III OSK 1810/24

III OSK 1810/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 574/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Ewelina Gee-Milan po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SAB/Wa 574/23 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 574/23, po rozpoznaniu sprawy ze sprawy ze skargi J. J. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 17 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej:
- zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku);
- stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku) oraz
- zasądził od Prezydenta na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3. sentencji wyroku).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z dnia 17 sierpnia 2023 r. skarżąca, prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...], wystąpiła do Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
1) liczby MGO (miejsc gromadzenia odpadów), w podziale na dzielnice [...], wyłączonych w 2020 r. ze stołecznego systemu odbioru odpadów w wyniku decyzji radnych [...] o wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałych ze stołecznego systemu odbierania odpadów komunalnych od 1 sierpnia 2020 r.;
2) informacji na temat spadku w 2020 r. masy odpadów komunalnych odbieranych w ramach stołecznego systemu odbioru odpadów, w podziale na dzielnice [...], spowodowanego decyzją radnych [...] o wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałych ze stołecznego systemu odbierania odpadów komunalnych od 1 sierpnia 2020 r.
Jednocześnie skarżąca zażądała, aby objęte wnioskiem informacje przesłać w formie skanu na podany adres poczty elektronicznej lub pocztą tradycyjną na jej adres.
W odpowiedzi na ww. wniosek, Prezydent pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak GO-KM.1431.54.2023.ADE poinformował skarżącą, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.". Organ podkreślił, że skarżąca wielokrotnie - w pismach kwestionujących naliczone jej przez [...] kary umowne z tytułu niespełnienia kryterium środowiskowego (określonego w umowach: z dnia 27 marca 2019 r. nr GO/B/III/1/8/U-8/19, z dnia 30 września 2019 r. nr UMIA/GO/B/lll/1/8/9/2019-2023 i z dnia 24 marca 2022 r. nr UMIA/GO/B/lll/1/8/5/2022-2023), a także w pismach zawierających wyjaśnienia w przedmiocie naliczenia jej ewentualnych kolejnych kar umownych - wskazywała, że po wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałych z gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, nastąpił spadek masy odbieranych odpadów komunalnych i liczby MGO na terenie obsługiwanych przez nią dzielnic. Po dokonaniu potrącenia przez [...] naliczonych kar umownych, skarżąca przesłała do Biura Gospodarki Odpadami wezwania do zapłaty, w których poinformowała, że w przypadku braku zapłaty żądanych kwot, skieruje sprawę na drogę postępowania sądowego. W ocenie Prezydenta skarżąca wnosząc o udostępnienie informacji publicznej próbuje pozyskać określone dokumenty jedynie dla własnych potrzeb, w ramach przygotowań do sprawy sądowej.
Prezydent wskazał również, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Natomiast pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej liczby osób lub grupy obywateli bądź jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Pismo służące realizacji lub ochronie indywidualnych interesów osób, które to pismo złożyły, nie dotyczy sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Nie można przy pomocy u.d.i.p. żądać udzielenia informacji we własnej sprawie. Organ podniósł nadto, iż u.d.i.p. nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie prywatnych, indywidualnych potrzeb w postaci uzyskiwania informacji - wprawdzie dotyczących kwestii publicznych - lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. U.d.i.p. ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem instytucji publicznych. Wobec powyższego, należy uznać, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie odnoszą się do "sprawy publicznej".
Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z dnia 17 sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii, obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe; ustnie, pismem lub drukiem; w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru; poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie od organu jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na poparcie zasadności skargi strona przedstawiła obszerną argumentację.
W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 24 sierpnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznał przedmiotową skargę powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 574/23.
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej, względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku ma nadto miejsce wówczas, gdy podmiot ten nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Prezydent jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestia ta nie była sporna między stronami postępowania. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do kwalifikacji prawnej objętych wnioskiem informacji - czy mieszczą się one w zakresie przedmiotowym u.d.i.p. (jak utrzymuje skarżąca) czy też nie spełniają tego kryterium przedmiotowego (na co wskazuje stanowisko organu). W ocenie Sądu meriti rację w tym sporze trzeba przyznać skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dookreśla pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem wniosku informacyjnego skarżącej jest liczba MGO (miejsc gromadzenia odpadów), w podziale na dzielnice [...], wyłączonych w 2020 r. ze stołecznego systemu odbioru odpadów w wyniku decyzji radnych [...] o wyłączeniu nieruchomości niezamieszkałych ze stołecznego systemu odbierania odpadów komunalnych od 1 sierpnia 2020 r., jak również informacja o spadku w 2020 r. masy odpadów komunalnych odbieranych w ramach stołecznego systemu odbioru odpadów podziale na dzielnice [...], spowodowanego ww. decyzją radnych. Wobec tego Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę skarżącej, że jej wniosek dotyczy zadania własnego [...], jako gminy mającej status miasta na prawach powiatu, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Wobec tego przedmiotem wspomnianego wniosku jest informacja o działalności organu władzy publicznej - art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.d.i.p.
Sąd pierwszej instancji nie zaaprobował przy tym poglądu Prezydenta, iż subiektywny, indywidualny interes wnioskodawcy (tu: skarżącej) pozbawia przedmiot wniosku waloru informacji publicznej. Wprawdzie, jak słusznie dostrzegł organ, takie poglądy były prezentowane w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak w ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa odmienne stanowisko, w myśl którego brak jest podstaw do utożsamiania treści pojęcia informacji publicznej jako przedmiotu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej z kwestią prawidłowości korzystania z tego prawa. Pogląd, wedle którego nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby bowiem do absurdalnego wniosku, iż informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności, bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Przy czym dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej, jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa, może być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa, a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji pomimo braku ustawowej definicji sprawy publiczne to niewątpliwie sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie. Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej", tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) związanych z dobrami osobistymi - nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Przy czym o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje wyłącznie spełnienie przesłanek przewidzianych w przepisach u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych przez wnioskodawcę informacji. Odnosząc się do zamieszczonego w odpowiedzi na skargę stwierdzenia Prezydenta, że skarżąca dopuściła się nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w takim przypadku organ zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. ze stosownym uzasadnieniem faktycznym i prawnym, która to decyzja może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.
W konsekwencji powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezydent nieprawidłowo przyjął, iż przedmiot wniosku skarżącej z dnia 17 sierpnia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej, a zatem przedmiotowa skarga podlegała uwzględnieniu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania ww. wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "P.p.s.a". Oceniając natomiast zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd pierwszej instancji uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), ponieważ bezczynność Prezydenta nie wynikała ze złej woli czy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych przepisami u.d.i.p., ale z ich błędnej interpretacji. Organ w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. zareagował bowiem na wniosek skarżącej z dnia 17 sierpnia 2023 r., przy czym dokonał niewłaściwej kwalifikacji prawnej złożonego wniosku.
Pismem z dnia 14 maja 2024 r. skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Prezydent, zaskarżając ww. orzeczenie w całości i zarzucając - z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 1 ust. 1 ustawy u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że informacja żądana przez wnioskodawcę wyłącznie we własnej sprawie stanowi informację publiczną, podczas gdy wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej", a w konsekwencji jego niezastosowanie i przyjęcie, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowiła informację publiczną.
2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, w tym także wnioskodawcy, który żądając tej informacji w celu innym niż troska o dobro publiczne, rozumiana w szczególności jako prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego i jawności funkcjonowania administracji, nadużywa tego prawa, zaś ewentualne nieudostępnienie informacji podmiotowi, który żądając tej informacji nadużywa prawa, wymaga wydania decyzji przez organ administracji, podczas gdy wnioskodawca, który żądając udostępnienia informacji publicznej nadużywa swego prawa, nie ma prawa dostępu do tej informacji, zaś jej nieudostępnienie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej;
3. art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że w przypadku nadużycia prawa do uzyskania informacji przez wnioskodawcę, organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydawana jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, lecz prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniu ze względu na zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 5, a w przypadku informacji przetworzonej, również w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W oparciu o tak przedstawione zarzuty kasacyjne Prezydent wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto Prezydent wniósł o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto Prezydent wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Odpowiadając na skargę kasacyjną pismem z dnia 14 czerwca 2024 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych. Skarżąca oświadczyła również, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy, na której rozpoznana będzie skarga kasacyjna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Z kolei dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r.; sygn. akt FSK 6/04, z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12 oraz z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22).
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną uznać należy, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia.
W złożonej skardze kasacyjnej - zgodnie z intencją autora skargi kasacyjnej wyrażoną w jej petitum - zgłoszone zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej (to jest zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) oraz zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (w zakresie w jakim zarzut ten w warstwie opisowej ma za przedmiot art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez Sąd pierwszej instancji upatruje w błędnej jego wykładni polegającej na przyjęciu, że informacja żądana przez wnioskodawcę wyłącznie we własnej sprawie stanowi informację publiczną, podczas gdy wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". W konsekwencji, autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji jego niezastosowanie i przyjęcie, że żądana przez skarżącą informacja stanowiła informację publiczną. Z kolei podnosząc zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne przyjęcie, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, w tym także wnioskodawcy, który żądając tej informacji w celu innym niż troska o dobro publiczne, rozumiana w szczególności jako prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego i jawności funkcjonowania administracji, nadużywa tego prawa.
Dokonując analizy powyższych zarzutów kasacyjnych podkreślić w pierwszej kolejności należy, że w doktrynie prawa administracyjnego prawo materialne (a naruszenie prawa materialnego może stanowić w świetle art. 174 pkt 1 P.p.s.a. podstawę zarzutu kasacyjnego) jest postrzegane w szerszym lub węższym ujęciu. Zdaniem Z. Leońskiego (zob.: Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s. 28) prawo materialne w szerszym znaczeniu obejmuje "prawo ustalające w sposób władczy zachowanie jednostki, ale także tzw. normy zadaniowe dotyczące działalności niewładczej administracji, jej funkcje organizatorskie i tzw. administrację świadczącą". W węższym znaczeniu (sensu stricto) normy prawa materialnego oznaczają "normy zawarte w przepisach prawa administracyjnego powszechnie obowiązującego, które określają treść praw i obowiązków (zachowanie się) ich adresatów". J. Zimmermann (zob.: Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 89) definiuje normy prawa materialnego jako normy określające "treść uprawnień lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów w sferze prawa administracyjnego, przy czym adresatami tymi są podmioty znajdujące się poza administracją publiczną". Na gruncie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zasadne jest przyjęcie wąskiego rozumienia pojęcia prawa materialnego. Należy przy tym podkreślić, że dla określenia charakteru prawnego danego przepisu nie jest istotne, w jakim akcie normatywnym jest on zamieszczony, gdyż elementami decydującymi o charakterze materialnym lub procesowym są treść i cel konkretnego przepisu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego rozpatrywana łącznie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej daje podstawę do stwierdzenia, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje nie tyle wykładnię przepisów wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, co ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwość działania Sądu meriti w niewłaściwej ocenie treści wniosku dostępowego i reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W związku z tym należy przypomnieć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Jeżeli zatem podmiot skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono przedmiot żądania objęty złożonym wnioskiem dostępowym, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie – gdyby nawet istniały podstawy do jego zrekonstruowania - jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r.; sygn. akt II GSK 2391/11), gdyż wniosek inicjujący postępowanie o udostępnienie informacji publicznej i podlegający ocenie w tym postępowaniu wchodzi właśnie w zakres stanu faktycznego sprawy. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych (również jako następstwo ich błędnej wykładni) zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzutami naruszenia prawa procesowego – jak to miało miejsce w realiach niniejszej sprawy – to zarzuty naruszenia prawa materialnego mające na celu zakwestionowanie ocen co do stanu faktycznego sprawy należy ocenić jako bezskuteczne (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r.; sygn. akt I FSK 1092/12).
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu wskazywanym przez stronę skarżącą kasacyjnie, ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zainteresowani, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że "klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2021 r.; sygn. akt III OSK 548/21, z dnia 20 maja 2020 r.; sygn. akt I OSK 833/19 oraz z dnia 2 marca 2018 r.; I OSK 2160/17). Gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej). Dodać w tym miejscu należy, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który - jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Natomiast przyjęcie interpretacji zaprezentowanej przez skarżący kasacyjnie organ prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą - wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej - prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby - jak zasadnie podniósł Sąd pierwszej instancji - do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. W związku z tym, jak wskazano wyżej, w realiach tej konkretnej sprawy ocena charakteru żądanej informacji jako informacji publicznej nie mogła odbywać się poprzez pryzmat "sprawy własnej" strony skarżącej.
Odnosząc się finalnie do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (w zakresie w jakim zarzut ten w warstwie opisowej ma za przedmiot art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) oraz do zarzutu z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej (który to zarzut w warstwie opisowej odnosi się wyłącznie do 16 ust. 1 u.d.i.p.) wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej naruszenie wskazanej regulacji przez Sąd pierwszej instancji upatruje w nieprawidłowym uznaniu, że ewentualne nieudostępnienie informacji podmiotowi, który żądając tej informacji nadużywa prawa, wymaga wydania decyzji przez organ administracji, podczas gdy wnioskodawca, który żądając udostępnienia informacji publicznej nadużywa swego prawa, nie ma prawa dostępu do tej informacji, zaś jej nieudostępnienie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Nadto autor skargi kasacyjnej wskazuje, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydawana jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, lecz prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniu ze względu na zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 5, a w przypadku informacji przetworzonej, również w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Analizując zasadność merytoryczną powyższych zarzutów wskazać po pierwsze należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy przedmiotem kontroli ze strony Sądu pierwszej instancji nie była decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (w zw. z art. 5 albo w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sąd pierwszej instancji analizując realia rozpatrywanej sprawy i przedstawiając swoją ocenę co do zarzucanej organowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej wskazał w sposób prawidłowy, że uznanie ze strony organu, iż skarżąca nadużywa prawa dostępu do informacji publicznej stanowi przesłankę do wydania przez organ będący adresatem wniosku dostępowego decyzji o odmowie udostępnienia posiadanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Analizując powyższe zarzuty kasacyjne wymaga podkreślenia, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej (zob. art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7440/21) prawodawca nie uczynił tego zwłaszcza w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że "Celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji, a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu udręczenie podmiotu rozpatrującego" (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12).
Należy mieć nadto na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Co oczywiste, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego. W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć nadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12).
W orzecznictwie sądowym wyrażono nadto w pełni zasadne zapatrywanie, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe zapatrywania, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej skonstatować należy, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji". W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Co nadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 2 k.p.a. powinna zawierać uzasadnienia faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in.: cytowane wcześniej orzeczenia oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 26 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 1586/22).
W realiach rozpatrywanej sprawy - jak wskazano wyżej - stosowna decyzja administracyjna mająca swą podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i podlegająca ocenie ze strony Sądu pierwszej instancji nie została wydana. Ocenie Sądu pierwszej instancji podlegała bowiem bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Tym samym zarzuty opisane w pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, mające za przedmiot błędną wykładnię wskazanej wyżej regulacji, a podniesione względem orzeczenia Sądu pierwszej instancji uznać należało za pozbawione jakichkolwiek podstaw.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.