III OSK 1811/25

III OSK 1811/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 81/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-05-29
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust 1 pkt 2 lit b i d, 6 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w Poznaniu od pkt 1, pkt 2, pkt 3 w zakresie sformułowania "stwierdza, że bezczynność" i pkt 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 81/25 w sprawie ze skargi J.W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 81/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J.W. (dalej: "skarżący") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką w Poznaniu (dalej: "organ" lub "ORA") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku J.W. z 18 grudnia 2024 r. w zakresie punktów 1, 2 i 4-15 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałej części skargę oddalił (pkt 4) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Pismem z 18 grudnia 2024 r. skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania dotyczące adwokat A.W.:
1. W którym roku Adwokat ukończył wyższe studia prawnicze?
2. Na jakiej uczelni Adwokat odbywał ww. studia?
3. Z jaką oceną Adwokat ukończył ww. studia?
4. W jakich latach Adwokat odbywał aplikację adwokacką?
5. Kiedy Adwokat złożył egzamin adwokacki?
6. Z jakim wynikiem Adwokat złożył egzamin adwokacki?
7. Czy wobec Adwokata począwszy od 1 czerwca 2005 r. do 18 grudnia 2024 r. toczyły się lub toczą obecnie postępowania dyscyplinarne?
8. Czy wobec Adwokata począwszy od 1 czerwca 2025 r. do 18 grudnia 2024 r. orzeczono kary dyscyplinarne?
9. W przypadku udzielenia odpowiedzi pozytywnej na pytania 7 i 8 proszę o nadesłanie orzeczeń kończących postępowanie dyscyplinarne.
10. Czy począwszy od 1 czerwca 2005 r. do 18 grudnia 2024 r. wobec Adwokata stosowano upomnienie dziekańskie?
11. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie 10 proszę o wskazanie ile razy stosowano upomnienie dziekańskie wobec Adwokata, kiedy je stosowano oraz za jaki czyn/czyny je stosowano.
12. Czy Adwokat posiada adres poczty elektronicznej oraz numer telefonu do kontaktu z Klienta/potencjalnymi Klientami?
13. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 12 proszę o podanie adresu poczty elektronicznej oraz numeru telefonu, których używa Adwokat do kontaktu z Klientami/potencjalnymi Klientami.
14. Czy, kiedy i ewentualnie jakie funkcje pełnił Adwokat od 1 czerwca 2005 r. do 18 grudnia 2024 r. w samorządzie tutejszej Rady?
15. W przypadku odpowiedzi pozytywnej na pytanie numer 14 proszę o wskazanie czy z racji pełnionych funkcji Adwokat pobierał jakiekolwiek wynagrodzenie oraz ile ono wynosiło z rozbiciem na poszczególne okresy rozliczeniowe.
Koordynator ds. dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych, powołany przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (adw. S.K.) pismem z 2 stycznia 2025 r. odmówił udostępnienia żądanych informacji uznając, że nie stanowią one informacji publicznej w rozumieniu zapisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.").
W dniu 17 lutego 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej oddalenie, wskazując, że wnioski skarżącego nie odnoszą do informacji publicznych, o których mowa w ustawie. Organ podkreślił, że skarżący od długiego czasu składa tożsamej treści wnioski o dostęp do informacji publicznej do różnych rad adwokackich, a to dostępu do danych dotyczących poszczególnych, losowo wybranych, adwokatów, nękając ORA, usiłując uzyskać z tego tytułu korzyść majątkową (zasądzenie przez sądy sumy pieniężnej), a więc nie działa w interesie publicznym, lecz w interesie prywatnym. Ponadto wniósł, aby Sąd ustosunkował się do wiadomego Sądowi z urzędu nadużycia prawa polegającego na tworzeniu przez J.W. bazy danych o adwokatach, a to danych, których obowiązku ujawniania nie przewiduje żadna ustawa, a więc z naruszeniem Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (dalej: "RODO").
Pełnomocnik organu wniósł również o rozważenie konieczności ochrony praw pracowników Izby Adwokackiej w Poznaniu, wywodząc, że to na tych pracownikach będzie ciążył obowiązek analizy akt osobowych Adwokata i wyszukiwania żądanych informacji, a te wielogodzinne czynności będą wykonywane poza zakresem obowiązków pracowników, a więc poza godzinami ich pracy.
W piśmie procesowym z 16 kwietnia 2025 r. skarżący podtrzymał skargę w całej rozciągłości oraz odniósł się do wywodów ORA zawartych w odpowiedzi na jego skargę. Skarżący przyznał, że składał wnioski również do innych Okręgowych Rad Adwokackich, jednakże dziekani tych rad – bodaj poza ORA w Radomiu, Warszawie, Lublinie i Łodzi – udzielili żądanych informacji i sprawy są już zamknięte.
Pismem z 17 kwietnia "2054" r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę w zakresie pkt 1, 2 i 4-15 wniosku dostępowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji pytania skierowane do skarżonego organu, z wyjątkiem tego w punkcie trzecim (oceny, z jaką adwokat ukończył studia), obiektywnie dotyczą informacji publicznej. Sąd podkreślił, że w judykaturze i doktrynie powszechnie prezentowane jest stanowisko, że "informacje dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata odnoszące się m.in.: do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, czy ewentualnych postępowań dyscyplinarnych podlegają udostępnieniu przez organy samorządu zawodowego w trybie przepisów u.d.i.p.".
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, a pomiędzy stronami pozostaje bezsporne, że ORA w Poznaniu, jako organ samorządu zawodowego adwokatów, realizuje zadania publiczne i ma obowiązek udzielania informacji publicznej w myśl przepisów 4 ust. 1 u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach podzielił pogląd wyrażony w analogicznej sprawie skarżącego zakończonej wyrokiem z 4 października 2023 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 175/23 (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 25.10.2024 r., III OSK 3475/23) w którym wskazano, że "żądana przez skarżącego informacja – jako wiedza związana z wykonywaniem zawodu adwokata – w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej i udzielonych upomnieniach (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem przez klientów (pkt 12 i 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. [...] żądana informacja w pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu".
Zarazem WSA w Poznaniu podzielił stanowisko zawarte w cytowanym wyroku WSA we Wrocławiu, gdzie uznano że "waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku)". Sąd podkreślił, że warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena ze studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1564; dalej: "pr.adw."). Prawidłowość powyższej oceny znajduje również potwierdzenie w przywołanym przez Sąd orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W kwestii nadużycia prawa Sąd pierwszej instancji wskazał na okoliczności mogące stanowić nadużycie prawa do informacji publicznej, stwierdzając jednocześnie, że tego typu sytuacja nie miała miejsca w analizowanym przypadku. Dowodem nadużycia prawa nie może być bowiem to, że organ nie wie, w jaki sposób uzyskane dane mają wpłynąć na dobro publiczne, czy też chęć uzyskania korzyści majątkowych z tytułu zasądzanych kosztów sądowych. Za nadużyciem prawa nie przemawia także ilość składanych przez skarżącego wniosków dostępowych. Sąd podkreślił również, że z u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny wnioskodawcy, na który powołuje się organ, ograniczał dostęp do informacji publicznych. Ponadto nadużycie prawa nie pozbawia waloru publicznego charakteru wnioskowanej informacji, a jedynie stanowi podstawę do wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Sąd nie stwierdził również podstaw do udzielenia odpowiedzi na pytania odnoszące się do kwestii przetwarzania przez skarżącego danych osobowych z naruszeniem przepisów RODO, bowiem organ nie wykazał takiego działania skarżącego i nie ma ono żadnego związku z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, który sprowadza się do wydania rozstrzygnięcia w jej granicach podmiotowych i przedmiotowych związanych z bezczynnością i przewlekłością ORA.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było także podstaw do uznania, że wskutek złożonego wniosku dojdzie do paraliżu funkcjonowania ORA, okoliczność ta bowiem odnosi się do informacji przetworzonej.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie jest poza sporem, iż organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, nie poinformował go o przedłużeniu terminu do ich udostępnienia, ani też nie wydał decyzji odmownej. Poinformował jedynie skarżącego pisemnie, że nie udostępni żądanych informacji, bowiem nie stanowią one informacji publicznej, a skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej.
Wyrok ten stał się przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której organ zaskarżając go w części, tj. co do pkt 1 w całości, pkt 2 w całości, częściowo pkt 3 co do sformułowania: "[...] stwierdza, że bezczynność i [...]" i pkt 5 w całości, zarzucił orzeczeniu na postawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:
1. przepisu postępowania, któremu uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozważył, czy rzeczywiście żądanie przez skarżącego informacji osobistych o jednym adwokacie, jest żądaniem w interesie publicznym w sytuacji, gdy jest to kolejne tożsame w treści żądanie, a w każdej sprawie skarżący domaga się korzyści majątkowej - przyznania mu od organu sumy pieniężnej oraz nie rozważył, czy tworzenie przez skarżącego i członków jego rodziny bazy danych o adwokatach jest dopuszczalne w świetle RODO.
2. W konsekwencji naruszenie:
- art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez przyjęcie, że wniosek skarżącego stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należało ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej (na co wskazywała metodologia działania skarżącego ukierunkowana nie na uzyskanie informacji w celach istotnych dla ogółu społeczeństwa, lecz w celu nękania organu i uzyskania z tego tytułu korzyści majątkowej) i w konsekwencji uznać, że działanie organu nie stanowiło bezczynności,
- art. 5 ust. 1 lit. a, b i c RODO przez jego niezastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w ten sposób, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu" [Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – przyp. NSA] zaskarżonym wyrokiem uprawnił J.W. do przetwarzania danych osobowych "adwokat M.O." [adwokat A.W. – przyp. NSA] mimo, że powołany przepis przetwarzania takiego zabrania.
Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, w zaskarżonej części i ponowne rozpoznanie sprawy, a w przypadku gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie rozpozna skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesowych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powiązał zarzuty skargi kasacyjnej zarówno z naruszeniami przepisów prawa postępowania, jak i z naruszeniami prawa materialnego przez błędną wykładnię (art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 5 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia RODO). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje na rozstrzyganie w granicach danej sprawy, formułując jednocześnie wyjątek w tym względzie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko tego Sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 26 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4/23, gdzie uznano, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wykazać, że sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła. Sąd pierwszej instancji orzekał w kwestii bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i w tym postępowaniu nie był zobligowany ani uprawniony do badania kwestii czy żądanie wniosku dostępowego "jest żądaniem w interesie publicznym". Kwestia występowania kwalifikowanego interesu publicznego ma znaczenie dla przesądzenia, czy żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, lecz kwestia ta w ogóle nie podlegała rozważaniu w niniejszej sprawie.
Trafnie także wskazuje skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Artykuł 174 pkt 2 p.p.s.a. stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie podjęto próby wykazania wskazanych wyżej okoliczności.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącego należy ocenić jako nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej, stwierdzić należy, że zarzut ten jest bezskuteczny.
Błędne jest stanowisko, że prawidłową i wyczerpującą formą realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej, która uwalnia dany podmiot od zarzutu pozostawania w bezczynności, jest poinformowanie wnioskodawcy o braku woli udostępnienia wnioskowanej informacji z tej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Wynika to z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej. Odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "[o]dmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W powołanym przepisie została zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma powyższa nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
W realiach niniejszej sprawy do dnia wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie została wydana decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na powyższe. Udzielona skarżącemu odpowiedź na wniosek dostępowy zawierała jedynie informację, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, a skarżący nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił powyższe działanie organu jako nieprawidłowe.
Należy podkreślić, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Odpowiedź na pytanie o formę, w jakiej powinna nastąpić reakcja organu na to zjawisko, wymaga zaś uprzedniego uchwycenia istoty zjawiska i mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej.
Można przyjąć, mając na uwadze wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego oznacza korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie.
W polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym, umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12; z 7 września 2019 r., I OSK 2687/17; z 11 lipca 2022 r., III OSK 2851/21; z 26 stycznia 2023 r., III OSK 7265/21).
Mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej. Istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być zatem nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko żądającego prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych, na co wskazuje skarżący kasacyjnie (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Wszystkie te okoliczności powinny być jednak przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje jednak forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane stało się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2024 r., III OSK 2604/23, z 26 marca 2024 r., III OSK 1586/22; z 22 marca 2024 r., III OSK 320/22; z 20 marca 2024 r., III OSK 711/23; z 20 lutego 2024 r., III OSK 2916/22; z 17 października 2023 r., III OSK 2285/22; z 29 września 2023 r., III OSK 5517/21; z 24 marca 2023 r., III OSK 7440/21).
Podkreślenia przy tym wymaga, że na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny słuszności twierdzeń organu co do nadużywania przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem umożliwi to dopiero analiza uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Z powyższych przyczyn omawiany zarzut skargi kasacyjnej jest bezzasadny.
Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 lit. a, b i c rozporządzenia RODO "przez niego niezastosowanie". Przede wszystkim trzeba wskazać, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Biorąc nawet pod uwagę pogląd, że w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, to strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać przepis, który uznaje za właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. Powyższym wymogom Autor skargi kasacyjnej nie sprostał.
Nadto trzeba podnieść, że regulacja prawna wskazana w omawianym zarzucie dotyczy przetwarzania danych osobowych, a nie dostępu do informacji publicznej. Zupełnie chybione jest twierdzenie, iż sąd pierwszej instancji "zaskarżonym wyrokiem uprawnił J.W. do przetwarzania danych osobowych adwokat M.O.", choćby już z tej przyczyny, że – jak już była mowa wyżej – sąd rozpoznał skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądzając co do meritum kwestii zasadności żądania wniosku, także w kontekście ograniczeń prawa dostępu do informacji publicznej, statuowanych w art. 5 ust. 1 – 2b u.d.i.p. Nadto w omawianym zarzucie błędnie powołano Sąd, który wydał zaskarżony wyrok (WSA we Wrocławiu), jak również nazwisko adwokata, wniosek dostępowy dotyczył bowiem adwokat A.W., a nie adwokat D.O. Również ten zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Na marginesie należy też wspomnieć, iż zastrzeżenia budzi konstrukcja elementu skargi kasacyjnej w postaci oznaczenia zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części. Skarżący kasacyjnie wskazał bowiem jako zaskarżoną część punktu III wyroku sądu pierwszej instancji, co do sformułowania "stwierdza, że bezczynność", podczas gdy punkt III wyroku brzmi "stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa". Sformułowanie w punkcie III wyroku stanowi całość odnoszącą się do kompetencji orzeczniczych sądu wynikających z art. 149 § 1a p.p.s.a. i nie ma charakteru podzielnego, zatem częściowe zaskarżenie tak skonstruowanego wyrzeczenia nie jest dopuszczalne.
W tym stanie rzeczy, wobec braku usprawiedliwionych podstaw, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Nie mógł zasługiwać na uwzględnienie wniosek skarżącego o zasądzenie na jego rzecz od ORA kosztów postępowania kasacyjnego, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 wyroku, albowiem nie zostało wykazane, że koszty takie zostały poniesione. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył osobiście skarżący, bez udziału profesjonalnego pełnomocnika, zaś zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 p.p.s.a. i art. 205 § 2 – 4 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną właśnie przez profesjonalnego pełnomocnika.