III OSK 1814/24

III OSK 1814/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Kr 1663/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-03-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 24f ust 1 i 1a
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1663/23 w sprawie ze skarg M.S. oraz Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia 6 września 2023 r., nr WN-II.4102.4.2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1663/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skarg M. S. (dalej także jako: "skarżący radny") oraz Gminy [...] (dalej także jako: "Gmina", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego (dalej także jako: "Wojewoda", "organ") z dnia 6 września 2023 r., nr WN-II.4102.4.2022 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego: oddalił skargi.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Skarżący radny oraz skarżąca Gmina zaskarżyli zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia 6 września 2023 r., nr WN-II.4102.4.2022 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] skarżącego radnego, wydane na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1 a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 ., poz. 40, ze zm.; dalej jako: "u.s.g.").
Zgodnie § 1 ww. zarządzenia, Wojewoda stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] skarżącego radnego wskutek naruszenia zakazu zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia Gminy, co naruszało dyspozycję normy ujętej w art. 24f ust. 1 i 1 a u.s.g. W § 2 Wojewoda wskazał, że zarządzenie zostało wydane po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z kolei zgodnie z § 3 zarządzenie zastępcze wchodziło w życie z dniem podjęcia.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda wyjaśnił, że skarżący radny prowadził działalność gospodarczą: [...], ul. B, NIP [...]. Wcześniej działalność ta prowadzona była przez skarżącego radnego pod nazwą: [...] M. S. [...]. W ramach prowadzonej działalności skarżący radny korzystał z części nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A w [...], tj. z działki nr [...] obr. [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy, zabudowanej pawilonem handlowym o pow. 63,5 m2 (użytkowej 53,4 m2). Powyższe, w ocenie Wojewody skutkowało naruszeniem ustawowego zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g.
Dalej, Wojewoda ustalił, że w ww. pawilonie handlowym skarżący radny, w okresie wykonywania przez niego mandatu kadencji 2018 – 2023, prowadził działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży artykułów piekarniczych. Fakt prowadzenia działalności został przyznany przez skarżącego radnego. Sporne było natomiast określenie czasu zakończenia działalności przy ul. B. Skarżący radny w piśmie z dnia 29 grudnia 2021 r. wskazał, że korzystał z opisanej działki do dnia 21 lutego 2019 r., kiedy to wypowiedział umowę najmu. Natomiast z paragonu z kasy fiskalnej zarejestrowanej na firmę [...] M. S. [...], potwierdzającego sprzedaż w dniu 2 marca 2019 r. artykułów piekarniczych, jak również z informacji uzyskanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], że kasa fiskalna nr [...], pod adresem: ul. A została zgłoszona w okresie tj. od dnia 28 września 2018 r. do dnia 30 marca 2021 r., a dnia 31 marca 2021 r. nastąpiła zmiany miejsca instalacji kasy fiskalnej pod adres: ul. B, wynikało jednoznacznie, że skarżący radny prowadził wskazaną działalność gospodarczą po upływie trzech miesięcy od daty ślubowania, który to termin upływał w dniu 22 lutego 2019 r.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewoda stwierdził, że skarżący radny prowadził działalność handlową o charakterze ciągłym, z wykorzystaniem mienia Gminy. Ramy czasowe prowadzonej działalności w odniesieniu do objętego mandatu radnego w kadencji 2018 – 2023 uzasadniały zatem przyjęcie, że zachodzą przesłanki do wygaszenia skarżącemu radnemu mandatu z uwagi na niewykonanie obowiązku określonego w art. 24f ust. 1a u.s.g. oraz łamanie zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. polegającego na dalszym łączeniu mandatu radnego z wykonywaniem niedozwolonej działalności.
W odpowiedzi na wezwanie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, Rada Miejska w [...] podjęła w dniu 24 listopada 2022 r. uchwałę nr XLVI/663/2022 w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] – skarżącego radnego.
Wobec bezskuteczności wezwania do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, koniecznym stało się wydanie przez Wojewodę – zgodnie z art. 98a ust. 2 u.s.g., po uprzednim powiadomieniu Ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarządzenia zastępczego stwierdzającego wygaśnięcie mandatu.
Skarżący radny i skarżący Gmina złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. zarządzenie zastępcze.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że istnieją trzy linie orzecznicze sądów administracyjnych różniące się co do skutków jakie powoduje naruszenia zakazu określonego art. 27f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą, skutkiem wykorzystania przez radnego mienia komunalnego jest w każdym wypadku utrata mandatu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2016 r., II OSK 725/16). Zgodnie z drugą linią orzeczniczą, w przypadku korzystania z mienia komunalnego na zasadach jego powszechnej dostępności radny zachowuje sprawowany mandat (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2016 r" II OSK 2759/15). Natomiast według trzeciej linii orzeczniczej, incydentalne korzystanie przez radnego z mienia komunalnego nie skutkuje utratą mandatu przez radnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2013 r., II OSK 1194/13). Wojewoda Małopolski uznał za prawidłową wykładnię wynikającą z pierwszej linii orzeczniczej, wskazując że zakaz korzystania przez radnego z mienia gminnego "ma charakter bezwzględny'".
Zdaniem Gminy, taki pogląd należało uznać za błędny. Literalna wykładnia art. 24f ust. 1 u.s.g. skutkuje bowiem przyjęciem automatyzmu wygaszania mandatu radnego, w każdym przypadku gdy radny w ramach prowadzonej działalność gospodarczej, w jakikolwiek sposób, będzie korzystał z mienia gminnego. Taki automatyzm prowadziłby do powszechnego wygaszania mandatów radnych, którzy mogą nawet nie wiedzieć, że korzystali z mienia gminnego. Gminy są właścicielami znacznego majątku, w tym nieruchomości zajętych pod drogi, miejsca publicznie dostępne czy też udostępnionych podmiotom świadczącym usługi na rzecz podmiotów trzecich, jak również właścicielami środków transportu lub urządzeń infrastruktury publicznej. Rygorystycznie i szeroko rozumiany zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z udziałem jakiegokolwiek mienia gminy stanowiłby de facto całkowity zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na terenie gminy, w której skarżący wykonuje mandat radnego. Gmina za słuszną uznała interpretację art. 24f ust. 1 u.s.g. opartą na wykładni celowościowej. Wprowadzenia ustawowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez radnych miało na celu usunięcie potencjalnie korupcyjnych, a zawsze wpływające na niezależność radnego sytuacji, w których radny mógłby wykorzystywać pozycję radnego aby polepszyć warunki wykonywanej przez siebie działalności gospodarczej lub sytuacji, w których organ wykonawczy gminy korzystając z majątku gminy wykorzystywanego przez radnego, wywierałby niedopuszczalny wpływ na radnego, ograniczając jego swobodę wykonywania mandatu. Do wygaszenia mandatu powinno dochodzić zatem tylko wtedy, gdy nastąpił lub przynajmniej mógł potencjalnie nastąpić taki niedopuszczalny, negatywny wpływ na wykonywanie mandatu przez radnego.
W ocenie Gminy nie zostało wykazane, alby korzystanie przez skarżącego z mienia Gminy [...] mogło choć potencjalnie wpłynąć negatywnie na wykonywanie mandatu radnego. Skarżący nie zawierał umowy bezpośrednio z Gminą, a tym samym nie mógł wpływać na warunki tej umowy wykorzystując zajmowane stanowisko radnego. Również Gmina, nie będąc stroną umowy ze skarżącym, nie dysponowała wynikającymi z umowy instrumentami, za pomocą których mogłaby wpłynąć na niego. Wszelkie relacje handlowe w jakie wchodził skarżący, dotyczące "kupna" i "sprzedaży" pawilonu handlowego, zawierane były jedynie z osobami prywatnymi. Radny z dużym prawdopodobieństwem nie miał świadomości, że korzysta z mienia gminy, a przynajmniej Wojewoda tego nie wykazał. Po dokonaniu celowościowej wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. nie można uznać, że skarżący naruszył zakaz wynikający z ww. przepisu, brak było podstaw do wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaszenia jego mandatu.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego i wniósł o ich oddalenie.
Postanowieniem z dnia 1 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturach akt: III SA/Kr 1663/23 i III SA/Kr 1665/23 oraz prowadzenia tych spraw pod sygnatura akt III SA/Kr 1663/23.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 1 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1663/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie: oddalił skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Gmina zaskarżając go w całości i zarzucając przedmiotowemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego:
1) art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609; dalej jako: "u.s.g.") w zw. z art 383 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2408 z późn. zm.; dalej jako: "Kodeks wyborczy"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przy zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaszania mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] skarżącego radnego w sytuacji gdy z ustalonego przez Sąd I Instancji stanu faktycznego w sprawie nie wynikało, aby radny mógł wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie mieniem Gmin [...], które pozostawało w jego władaniu – korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego;
2) art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Poz. 2418), poprzez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów i wydanie wyroku skutkującego ponownym wygaśnięciem mandatu radnego w sytuacji gdy mandat radnego wygasł wraz z końcem kadencji z dniem 30 kwietnia 2024 r.
Wskazując na ww. zarzuty kasacyjne skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody z dnia 6 września 2023 r., znak WN-II.4102.4.2022 w całości, umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego Rady Miejskiej w [...] skarżącego radnego i zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji i zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca Gmina oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Odnosząc się do pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24f ust. 1 u.s.g. w zw. z art 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że przy zaprezentowanej przez Sąd wykładni art. 24f ust. 1 u.s.g. zaistniały podstawy do stwierdzenia wygaszania mandatu skarżącego radnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut nie zasługuje na uwzględnienie jako bezzasadny.
Na wstępie wskazać należy, że wygaśnięcie mandatu radnego jest instytucją prawa wyborczego i jako sankcja uchybienia zakazowi łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności, wygaśnięcie mandatu jest wkroczeniem ustawodawcy w materię chronioną konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Do wygaśnięcia mandatu dochodzi na skutek zdarzeń, z którymi ustawa wiąże utratę mandatu uzyskanego w wyborach powszechnych. Co do zasady są to zdarzenia, które następują po wyborach (po objęciu mandatu).
Podstawę prawną wygaśnięcia mandatu radnego był przepis art. 24f ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego z tego powodu, że naruszył on zakaz łączenia go z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, niewątpliwie wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia tego zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia, którym jest ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Celem regulacji z art. 24f ust. 1 u.s.g. jest m.in. zapobieżenie angażowania się tych osób w sytuacje i uwikłania, mogące poddawać w wątpliwość autorytetu konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (wyrok Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 103 oraz uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21; z dnia 13 kwietnia 1994 r., W 2/94, OTK 1994/1/21)
Wygaśnięcie mandatu jest skutkiem realnego naruszenia spoczywającego na radnym obowiązku. Utrata mandatu nie jest zatem skutkiem czysto formalnie ujętego uchybienia, nieprowadzącego do zniweczenia celu, który przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Zaznaczyć przy tym należy, że norma art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ogranicza zakazu do "własności" ani do "zarządzania" mieniem komunalnym, lecz używa znacznie pojemniejszego określenia: "wykorzystanie mienia", którego granice desygnatów są o wiele trudniej uchwytne. Na pewno to wykorzystanie mienia gminy musi pozostawać w związku funkcjonalnym z działalnością gospodarczą (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 467/23).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że sformułowanie: "wykorzystywanie" odnosi się do wszystkich przypadków korzystania z mienia komunalnego gminy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, bez względu na to, czy wykorzystanie to ma podstawę prawną czy też nie, jest stałe bądź jednorazowe, wreszcie czy jest odpłatne czy też nieodpłatne (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1714/10, LEX nr 746748). Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. nie uzależnia bowiem wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest sam fakt korzystania z tego mienia.
W konsekwencji bez znaczenia w kontekście zastosowania dyspozycji ww. przepisu są wskazywane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności, że z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego nie wynika, aby radny mógł wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie mieniem Gminy, które pozostawało w jego władaniu, to znaczy korzystniejsze niż to, jakie mogłyby uzyskać inne osoby nieposiadające statusu radnego.
Ratio legis zakazu wynikającego z art. 24f ust. 1 u.s.g. opiera się bowiem na założeniu, że należy dążyć do wykluczenia sytuacji, w której radny, wykonując mandat w gminie, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu. Jak już podniesiono zasadniczym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie funkcji radnego, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. O potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 530/15, LEX nr 1780636). W wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 2935/16 (LEX nr 2271884) NSA zwrócił uwagę, że konstrukcja materialna zakazu wprowadzonego w art. 24f ust. 1 u.s.g.: "opiera się na pełnej reglamentacji swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i obejmuje wszystkie formy jego preferencyjnego wykorzystania, co ma miejsce w tych przypadkach, gdy reguły korzystania z mienia wyłączają go, czasowo lub trwale, z powszechnego dostępu".
Z dokonanych w toku postępowania ustaleń wynika bezspornie, że radny prowadził działalność gospodarczą: [...], ul. B, NIP [...], a wcześniej działalność ta prowadzona była pod nazwą: [...] M. S. [...]. W ramach prowadzonej działalności radny korzystał z części nieruchomości zlokalizowanej przy ul. A w [...], tj. z działki nr [...] obr. [...], objętej Księgą Wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy, zabudowanej pawilonem handlowym o pow. 63,5 m2 (użytkowej 53,4 m2). Dalej, ustalono, że co najmniej dnia 2 marca 2019 r. radny prowadząc wówczas działalność gospodarczą pod nazwą [...] M. S. [...]. sprzedawał w pawilonie posadowionym na działce należącej do Gminy – pieczywo. Dowodem na tę okoliczność był paragon fiskalny z danymi dotyczącymi sprzedawcy ([...] M. S. [...], numer NIP [...]); adresem punktu sprzedaży (ul. A); danymi dotyczącymi daty wydania (2 marca 2019 r.) i numeru paragonu oraz asortymentu sprzedanego pieczywa. Poza sporem było, że wskazany w paragonie adres dotyczył pawilonu trwale związanego z gruntem i znajdującego się na działce nr [...] obr [...], której właścicielem była Gmina (księga wieczysta KW nr [...]). Nadto, również z informacji uzyskanych od Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...], że kasa fiskalna nr [...], pod adresem: ul. A została zgłoszona w okresie tj. od dnia 28 września 2018 r. do dnia 30 marca 2021 r., a dnia 31 marca 2021 r. nastąpiła zmiany miejsca instalacji kasy fiskalnej pod adres: ul. B,
Jak już wyżej wskazano, w świetle brzmienia art. 24f ust. 1 u.s.g. nie ma znaczenia, czy radny faktycznie prowadzi działalność gospodarczą w ww. pomieszczeniu, czy też nie, albo czy czerpie z tego korzyści materialne, czy też nie. W sprawie nie ma również znaczenia okoliczność zawarcia umowy dzierżawy, jak i umowy użyczenia, bowiem nie niweczy to ustaleń, że skarżący w dniu 2 marca 2019 r. faktycznie zajmował budynek (pawilon handlowy) należący do Gminy tj. stanowiący jej własność jako część składowa gruntu gminnego. Dlatego zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
Natomiast przechodząc od drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 384 § 3 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 2022 r. o przedłużeniu kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Poz. 2418), poprzez niewłaściwe zastosowanie przedmiotowych przepisów i wydanie wyroku skutkującego ponownym wygaśnięciem mandatu radnego w sytuacji gdy mandat radnego wygasł wraz z końcem kadencji z dniem 30 kwietnia 2024 r., w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut jest całkowicie chybiony i bezzasadny.
Przede wszystkim wskazać należy, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, co polega na badaniu, czy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie narusza reguł postępowania administracyjnego oraz czy ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada rzeczywistości. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Sąd zatem badając legalność zaskarżonego aktu bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zmiana stanu prawnego, powstała po wydaniu zaskarżonego aktu oraz ewentualne zgłoszenie przez stronę nowych wniosków i żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli legalności.
Podkreślić należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Z przepisu tego wynika, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz kontroluje legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia przestrzegania przez organ administracji orzekający w sprawie, wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń faktycznych, reguł proceduralnych. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej sąd ocenia ją, biorąc pod uwagę stan faktyczny, który istnieje w chwili wydawania decyzji lub podejmowania czynności, a podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podnoszona przez skarżącą kasacyjnie Gminę okoliczność, że mandat radnego wygasł wraz z końcem kadencji z dniem 30 kwietnia 2024 r. nie ma znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy. Niniejsza sprawa dotyczy zarządzenia zastępczego Wojewody w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 98a ust. 1 i 2 w zw. z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g., nie zaś kwestii wygaśnięcia mandatu radnego w związku z upływem kadencji rady gminy, o której mowa w art. 16 u.s.g.
Nadmienić należy, że wojewódzki sąd administracyjny w niniejszej sprawie wydał zaskarżony wyrok w dniu 1 marca 2024 r., czyli w trakcie trwania kadencji radnego.
Mając na względzie powyższe uwagi, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy, trzeba zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w stosunku do mandatu radnego stwierdzone wygaśnięcie było prawidłowe i w pełni uzasadnione.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak zaangażowania autora skargi kasacyjnej w rzeczowe zakwestionowanie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.