III OSK 1809/22

III OSK 1809/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SAB/Gd 11/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-04-20
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Gd 11/22 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Fundacji [...] na rzecz Prezydenta Miasta Gdyni kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SAB/Gd 11/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że wnioskiem z 9 listopada 2021 r. Fundacja, na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 363 ust. 1 pkt 1 i art. 362 ust. 2 pkt 1a i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm., dalej jako: P.o.ś.), zwróciła się do Prezydenta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez osobę fizyczną - podmiot lub podmioty eksploatujące kocioł grzewczy w budynku znajdującym się pod adresem: ul. [...], [...] G., oraz o dopuszczenie Fundacji do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.
Pismem z 10 stycznia 2022 r. Fundacja złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na niezałatwienie sprawy w terminie.
Następnie pismem z 11 stycznia 2022 r. Fundacja złożyła skargę na bezczynność Prezydenta i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. Prezydent odmówił wszczęcia postępowania w sprawie podjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej negatywne oddziaływanie kotła opalanego paliwem stałym przy ul. [...] w G.
Natomiast w odpowiedzi na skargę Prezydent wskazał, że jest ona przedwczesna i bezprzedmiotowa, a podniesione w niej zarzuty nieuzasadnione. Podano, że bieg terminu na załatwienie sprawy rozpoczął się 16 listopada 2021 r., jednak sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, ponieważ jeszcze przed podjęciem decyzji w sprawie wszczęcia postępowania zachodziła konieczność podjęcia przez organ szeregu czynności. Należało bowiem zbadać właściwość przedmiotową (Fundacja wskazała na trzy hipotetyczne przyczyny emisji zanieczyszczeń z nieruchomości, w tym dwie - niesprawny kocioł oraz niesprawny komin dymowy - które wskazywałyby na właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego oraz zupełnie inny tryb postępowania niż wskazany przez Fundację, przyczyna zaś polegająca na spalaniu odpadów - na konieczność wszczęcia postępowania wykroczeniowego, a nie administracyjnego), zebrać informacje własne, jakie organ może pozyskać w innych trybach, pozwalające na uprawdopodobnienie okoliczności wskazywanych przez Fundację (dokonano tego w trybie kontroli nieruchomości i poboru próbek popiołów), analizy materialnoprawnej podnoszonych zarzutów oraz ocenić, czy w świetle przedstawionych przez Fundację wyjaśnień i dowodów, a także zgromadzonych przez organ informacji, została spełniona przesłanka istnienia interesu społecznego, przemawiającego za podjęciem postępowania z urzędu. Organ podał, że postanowienie załatwiające sprawę zostało wydane dzień po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Jednakże w ciągu 62 dni, jakie upłynęły od wpłynięcia wniosku Fundacji, podejmowane były konkretne działania, mające na celu zidentyfikowanie problemu przedstawionego we wniosku oraz jego rozwiązanie w oparciu o obowiązujące prawo. Prezydent wskazał, że 17 listopada 2021 r. zostały pobrane próbki popiołu z pieca użytkowanego na terenie przedmiotowej nieruchomości, zaś wyniki analizy zawartości popiołu przeprowadzone przez akredytowane laboratorium wpłynęły do organu w dniu 22 grudnia 2021 r. Wobec faktu, że wyniki tej analizy potwierdziły, że w piecu spalane były substancje niedozwolone, Straż Miejska podjęła działania zmierzające do ukarania osoby zamieszkującej nieruchomość. Zdaniem organu za powyższym sposobem załatwienia sprawy przemawia prostota i skuteczność postępowania. Organ zastrzegł, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Fundacji nie oznacza, że sprawa nie została wnikliwie zbadana i załatwiona. Ponadto zdaniem organu nie jest jasne, czy przepisy o terminach załatwienia sprawy stosuje się do art. 31 § 1 k.p.a. oraz w jaki sposób należy je stosować. Podano także, że na bieg i tempo sprawy wpływ miała sytuacja pandemiczna.
Oddalając skargę WSA wskazał, że przed wniesieniem skargi strona skarżąca wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, gdyż pismem z dnia 10 stycznia 2022 r. wniosła do SKO ponaglenie w związku z bezczynnością Prezydenta w przedmiotowej sprawie. Odnośnie zaś do meritum sprawy wskazano, że wniosek skarżącej wpłynął do organu 16 listopada 2021 r., a zatem Prezydent był zobowiązany załatwić sprawę zainicjowaną tym wnioskiem nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, czyli w terminie do 16 stycznia 2022 r. Tymczasem, przed upływem tego terminu skarżąca złożyła zarówno ponaglenie do Kolegium (10 stycznia 2022 r.), jak i skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (11 stycznia 2022 r.). Zatem WSA uznał, że w momencie wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 9 listopada 2021 r., skoro termin z art. 35 § 3 k.p.a. jeszcze nie upłynął. WSA podzielił przy tym stanowisko Prezydenta, że zainicjowana wnioskiem skarżącej sprawa wykazuje charakter "szczególnie skomplikowanej" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Prezydent musiał bowiem podjąć szereg czynności związanych m.in. z kwestią ustalenia właściwości rzeczowej organu administracji publicznej, a także zgromadzić materiał dowodowy, który pozwoliłby na uprawdopodobnienie okoliczności wskazywanych przez Fundację. Podano, że już następnego dnia po wpływie wniosku skarżącej, z pieca użytkowanego na terenie nieruchomości pobrano próbki popiołu i 22 listopada 2021 r. przekazano je do Laboratorium, które w sprawozdaniu z dnia 20 grudnia 2021 r. wskazało na występowanie odpadów w spalanym paliwie. W związku z tym wynikiem, Straż Miejska podjęła działania zmierzające do ukarania osoby zamieszkującej nieruchomość mandatem karnym, który ostatecznie został nałożony w dniu 17 stycznia 2022 r. Dzień później organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji ograniczającej negatywne oddziaływanie na środowisko. WSA podzielił pogląd organu, że dokonując analizy okoliczności wskazanych przez Fundację, organ musiał dokonać także oceny, czy została spełniona przesłanka określona w art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 363 P.o.ś., a więc czy interes społeczny przemawia za podjęciem postępowania z urzędu. Podkreślono przy tym, że ocena zasadności żądania wszczęcia postępowania sformułowanego przez organizację społeczną dokonywana jest przez organ administracji przed wszczęciem postępowania, a nie po jego wszczęciu. W konsekwencji uznanie żądania organizacji społecznej za bezzasadne powoduje wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła Fundacja [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
- art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów i oddalenie skargi przy istnieniu faktu bezczynności organu poprzez niezałatwienie sprawy w terminie jednego miesiąca oraz niezawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie;
- art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie pozostawał w zwłoce w sytuacji, gdy miesięczny termin do załatwienia sprawy upłynął 15 grudnia 2021 roku;
- art. 35 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącej wykazuje charakter szczególnie skomplikowanej w rozumieniu powyższych przepisów w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie był zawiły, nie wymagał przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, stan prawny nie był złożony ani trudny do ustalenia, rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało wnikliwej analizy i wykładni przepisów prawa, ani nie miało charakteru precedensowego, zatem brak podstaw w niniejszej sprawie do zakwalifikowania jej jako szczególnie skomplikowanej;
- art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepoinformowanie strony o zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej w sytuacji, gdy na organie ciążył taki obowiązek z uwagi na doniosłe konsekwencje dla strony takiego zakwalifikowania sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, oświadczając że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA wadliwie wskazał datę wpływu wniosku, gdyż został on doręczony organowi 15 listopada 2021 r., a nie jak przyjął to Sąd I instancji 16 listopada 2021 r. Podano, że ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy, zaś organ nie zawiadomił strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, ani nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Podkreślono, że nie później niż w terminie miesiąca organ administracji publicznej jest obowiązany załatwić sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, która nie jest jednocześnie sprawą szczególnie skomplikowaną, zaś szczególnie skomplikowany charakter sprawy może być uzasadniony ze względu na złożony stan faktyczny sprawy, jak i ze względu na niejasny stan prawny, wymagający starannej wykładni przepisów prawa lub też z uwagi na precedensowy charakter rozstrzygnięcia. Przy czym do organu orzekającego w każdym przypadku należy rozstrzygnięcie, czy konkretna sprawa budzi tak wiele istotnych wątpliwości natury faktycznej i prawnej, że zaliczyć ją można do spraw skomplikowanych. Nie ma jednak podstaw do generalnego przyjmowania przez organ orzekający, że pewna kategoria spraw ma taki charakter oraz że w związku z tym wszystkie sprawy danego typu zaliczyć będzie można do spraw skomplikowanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kwalifikując przedmiotową sprawę jako szczególnie skomplikowaną organ powinien powiadomić o tym stronę ze względu na doniosłe konsekwencje takiej kwalifikacji. Podniesiono ponadto, że sam organ wskazał, że na bieg i tempo sprawy wpływ miała także sytuacja pandemiczna, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem problemy kadrowe organu, czy niesprawna organizacja czasu pracy organu nie uzasadniają przedłużaniu rozpoznawania żądań stron.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wniesiona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest bowiem na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. W związku z tym obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II SK 1688/07). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Autor skargi kasacyjnej winien zatem wskazać, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie, zaś przy naruszeniu prawa procesowego – wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11). Naczelny Sąd Administracyjny może bowiem uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do podniesionych zarzutów tylko, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. wyrok NSA: z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK1289/08; wyrok NSA z 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
W związku z tym należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie szeregu przepisów k.p.a., przy czym tylko zarzut naruszenia art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. powiązano z naruszeniem przepisów p.p.s.a., a mianowicie z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art.174 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt administracyjny, zaś sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz przepisy p.p.s.a (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2535/12). Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów p.p.s.a. prowadzić musi do uznania tego zarzutu za niezasadny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny – jak wskazano wyżej - nie ma obowiązku, ani też prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony lub konkretyzować zarzuty kasacyjne sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Ponadto zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był bowiem art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Natomiast okoliczność oddalenia skargi nie może stanowić argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. W związku konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej nie czyni zadość wskazanym wyżej wymogom. Jednakże mając na uwadze okoliczność, że wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy, których naruszenia miał się dopuścić WSA powtarzają się we wszystkich zarzutach skargi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej nie jest na tyle istotna, aby uniemożliwiała odniesienie się do podniesionych zarzutów.
Zauważyć należy, że zarzuty naruszenia art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji odnośnie do istnienia stanu bezczynności. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem, że w momencie jej wniesienia skargi organ pozostawał w stanie bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca, ani nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, a ponadto niezasadnie uznał, że sprawa ma charakter szczególnie skomplikowanej i nie powiadomił strony o takiej jej kwalifikacji, pomimo istniejącego obowiązku.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a.
Podkreślić należy, że powyższe przepisy określają terminy załatwiania spraw w toku postępowania administracyjnego, a zatem już po jego wszczęciu. Natomiast brak jest regulacji określających expressis verbis termin, w jakim powinno dojść do rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej wszczęcia, bądź odmowy wszczęcia postępowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro powołane przepisy k.p.a. określają maksymalne czasy trwania postępowań administracyjnych, to sama wstępna kwestia zasadności wszczęcia postępowania administracyjnego nie powinna być rozpatrywana dłużej. W związku z tym powyższe przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw mają zastosowanie także do załatwienia wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Ponadto należy wskazać, że z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18; z 27 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2585/19; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 3864/19). Należy jednak podkreślić, że wprawdzie zasada szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a., zaliczana jest do podstawowych zasad postępowania administracyjnego, to jednak organ administracji obowiązany jest do realizacji również pozostałych zasad określonych w art. 6-15 k.p.a. Nie jest zatem do przyjęcia stanowisko, zgodnie z którym zasada szybkości postępowania miałaby pierwszeństwo przed pozostałymi zasadami ogólnymi, np. zasadą prawy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) (por. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1965/20).
Należy zatem mieć na względzie, że wniosek o wszczęcie postępowania, złożony przez organizację społeczną na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., wymaga nie tylko dokonania przez organ oceny, czy organizacja społeczna występująca z wnioskiem spełnia przesłanki określone w tym przepisie, a zatem czy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; czy żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej oraz czy za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Nawet bowiem w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie, z mocy art. 31 § 2 k.p.a., to organ administracji publicznej rozstrzyga o zasadności zgłoszonego żądania. W związku z tym także w przypadku uznania przez organ, że żądanie organizacji społecznej wszczęcia postępowania jest bezzasadne z innych powodów, organ może odmówić jego wszczęcia, wydając w tym zakresie postanowienie.
W przedmiotowej sprawie WSA podzielił stanowisko organu, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej, gdyż w celu ustalenia, czy zaistniały przesłanki do wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą kasacyjnie Fundację postępowania, organ musiał podjąć czynności polegające na zweryfikowaniu twierdzeń zawartych we wniosku. Wiązało się to m.in. z koniecznością pobrania próbek popiołu i wykonania ich badań przez specjalistyczne laboratorium. Takie okoliczności mogą uzasadniać ocenę, że sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany. Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia sprawy szczególnie skomplikowanej w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W związku z tym ocena, czy dana sprawa może być tak zakwalifikowana wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skomplikowania sprawy nie można jednak wiązać jedynie z zawiłością stanu faktycznego, czy niejasnością stanu prawnego, ale także z np. z koniecznością przeprowadzenia dodatkowych czynności. W związku z tym powołany przez WSA fakt konieczności zlecenia wykonania określonych badań przez specjalistyczne laboratorium, a więc przez podmiot niezależny od organu, może uzasadniać zakwalifikowanie danej sprawy do kategorii szczególnie skomplikowanych. Oceny tej skutecznie nie podważyła skarżąca kasacyjnie, której argumentacja w tym zakresie w zasadzie ogranicza się do przytoczenia zakwestionowanych przepisów. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko organu, powołującego się na panującą sytuację pandemiczną, ale z uzasadnienia wyroku WSA wynika, że okoliczności tej Sąd I instancji w ogóle nie brał pod uwagę. WSA słusznie zatem przyjął, że na dzień wniesienia skargi, tj. 11 stycznia 2022 r. organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy. W związku z tym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 35 § 1 i § 3 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten w ogóle nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż nie doszło do naruszenia terminu załatwienia sprawy. Skoro bowiem prawidłowo WSA uznał, że nie upłynął termin załatwienia sprawy, to tym samym nie oceniał działań organu pod kątem powołanego przepisu, gdyż na organie nie ciążył obowiązek powiadomienia strony skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Natomiast z przepisu tego nie wynika, aby organ był zobowiązany do poinformowania strony o zakwalifikowaniu sprawy jako szczególnie skomplikowanej.
Natomiast zupełnie niezrozumiały jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 37 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że WSA nie zakwestionował okoliczności, że strona skarżąca kasacyjnie wystąpiła z ponagleniem do organu wyższego stopnia (w tym wypadku do SKO), a w związku z tym nie wiadomo, na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu.
W tych okolicznościach nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej.
Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie dla pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.