u.i.ś. sprzed jej zmiany, obowiązującej od 1 stycznia 2017 r., w tym z art. 63 ust. 1 pkt 1b u.u.i.ś. Sąd zwrócił także uwagę, że ww. przepis "nakazuje uwzględnić jako kryterium, powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem". Mając na uwadze przytoczony fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, należy uznać, iż Sąd przyjął, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 1 b u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym mu przez ustawę zmieniającą u.u.i.ś. z 2015 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (czyli u.u.i.ś. - dop. autora skargi), dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W przedmiotowej sprawie, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedłożony wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. w dniu 19 stycznia 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego też względu, w ocenie skarżącego kasacyjnie, do oceny treści raportu należy powinien mieć zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 1b u.u.i.ś. sprzed dnia 1 stycznia 2017 r., który stanowił, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mając na uwadze powyższe, ani autor raportu, ani organ odwoławczy nie miał obowiązku ustalać - jak to wskazuje Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - czy w otoczeniu planowanej inwestycji nie są planowane inne przedsięwzięcia, które łącznie z inwestycją skarżącego kasacyjnie mogłyby doprowadzić do wystąpienia istotnych oddziaływań skumulowanych. Z tych też względów, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd naruszył art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w zw. z art. 1 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej u.u.i.ś. poprzez zastosowanie w sprawie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 r.
Nie można zgodzić się także ze stwierdzeniem, że raport nie zawiera oceny oddziaływania odorów na środowisko. Emisja odorów i przyjęta metodyka oceny została bowiem zawarta w pkt. 9.2.4 raportu. Ocenę wykonano dwuwariantowo. Nieuprawnione jest stwierdzenie, że w raporcie nie został przedstawiony sposób zagospodarowania obornika. Biorąc pod uwagę powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, iż postępowanie przed organem II instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd który wydał zaskarżony wyrok, uznając, że raport nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 66 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 66 ust. 1 pkt 8 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. dopuścił się naruszenia przytoczonych przepisów przez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było z kolei wadliwe uznanie, że przedłożony w sprawie raport nie spełnia wymagań określonych ww. przepisami. Jednocześnie, z uwagi na błędne uchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy skarga podlegała oddaleniu, Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
W piśmie z 19 sierpnia 2021 r. skarżąca kasacyjnie reprezentowana przez r.pr. T. D. przedstawiła uzupełnienie skargi kasacyjnej.
W uzasadnieniu uzupełnienia skargi kasacyjnej wyjaśniono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, WSA zarzuca, że sporządzony w sprawie raport nie zawiera oceny skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ogranicza się tylko do stwierdzenia, że takie skumulowane oddziaływanie nie wystąpi "w sąsiedztwie projektowanej fermy, w zasięgu wzroku, nie występują inne tego typu obiekty, zatem nie ma możliwości przeprowadzenia skumulowanego oddziaływania". Jednocześnie, WSA stawia tezę, iż już samo położenie planowanej inwestycji w powiecie, który postrzegany jest jako zagłębie przemysłowego chowu zwierząt, powinno skłonić autora raportu do sporządzenia analizy czy nie dojdzie do skumulowanego oddziaływania emisji z planowanej inwestycji z emisjami z przedsięwzięć już istniejących, czy też planowanych, dla których wydano ostateczną decyzję środowiskową.
Z przedstawionym stanowiskiem nie można się zgodzić z uwagi na fakt, iż położenie planowanej inwestycji (szczegółowo opisane w uzasadnieniu skargi) w znacznej odległości od jakichkolwiek zabudowań oraz w sąsiedztwie pól uprawnych wyklucza możliwość wystąpienia oddziaływania skumulowanego z oddziaływaniem innych ferm. Co więcej, w promieniu co najmniej 5 km od granic działki, na której ma powstać inwestycja, nie jest położona żadna ferma przemysłowa, której oddziaływanie mogłoby kumulować się z oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. W momencie sporządzania przedmiotowego raportu, brak było przepisów bądź wytycznych określających jaki obszar należy wziąć pod uwagę w toku analizy oddziaływania skumulowanego. Co więcej, autorka raportu, kilkukrotnie występowała do Ministerstwa Środowiska z zapytaniem, w jaki sposób należy ustalać czy istnieje konieczność oceny skumulowanego oddziaływania. Za każdym jednak razem otrzymywała odpowiedź, iż nie jest możliwe określenie jednoznacznych zasad ustalania ww. oddziaływania.
Aktualnie, to organ właściwy dla wydania decyzji środowiskowej, określa, które pobliskie inwestycje należy wziąć pod uwagę w toku ww. analizy. W praktyce, najczęściej są to przedsięwzięcia położone w odległości nie większej niż 1 km od granic działki, na której ma powstać inwestycja. Gdyby zatem analizowany raport miał powstać dziś, to z pewnością nie zawierałby analizy oddziaływania skumulowanego, ponieważ na autora raportu nie zostałby nałożony taki obowiązek.
Z uwagi na brak jednoznacznych regulacji w ww. zakresie, każdy raport o oddziaływaniu na środowisko jest potencjalnie wadliwy, ponieważ zawsze organ lub sąd będzie mógł uznać, że wzięto pod uwagę przy analizie zbyt mały obszar, a co za tym idzie, sporządzony raport jest wadliwy i wymaga wprowadzenia poprawek. Opisana sytuacja jest w ocenie skarżącej kasacyjnie nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Podmiot wnioskujący o wydanie decyzji środowiskowej, pomimo dołożenia wszelkiej należytej staranności, zawsze będzie ponosił ryzyko uchylenia uzyskanej decyzji. Przedstawionej oceny nie mogą zmienić regulacje przywołane przez Sąd, które mają charakter ogólny i nie mogą służyć do kwestionowania sposobu sporządzenia raportu. Jeżeli bowiem przyjmiemy, że argumentacja podniesiona przez WSA w Warszawie może stanowić o wadliwości raportu w zakresie skumulowanego oddziaływania inwestycji, to we wskazany sposób możliwe będzie zakwestionowanie każdego raportu o odziaływaniu inwestycji na środowisko. Fakt, iż inwestycja znajduje się na obszarze charakteryzującym się dużą ilością ferm hodowlanych powinien zostać uwzględniony w programach ochrony środowiska uchwalanych na podstawie art. 17 ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) lub w programach ochrony powietrza wydawanych na podstawie art. 84 wskazanej ustawy. To wskazane dokumenty strategiczne powinny odnosić się do skumulowanego oddziaływania istniejących obiektów hodowlanych, a także zawierać bazy danych o wskazanych obiektach.
Wbrew stanowisku WSA w Warszawie, lokalizacja fermy w określonym powiecie nie może natomiast przesądzać o konieczności analizy oddziaływania skumulowanego. Nie można obowiązkiem zbierania danych o emisjach i emitorach z terenów sąsiednich oraz wykonywaniem skomplikowanych i czasochłonnych analiz obciążać inwestora.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska na etapie określenia dopuszczalnej normy zanieczyszczeń emitowanych przez planowane przedsięwzięcie wskazuje poziom dyspozycyjny możliwy do wykorzystania przy realizacji inwestycji.
WSA w Warszawie, w żaden sposób nie wyjaśnia, które istniejące lub projektowane przedsięwzięcia miałyby oddziaływać na inwestycję skarżącego kasacyjnie. Co więcej, Sąd nie wyjaśnia także jaki obszar powinien być wzięty pod uwagę przy ocenie oddziaływania skumulowanego. Sąd szeroko opisuje okoliczności, które w jego ocenie nakazywały przeprowadzenie oceny oddziaływania skumulowanego, jednak w żaden sposób nie wyjaśnia czemu przesądzają one o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania skumulowanego. Sąd nie powołuje się również w tym zakresie na jakiekolwiek przepisy bądź wytyczne. Nie wiadomo zatem, czy w ocenie Sądu pod uwagę powinny być wzięte wszystkie 350 instalacji znajdujących się na terenie powiatu m. i ż., czy może jedynie instalacje z powiatu m., albo jedynie z gminy L.
Ustalenie, czy zachodzi konieczność przeprowadzenia analizy oddziaływania skumulowanego wymaga wiedzy specjalistycznej, a sąd takiej wiedzy nie posiada. Nie jest prawdą, że sporządzony w sprawie raport OOS zawęża analizę oddziaływania odorowego wyłącznie do amoniaku. Analizę oddziaływania odorowego wykonano dwuwymiarowo, co opisano szczegółowo w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wbrew stanowisku WSA, w praktyce nie jest możliwe przeprowadzenie analizy wszystkich z 167 substancji wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu z dnia 26 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Należy bowiem wyjaśnić, iż dla każdego rodzaju przedsięwzięcia istnieją charakterystyczne substancje, których natężenie należy przeanalizować w celu ustalenia oddziaływania odorowego. W przypadku ferm drobiu jest to amoniak, siarkowodór oraz pył, którego oddziaływanie również zostało przeanalizowane w raporcie. Wykluczone jest natomiast dokonywanie analizy wszystkich ww. 167 substancji lub chociażby kilkudziesięciu z nich. Przytoczone stanowisko nie wynika przy tym z subiektywnej opinii autorki raportu, ale z tzw. konkluzji BAT ustanawiających najlepsze dostępne techniki w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu i świń (Decyzja wykonawcza Komisji (UE) z dnia 15 lutego 2017 r. ustanawiająca konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do intensywnego chowu drobiu lub świń zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE). Podobnie jak w przypadku zarzutu opisanego w pkt I niniejszego uzasadnienia, WSA przytacza szereg bardzo ogólnikowych twierdzeń, nie wskazując w żaden sposób, jakie dokładnie czynności powinny zostać podjęte w celu przeprowadzenia analizy odorowej w sposób prawidłowy. WSA nie posiadając kompetencji merytorycznych do oceny prawidłowości metodologii przyjętej w raporcie, powołuje się na ogólnikowe stwierdzenia w celu zakwestionowania jego prawidłowości. Dodatkowo, obecnie nie obowiązują w Polsce unormowania, które określałby dopuszczalne wartości emisji odorów, w tym w szczególności z ferm hodowlanych. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, iż raport zawiera kompleksowy opis oddziaływania na środowisko (w tym na ekosystemy) każdego z analizowanych wariantów, spełniający wymogi art. 66 pkt 6 i 6 u.u.i.ś. Wpływ analizowanej inwestycji na formy ochrony przyrody został opisany w pkt 4.6. raportu. Lokalizacja inwestycji w znacznej odległości od jakichkolwiek zabudowań oraz w otoczeniu pól uprawnych powoduje, iż w obszarze jej oddziaływania nie zidentyfikowano żadnych siedlisk zwierząt. Z tego względu nie jest możliwe określenie wpływu inwestycji na zwierzęta. WSA wskazuje, że w części dotyczącej oddziaływania hałasowego wyszczególniono jako źródło hałasu 18 samochodów ciężarowych w porze dziennej i 1 samochód ciężarowy na 1 godzinę w porze nocnej, co oznacza inną liczbę pojazdów ciężarowych odnoszoną do ilości emisji substancji szkodliwych, a inną do emisji hałasu. Przytoczony zarzut potwierdza jednoznacznie brak kompetencji WSA do polemiki z ustaleniami raportu. Wyjaśnić bowiem należy, że przywołane przez WSA różnice wynikają z faktu, iż metodologia ustalania oddziaływania pojazdów w zakresie emisji substancji szkodliwych różni się od metodologii ustalania oddziaływania pojazdów w zakresie emisji hałasu. W chwili obecnej skarżąca kasacyjnie posiada podpisane umowy gwarantujące zagospodarowanie obornika na 1338,59 ha. Kolejne umowy na odbiór obornika zostaną podpisane w momencie rozpoczęcia działalności na fermie. Zawarcie kolejnych umów na odbiór obornika na aktualnym etapie jest bezcelowe, ponieważ nie ma pewności, że inwestycja, w ramach której zostanie wytworzony obornik, w ogóle zostanie zrealizowana. Potencjalni odbiorcy obornika muszą natomiast mieć pewność, że umowa zawarta ze skarżącą kasacyjnie będzie mogła zostać wykonana. Zagospodarowanie obornika to kwestia, która jest badana na etapie uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a więc dokładny sposób zagospodarowania obornika zostanie określony na etapie pozwolenia zintegrowanego.
Pogląd, iż sądy administracyjne nie mają prawa kontrolować raportów o oddziaływaniu na środowisko pod względem merytorycznym został wielokrotnie wyrażony w orzecznictwie.
Mając na uwadze powyższe wniesiono jak w skardze kasacyjnej z 19 czerwca 2019 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W skardze kasacyjnej wskazano dwie podstawy kasacyjne uregulowane w art. 174 p.p.s.a.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna oraz jej uzupełnienie nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienia oraz uzasadnienie uzupełnienia skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt I. a) petitum skargi kasacyjnej.
Ocenę zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy poprzedzić stwierdzeniem, że o ich zaistnieniu nie decyduje każde uchybienie, lecz jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć zaś należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu środka prawnego, a wydanym w sprawie orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., II FSK 1333/09). Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 315/11 dostępny - jak również pozostałe orzeczenia - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przypadek kwalifikujący się do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 6 sierpnia 2018 r. nr SKO/I/V/1013/2018 w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wystąpił w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wykazał bowiem, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wynik rozstrzygnięcia mógłby być inny, a stwierdzone uchybienia były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego rozstrzygnięcia. W myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a.
Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego organ ustalił okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Powyższe jednak nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż zobowiązana jest ona przedstawić w sprawie wszystkie informacje niezbędne do ustalenia jej stanu faktycznego, wskazać dowody mające, jej zdaniem, znaczenie w sprawie i udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu (por. wyroki NSA: z 27 czerwca 2019 r., I OSK 2168/17, z 18 grudnia 2018 r., I OSK 256/17, z 27 lipca 2011 r., II OSK 1560/10).
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że decyzja Samorządu Odwoławczego w Ciechanowie z 6 sierpnia 2018 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ma rację Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie dokonał rzetelnej, wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co doprowadziło do niezasadnej, przedwczesnej oceny, że stan faktyczny został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości i możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia (budowy fermy drobiu o zdolności produkcyjnej 7.320.000 sztuk brojlera na rok). Organ odwoławczy przedwcześnie ocenił, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymaganiom określonym w przepisach ustawy, jest kompletny, rzetelny i może stanowić podstawę oceny o braku negatywnych oddziaływań na środowisko. Tym samym organ naruszył zasady prawa procesowego wynikające z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.
Wskazać należy, że SKO w Ciechanowie oceniając raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wymagań wynikających z treści art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. na str. 31 uzasadnienia decyzji z 6 sierpnia 2018 r. wyjaśniło jedynie, że "Oceniany dokument zawiera także elementy określone w treści art. 66 ust. 1 pkt 5) uioś oraz wypełnia pkt 6) tegoż przepisu tj. zawiera uzasadnienie wyboru przewidzianego do realizacji wariantu. Posiada on również opis metod prognozowania zastosowanych w raporcie oraz uwzględnia opis działań jakie należy podjąć mających na celu zapobieganie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. W raporcie również zawarto analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z projektowanym przedsięwzięciem. Opracowanie to zostało również streszczone w języku niespecjalistycznym zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 18 ustawy". Taki sposób oceny treści raportu został prawidłowo zakwestionowany przez Sąd I instancji.
Ocena organu odwoławczego znajdującej się w aktach administracyjnych opinii dr n. biol. A. B. dotyczącej oceny wpływu na środowisko i zdrowie ludzi dla raportu ujednoliconego o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na chowie drobiu w instalacji do ściółkowego chowu drobiu – brojlera kurzego o obsadzie początkowej 5856 DJP oraz przedsięwzięć pomocniczych w obrębie Fermy Drobiu w miejscowości K. na działce o nr. ewidencyjnym [...] obrębu [...] przedstawiona na str. 33 uzasadnienia decyzji SKO w Ciechanowie z 6 sierpnia 2018 r. również nie zasługuje na akceptację. Organ odwoławczy obowiązany był dokonać rzetelnej oceny zajętego w tej opinii stanowiska, w sposób który umożliwi późniejszą kontrolę wydanej decyzji. Jeżeli organ nie zgadza się z wnioskami opinii powinien odnieść się do poczynionych przez autorkę ww. opinii ustaleń i wyjaśnić dlaczego nie są one dla niego do przyjęcia lub też dopuścić dowód z opinii biegłego w celu wyjaśnienia posiadanych wątpliwości.
Przedmiotowa opinia dr n. biol. A. B. dotycząca oceny wpływu na środowisko i zdrowie ludzi dla raportu ujednoliconego o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na chowie drobiu w instalacji, jest opinią naukową stanowiącą dowód nienazwany, którego dopuszczalność przeprowadzenia reguluje art. 75 § 1 k.p.a. przyjmujący, że jako dowód organ prowadzący postępowanie powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia, organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania rzetelnej oceny dowodu, który kwestionuje treść raportu także pod względem jego przydatności do rozstrzygnięcia sprawy, a jeżeli taka wątpliwość istnieje, do przeprowadzenia w tym postępowaniu dalszych dowodów, które wątpliwości te pozwolą rozwiać. Jak wynika ze wstępu opinii dr n. biol. A. B. celem tego opracowania była ocena czy raport przygotowano prawidłowo zgodnie z przepisami prawa, wiedzą, metodykami oraz wytycznymi w tym zakresie. Autorka opinii wyjaśniła, że ocenie podlegał raport ujednolicony. Opracowana opinia została nazwana przez jej autorkę kontrraportem.
Raportowi o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora. Skoro w niniejszej sprawie taki kontrraport przedłożono, to należało dokonać jego rzetelnej oceny. Organ odwoławczy nie wykonał tego obowiązku.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. b) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r. Przepis ten został zmieniony przez art. 1 pkt 28 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U.2015.1936) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. Sąd I instancji dostrzega wskazaną wyżej zmianę przepisów dotyczącą m.in. zakresu badania w postępowaniu ocenowym oddziaływań skumulowanych. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wyraźnie stwierdzono, że wymóg zawarcia takiej oceny wynikał już z przepisów ustawy u.u.i.ś. sprzed jej zmiany obowiązującej od 1 stycznia 2017 r. Stanowisko Sądu I instancji w zakresie konieczności wnikliwego zbadania oddziaływań skumulowanych na gruncie przepisów obowiązujących przed nowelizacją u.u.i.ś. powołaną wyżej nowelizacją, jest zgodne z utrwalonymi w tym zakresie poglądami NSA, według których "Treść całego art. 63 ustawy środowiskowej należy odczytywać w kategorii wytycznych dla organu prowadzącego postępowanie, które służą do przeprowadzenia prawidłowej oceny materiału dowodowego dotyczącego stwierdzenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji, w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż dokonano oceny powiązań zamierzonego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami (kumulowania się oddziaływań)" (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., II OSK 820/16, LEX nr 2464407).
Przed nowelizacją u.u.i.ś. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy miał następujące brzmienie: Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania: rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem: powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W uzasadnieniu projektu ustawy z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936), wskazano, że "Wprowadzenie w art. 62a w ust. 1 w pkt 11 oraz w art. 63 w ust. 1 w pkt 1 lit. b i w pkt 3 lit. f ustawy ooś obowiązku uwzględniania w karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w ramach analizy kryteriów przy wydawaniu postanowienia w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, informacji pozwalających na ocenę kumulowania się przedsięwzięć, wynika z pkt 4 załącznika IIA w związku z pkt 1 lit. b oraz pkt 3 lit. g załącznika III dyrektywy 2011/92/UE. W odniesieniu do przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3b proponowana zmiana wynika z załącznika IV pkt 5 lit. e dyrektywy 2011/92/UE. Przewiduje się regulację, zgodnie z którą informacje na temat powiązania z innymi przedsięwzięciami powinny dotyczyć tych odrębnych przedsięwzięć, których oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, będącym przedmiotem postępowania administracyjnego. Kryteria kumulacji w ramach oceny oddziaływania na środowisko powinny - zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 3b ustawy ooś, uwzględniać powiązanie z innymi planowanymi przedsięwzięciami (oraz z innymi przedsięwzięciami realizowanymi i zrealizowanymi), dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia do oceny oddziaływania na środowisko (tzw. screening) nie przewiduje się wymogu uwzględniania w badaniu powiązań z przedsięwzięciami planowanymi" (zob. druk nr 3677, Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw).
Z powyższych względów nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia przepisów art. 6 ust. 1 i 2 noweli u.u.i.ś. z 2015 r. przez niewskazanie przez Sąd I instancji konieczności zastosowania do niniejszego postępowania dotychczasowych przepisów u.u.i.ś., w szczególności w zakresie merytorycznej części raportu oddziaływania na środowisko. Wyjaśnić również należy, że ta podstawa kasacyjna nie została także w sposób formalnie poprawny skonstruowana, skoro nie wyłuszczono, czy zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego polegać miałby na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu. Art. 6 ust. 1 noweli u.u.i.ś. z 2015 określa, że "Do spraw, w których przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 1 uzgodniono zakres i stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek powiązania treści cyt. przepisu, któremu miałby uchybić Sąd I instancji w skarżonym wyroku. Z kolei art. 6 ust. 2 noweli u.u.i.ś. z 2015 stanowi, że "Do spraw wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przedłożono raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko lub wydano postanowienie określające zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe".
Jeśliby intencją autorki skargi kasacyjnej było kwestionowanie braku stosownych wytycznych w zaskarżonym wyroku odnośnie uwzględnienia przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu konsekwencji wynikającej z art. 6 ust. 2 noweli u.u.i.ś. w zw. z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b. u.u.iś. odnośnie uregulowanego w tym przepisie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należało postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., takiego zarzutu w skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt I. c) petitum skargi kasacyjnej.
Należy wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1, podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 16 marca 2022 r., III FSK 4793/21, 10 lutego 2022 r., III OSK 5028/21). Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z 8 lipca 2022 r., I OSK 1067/21, LEX nr 3364396).
Nie można tym bardziej zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 135 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej (por. wyroki NSA z: 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, 11 grudnia 2014 r., II GSK 1979/13, 17 maja 2018 r., I FSK 205/18). Art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis nie tworzy podstawy do wystąpienia z wnioskami w skardze do żądania uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowania tego przepisu (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., II GSK 50/10). Stawiając ten zarzut autorka skargi kasacyjnej nie dostrzega istoty regulacji zawartej w przytoczonym przepisie, sprowadzającej się - jak już wskazywano - do umożliwienia zastosowania środków pozostających do dyspozycji sądu administracyjnego do aktów administracyjnych innych niż te wskazane bezpośrednio w skardze, a tym samym do rozszerzenia zakresu kontroli sprawowanej przez ten sąd na wszelkie postępowania, o ile są prowadzone w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5636/21, LEX nr 3423402).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie można zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów wskazanych w pkt 1. a), b), c) petitum skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie stan faktyczny nie został prawidłowo ustalony przez organy orzekające w sprawie, dlatego nie zasługiwał na zaakceptowanie zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji.
Nie zasługiwały zarzuty przedstawione w pkt II. a), b) petitum skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni wskazanych w pkt II. a) przez autorkę skargi kasacyjnej przepisów u.u.i.ś. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że pomimo dokonanych przez inwestora uzupełnień raportu na wezwania organu, organ odwoławczy analizując ponownie merytorycznie sprawę nie dostrzegł, że nadal przedstawione przez inwestora w uzupełnionym raporcie informacje nie są wystarczające do dokonania oceny oddziaływania na środowisko nawet w wariancie najkorzystniejszym, uzgodnionym i zalecanym przez RDOŚ.
Analizując treść raportu wraz z jego uzupełnieniami oraz raport ujednolicony należy stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że dokument ten nie zawiera rzetelnego opisu w zakresie rodzaju i przewidywanej ilości zanieczyszczeń wynikających z funkcjonowania przedsięwzięcia (art. 66 pkt 1 lit. c u.u.i.ś.), określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko, a w szczególności na ludzi, rośliny, zwierzęta i powietrze (art. 66 pkt 6 i 7 ustawy), opisu przewidywanych znaczących oddziaływań, obejmującego pośrednie, skumulowane oddziaływania na środowisko (art. 66 pkt 8 ustawy), a także rzetelnej analizy możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy).
W raporcie na str. 200 stwierdzono, że "Oddziaływanie bezpośrednie przedsięwzięcia wynikające z emisji substancji do powietrza atmosferycznego, emisji ścieków, emisji odpadów ograniczy się do terenu działki własnej Inwestora". Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione w treści raportu. W raporcie również nie uzasadniono twierdzenia, wyrażonego na str. 200 raportu, że "Oddziaływanie w zakresie emisji hałasu do środowiska będzie na terenach chronionych akustycznie niższe od poziomów dopuszczalnych określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z późniejszymi zmianami (tekst jednolity Dz.U. 2014 poz. 112) w porze dziennej i nocnej". W ocenie NSA orzekającego w tym składzie, przedmiotowy raport nie spełnia wymagań wynikających z treści art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio- i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji.
Metoda prognozowania, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. powinna przedstawiać sposób postępowania mający prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu w postaci minimalizacji ryzyka związanego z podejmowaniem działalności mogącej spowodować skumulowane oddziaływania na środowisko. W raporcie na str. 200-201 nie przedstawiono metody prognozowania, która powinna prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu w postaci minimalizacji ryzyka związanego z podejmowaniem działalności mogącej spowodować skumulowane oddziaływania na środowisko. Z analizy treści raportu wynika, że zespół autorów tego dokumentu przyjął błędne założenie, że oddziaływania skumulowane nie będą występowały w związku z realizacją przedmiotowego przedsięwzięcia.
Ma rację Sąd I instancji, że niewątpliwie przedstawiony przez inwestora raport nie zawiera w istocie oceny skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Pojęcie "skumulowanego oddziaływania" występuje jedynie w tytule pkt 11. raportu. W treści pkt 11 raportu brak jest analizy skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, który był i pozostaje nadal aktualny na gruncie przepisów u.u.i.ś. przed powoływaną wyżej nowelizację u.u.i.ś. z 2015 oraz po tej nowelizacji z 2015 r.: "Zgodnie z zasadami prewencji i przezorności należy uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skumulowane oddziaływane może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub planowanymi przedsięwzięciami), dotyczącymi tych samych zasobów i/lub przedmiotów oddziaływania, co planowane przedsięwzięcie. Skumulowane oddziaływanie może być efektem istnienia lub planowania innych podobnych przedsięwzięć na danym terenie. Należy uwzględnić skalę, czas trwania oraz intensywność oddziaływania danego przedsięwzięcia w powiązaniu z innymi. W ustaleniu skumulowanego oddziaływania, istotne znaczenie powinny mieć oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas eksploatacji przedsięwzięcia. Chodzi zatem o oddziaływania, które mają powtarzalny i trwały charakter oraz występują przez dłuższy czas". (...). Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem. Przy ocenie skumulowanego oddziaływania należy uwzględnić definicję ustawową przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.), zgodnie z którą przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty" (zob. wyrok NSA 4 października 2017 r., II OSK 598/16, LEX nr 2404446).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w przedmiotowej sprawie, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został przedłożony wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. w dniu 19 stycznia 2016 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Z tego też względu, w ocenie skarżącej kasacyjnie, do oceny treści raportu powinien mieć zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. sprzed dnia 1 stycznia 2017 r., który stanowił, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie następujące uwarunkowania, rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.
W błędnej ocenie autorki skargi kasacyjnej, mając na uwadze powyższe, ani zespół autorów raportu, ani organ odwoławczy nie mieli obowiązku ustalać - jak to wskazuje Sąd I w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - czy w otoczeniu planowanej inwestycji nie są planowane inne przedsięwzięcia, które łącznie z inwestycją skarżącej kasacyjnie mogłyby doprowadzić do wystąpienia istotnych oddziaływań skumulowanych.
Stanowisko autorki skargi kasacyjnej w tym zakresie pomija treść art. 63 ust. 1 pkt lit. b u.u.i.ś. oraz art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., które wprost wskazują na powiązania z innymi przedsięwzięciami, w szczególności na kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem autorki skargi kasacyjnej, że w świetle treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w jego brzmieniu przed nowelizacją u.u.i.ś. ani autor raportu, ani organ odwoławczy nie mieli obowiązku ustalać czy w otoczeniu planowanej inwestycji nie są planowane inne przedsięwzięcia, które łącznie z inwestycją skarżącej kasacyjnie mogłyby doprowadzić do wystąpienia istotnych oddziaływań skumulowanych. Należy wyraźnie podkreślić, że taki obowiązek wynikał z treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz z treści art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. Powołana wyżej nowelizacja u.u.i.ś. wynikająca z ustawy z 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936) nie spowodowała skutku, który został przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz w uzupełnieniu skargi kasacyjnej.
Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, obowiązek ten wynikał wprost z treści normatywnej art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz pośrednio z treści normatywnej art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. w brzmieniu tych przepisów przed cytowaną wyżej nowelizacją u.u.i.ś. Należy stwierdzić, że obowiązek badania oddziaływań skumulowanych istniał w art. 63 ust. 1 pkt lit b u.u.i.ś. przed nowelizacją tej ustawy z 2015 r. i po nowelizacji tej ustawy z 2015 r. Po nowelizacji u.u.i.ś. z 2015 r. przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b został jedynie uszczegółowiony. Należy podkreślić, że istota tego przepisu i sam obowiązek badania oddziaływań skumulowanych nie uległy zmianie po nowelizacji u.u.i.ś. Oznacza to, że przed nowelizacją u.u.i.ś. z 2015 r., jak również po tej nowelizacji, organ miał obowiązek uwzględnić kumulowanie się oddziaływań przedsięwzięć. Po nowelizacji z 2015 r. obowiązek ten sam został jedynie inaczej opisany w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. Istota tego obowiązku pozostała ta sama po nowelizacji. Ponadto wykładnia art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią załącznika III do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 z późn. zm.). Według pkt 1 lit. b załącznika III do ww. dyrektywy 2011/92/UE, cechy przedsięwzięć muszą być rozpatrywane ze szczególnym uwzględnieniem: kumulacji z innymi już realizowanymi lub zatwierdzonymi przedsięwzięciami. W myśl pkt 3 lit. g załącznika III do tej dyrektywy, potencjalny znaczący wpływ przedsięwzięć na środowisko musi być rozpatrywany w odniesieniu do kryteriów określonych w pkt 1 i 2 niniejszego załącznika, z uwzględnieniem wpływu przedsięwzięcia na kryteria określone w art. 3 ust. 1, przy czym należy mieć na uwadze: kumulację oddziaływania z oddziaływaniem innych już realizowanych lub zatwierdzonych przedsięwzięć. Zgodnie z pkt 1 lit. e załącznika IV do dyrektywy 2011/92/UE, dotyczącego informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, opis przedsięwzięcia powinien zawierać w szczególności informacje o: kumulacji skutków ze skutkami innych już realizowanych lub zatwierdzonych przedsięwzięć, z uwzględnieniem aktualnych problemów środowiskowych dotyczących obszarów o szczególnym znaczeniu środowiskowym, które mogą zostać dotknięte skutkami realizacji przedsięwzięcia, lub z uwzględnieniem wykorzystania zasobów naturalnych.
Przypomnieć należy, że ustawa z 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1936) stanowiła transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, zwanej dalej: dyrektywą 2011/92/UE), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/52/UE z dnia 16 kwietnia 2014 r. (Dz. Urz. UE L 124 z 25.04.2014, str. 1).
Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu uzupełnienia skargi kasacyjnej dotyczącej oddziaływań skumulowanych wskazać należy, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem tam przedstawionym, że "fakt, że inwestycja znajduje się na obszarze charakteryzującym się dużą ilością ferm hodowlanych powinien zostać uwzględniony w programach ochrony środowiska uchwalanych na podstawie art. 17 ustawy Prawo ochrony środowiska z 27 kwietnia 2001 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) lub w programach ochrony powietrza wydawanych na podstawie art. 84 wskazanej ustawy. To wskazane dokumenty strategiczne powinny odnosić się do skumulowanego oddziaływania istniejących obiektów hodowlanych a także zawierać bazy danych o wskazanych obiektach".
Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, kwestia że przedsięwzięcie znajduje się na obszarze charakteryzującym się dużą ilością farm hodowlanych ma kluczowe znaczenie w okolicznościach tej sprawy i powinna być poddana szczegółowej analizie i stanowić punkt wyjścia dla stworzenia treści raportu zgodnie z art. 66 u.u.i.ś. Trudno uznać, że opis przedmiotowego przedsięwzięcia zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 u.u.u.ś. może być przedstawiony w oderwaniu od wskazania istnienia obszaru charakteryzującego się dużą ilością farm hodowlanych, na którym to przedsięwzięcie będzie funkcjonowało. Opis przedsięwzięcia musi uwzględniać definicję ustawową tego pojęcia uregulowaną w art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś. Inna ingerencja w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu powinna być oceniana zgodnie z przepisami Prawa ochrony środowiska, z pespektywy większego obszaru niż tylko teren, do którego prowadzący przedsięwzięcie będzie miał tytuł prawny.
W opisie lokalizacji przedsięwzięcia, który znajduje się w pkt 2.1.1 ujednoliconego raportu na str. 10-11, zespół jego autorów błędnie nie dostrzegł kluczowego zagadnienia w niniejszej sprawie, że przedsięwzięcie znajduje się na obszarze charakteryzującym się dużą ilością farm hodowlanych. Opis lokalizacji przedsięwzięcia w ujednoliconym raporcie na str. 10-11 ogranicza się głównie do wskazania m.in. najbliższych zabudowań mieszkalnych. Takie zawężenie opisu lokalizacji przedsięwzięcia w sytuacji, w której planowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze charakteryzującym się dużą ilością farm hodowlanych nie odpowiada treści art. 66 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że warunek wynikający z art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś., zgodnie z którym to przepisem
raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów, został spełniony przez stwierdzenie, które znalazło się w ujednoliconym raporcie na str. 46, że "W sąsiedztwie projektowanej fermy, w zasięgu wzroku, nie występują inne tego typu obiekty zatem nie ma możliwości przeprowadzenia skumulowanego odziaływania". Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie, "zasięg wzroku" nie jest ustawową przesłanką oceny oddziaływań skumulowanych na podstawie przepisów u.u.i.ś. przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu brojlera kurzego w 20 budynkach inwentarskich i obsadzie początkowej 4880 DJP, tj. 1220000 sztuk brojlera kurzego na jeden cykl hodowlany i zdolności produkcyjnej 7320000 sztuk/rok przy sześciu cyklach produkcyjnych.
Biorąc pod uwagę zakładaną przez inwestorów ww. zdolność produkcyjną, wyczerpujące zbadanie przez orzekające organy zagadnienia oddziaływań skumulowanych powinno stanowić punkt wyjścia dla ustalenia wszystkich parametrów planowanego przedsięwzięcia wraz z rzetelnym opisem wariantów realizacji przedsięwzięcia.
Kwestie praktyczne związane z tworzeniem treści raportu dotyczą często "wariantowania", obejmującego takie parametry przedsięwzięcia jak: jego lokalizacja, zagospodarowania terenu, rozwiązania techniczne dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189). Lokalizacja, zagospodarowanie terenu nie może pomijać np. tego, że przedsięwzięcie znajduje się na obszarze charakteryzującym się dużą ilością farm hodowlanych. Jeśli w raporcie brak będzie analizy oddziaływań skumulowanych w sytuacji, której przedsięwzięcie będzie planowane do realizacji na obszarze charakteryzującym się dużą ilością farm hodowlanych, to dokument taki nie będzie mógł być uznany za rzetelny.
Zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia:
możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nie można prawidłowo przeprowadzić oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z treścią cytowanego wyżej art. 62 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś., bez analizy oddziaływań skumulowanych na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b u.u.i.ś. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z 2015 r., w sytuacji w której przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest na obszarze charakteryzującym się dużą ilością farm hodowlanych.
Skuteczność podstawowej oceny oddziaływania na środowisko zależy przede wszystkim od przyjętych kryteriów wyboru wariantów realizacji przedsięwzięcia oraz informacji, jakimi dysponuje organ administracji prowadzący postępowanie na temat oddziaływań skumulowanych, które powinny być przedstawione w raporcie.
Wszystkie warianty powinny zawierać opis przewidywanego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska z uwzględnieniem zasady kompleksowej ochrony środowiska unormowanej w art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Warianty realizacji przedsięwzięcia determinują treść ewentualnej decyzji środowiskowej, która jest konsekwencją wyboru przez organ określonego wariantu.
Uwarunkowania środowiskowe, nie są jedynymi, które mogą przesądzać o ostatecznym wyborze wariantu przewidzianego do realizacji. Zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w opisie, a następnie w analizie wariantów należy uwzględnić kwestie: ekonomiczne, społeczne, techniczne, i prawne. Opis wariantów realizacji przedsięwzięcia nie może również wychodzić poza zakres wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. b) petitum skargi kasacyjnej. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, nie wynika, że ten nakazał zastosowanie w sprawie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.u.i.ś. w brzmieniu nadanym mu przez ustawę zmieniającą u.u.i.ś., w sytuacji gdy raport został złożony przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej u.u.i.ś., a co za tym idzie - zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej u.u.i.ś. - w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2017 r.
Odnosząc się do argumentacji uzupełniającej skargę kasacyjną dotyczącej oddziaływania odorowego planowanego przedsięwzięcia wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że analiza oddziaływania odorowego została zawężona. Konkluzje BAT, na które powołano się w uzasadnieniu uzupełnienia skargi w celu poszerzenia argumentacji na temat zakresu analizy w raporcie oddziaływań odorowych, zgodnie z art. 3 pkt 8d p.o.ś., stanowią dokument sporządzony na podstawie dokumentu referencyjnego BAT, przyjmowany przez Komisję Europejską, w drodze decyzji, zgodnie z przepisami dotyczącymi emisji przemysłowych, formułujący wnioski dotyczące najlepszych dostępnych technik, ich opisu, informacji służącej ocenie ich przydatności, wielkości emisji powiązanych z najlepszymi dostępnymi technikami, powiązanego monitoringu, powiązanych poziomów zużycia oraz, w stosownych przypadkach, odpowiednich sposobów przeprowadzenia remediacji. Zgodność z konkluzjami BAT nie jest wymaganym elementem treści raportu (uregulowanej w art. 66 u.u.i.ś). To, że konkluzje BAT nie określają dopuszczalnego poziomu emisji odorów, siarkowodoru oraz pyłu, jak stwierdzono w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, a jedynie określają jakie działania należy podejmować w celu ograniczenia ich emisji, nie może oznaczać, że w raporcie inwestor nie ma obowiązku zbadania oddziaływań odorowych wszystkich substancji złowonnych (w tym również skumulowanych), które mogą powstać w związku z eksploatacją konkretnego przedsięwzięcia oraz instalacji, które będą wchodzić w jego skład. Należy wyraźnie podkreślić, że podstawowy zakres treści raportu dla przedmiotowego przedsięwzięcia wynika z treści art. 66 u.u.i.ś., a nie z konkluzji BAT. Warianty związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko, powinny zostać opisane w raporcie z uwzględnieniem kryteriów dotyczących poszczególnych wariantów realizacji przedsięwzięcia zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś.
Wskazać należy, że opisy wariantów powinny odwoływać się do różnych kryteriów realizacji przedsięwzięcia takich jak: czynniki społeczne, ekonomiczne, środowiskowe, przestrzenne. Lokalizacja przedsięwzięcia nie może być jedynym kryterium wyróżnienia wariantów jego realizacji. Warianty mogą dotyczyć rozwiązań technologicznych takich, jak konstrukcja obiektów, skala przedsięwzięcia, czy moc planowanych instalacji, urządzeń.
Na str. 53 ujednoliconego raportu wyjaśniono, że ze względu na główne oddziaływanie przedsięwzięcia jakim jest uciążliwość odorowa (związana z emisją substancji do środowiska w tym normowanego amoniaku, siarkowodoru, pyłu) w trakcie procesu projektowania przedmiotowej fermy, analizie wariantowej poddano: skalę przedsięwzięcia, sposób wentylacji budynków inwentarskich, zastosowanie środków do redukcji emisji amoniaku i odorów.
Wskazać należy, że na str. 53-54 ujednoliconego raportu w opisie wartości charakteryzujących wariant podstawowy proponowany przez wnioskodawcę nie wymieniono wielkości emisji substancji, powodujących oddziaływania odorowe. W pkt 10 opisu wartości charakteryzujących ten wariant na str. 53 ujednoliconego raportu napisano: "stosowanie preparatu np. dezamonium w 4 i 5 fazie chowu ograniczającego emisję amoniaku i odorów o 50%". W opisie tego wariantu nie podano jaka jest prognozowana całkowita wielkość emisji amoniaku i odorów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, które znalazło się na str. 54 ujednoliconego raportu, że "Proponowany wariant spełnia wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi". Nie zostało także wykazane jako prawdziwe twierdzenie, które przedstawiono na str. 54 ujednoliconego raportu, że "W każdym punkcie terenu poza terenem inwestycji dotrzymane są dopuszczalne wartości odniesienia dla emitowanych substancji". Według NSA, orzekającego w tym składzie nie można uznać za rzetelny opis wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, w którym znajdują się ogólne stwierdzenia takie jak na str. 54 ujednoliconego raportu, że "Wariant proponowany przez Wnioskodawcę" (...), nie powoduje przekroczenia standardów emisyjnych i imisyjnych jakości środowiska. Powyższe stwierdzenie nie zostało w rzetelny sposób wykazane w opisie wariantu proponowanego przez wnioskodawcę. Wyjaśnienie w ujednoliconym raporcie na str. 54, że wariant proponowany przez wnioskodawcę ogranicza oddziaływanie odorowe poprzez zastosowane metody pośrednie ograniczenia emisji amoniaku i odorów z pomieszczeń inwentarskich (Dezamonium), jest stwierdzeniem ogólnym i nie odnosi się w żaden sposób do prognozowanej wielkości emisji odorów.
W tabeli porównawczej 7.4-2/1: Wielkości rocznej emisji zanieczyszczeń z przedmiotowej fermy dla wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz dla wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, która znajduje się na str. 65 ujednoliconego raportu, nie wskazano metody, na postawie której ustalono wielkości zanieczyszczeń wymienionych w tabeli.
Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasad: prewencji (art. 6 ust. 1 p.o.ś.), i przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.) w ocenie oddziaływania na środowisko. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że zasada prewencji, na którą w niniejszej sprawie zasadnie powołał się w swoich rozważaniach Sąd I instancji "zobowiązuje do podjęcia działań mających na celu uniknięcie negatywnego oddziaływania na środowisko. W ramach oceny oddziaływania związek z zasadą prewencji występuje w trzech aspektach. Po pierwsze, to ustalenie dla konkretnego działania, które jest planowane do realizacji, wystąpienia możliwego negatywnego oddziaływania. Po drugie, jeżeli takie oddziaływanie zostanie zidentyfikowane, wówczas wiązać się będzie z ustaleniem środków minimalizujących, a jeżeli to możliwe, prowadzących do uniknięcia zidentyfikowanego negatywnego oddziaływania na środowisko tego działania. (...). Trzeci aspekt dotyczy obowiązku powstrzymania się przed podjęciem decyzji odnośnie do realizacji projektu, zanim zostanie zakończona ocena oddziaływania na środowisko". (A. Kosieradzka-Federczyk, Ocena oddziaływania na środowisko. Węzłowe zagadnienia prawnomiędzynarodowe, Warszawa 2019, s. 166-167). Zgodnie z zasadą prewencji celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej nawet potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w ocenie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzależniona jest w dużej mierze od jakości opisanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej analizy ich realizacji przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów.
Zasadniczym celem instrumentów prewencyjnej ochrony środowiska jest sterowanie działaniami inwestycyjnymi w ten sposób, aby możliwie jak najwcześniej zapobiegać powstaniu ich negatywnych skutków dla środowiska. Tym samym organ oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, powinien dążyć do przeciwdziałania oddziaływaniom w celu stopniowej ich eliminacji oraz ograniczania zakresu ich skutków teraz i w przyszłości. Zapobieganie negatywnym oddziaływaniom przez wybór właściwego wariantu przedsięwzięcia wymaga od organu nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem. Taką wiedzę powinien zawierać raport. Analiza wariantów przedsięwzięcia przez organ administracji powinna sprowadzać się zatem do właściwej diagnozy możliwego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia w przyszłości.
Z tego powodu kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma przeprowadzenie prawidłowej oceny oddziaływań skumulowanych z uwzględnieniem podstawowej informacji, że przedsięwzięcie planowane jest do realizacji i funkcjonowania na obszarze charakteryzującym się dużą ilością ferm hodowlanych.
Opis wariantów powinien umożliwić organowi: 1) właściwie rozpoznać przedsięwzięcie i jego strukturę, cele i warunki realizacji oraz wielkość emisji, które mogą przekształcić się w postać kwalifikowaną jest zanieczyszczenie; 2) ustalić zakres jego oddziaływania na środowisko; 3) przewidzieć możliwe konsekwencje wynikające z realizacji poszczególnych wariantów oraz 4) uporządkować przedstawiony w raporcie zbiór wariantów, zgodnie z rozpoznanym i określonym systemem wartości chronionych prawem.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wskazane w uzasadnieniu wyroku uchybienia raportu powodują konieczność uzupełnienia tego opracowania w znaczącym zakresie. Ma rację Sąd I instancji, że uzasadniało to potrzebę wyeliminowania z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w celu przeprowadzenia postępowania z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności, a także zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu związanym z oceną oddziaływania na środowisko.
Wobec powyższego uznając, że skarga kasacyjna wraz z jej uzupełnieniem pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, orzeczono o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.