III OSK 1806/21

III OSK 1806/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 215/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art. 8a ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 215/19 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 stycznia 2019 r., nr 119/kadr/19 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 maja 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 215/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 stycznia 2019 r., nr 119/kadr/19,
w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 28 stycznia 2019 r., nr 119/kadr/19, Minister Spraw Wewnętrznych
i Administracji, działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu), po rozpatrzeniu wniosku R. K. z 6 lipca 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji z siedzibą w Radomiu w dniu 19 lutego 2016 r. i ma ustalone prawo do emerytury oraz do renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono
z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu, z tym że wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Minister ustalił, że całkowity okres pełnionej przez skarżącą służby wynosił 30 lat, 4 miesiące i 5 dni. Trwał od dnia 16 października 1985 r. do dnia 19 lutego 2016 r.
Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z 27 kwietnia 2017 r., stanowiącym informację o przebiegu służby Nr 397064/2017, wynika zaś, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu w okresie od 20 maja 1987 r. do 28 lutego 1990 r. tj. przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni. Informacje o przebiegu służby skarżącej zawarte zostały także w piśmie Komendanta Głównego Policji z 18 stycznia 2018 r. Wynika z nich, że wnioskodawczyni w trakcie służby w Policji zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie, a także była odznaczana, między innymi Złotą Odznaką Zasłużony Policjant. W aktach sprawy brak informacji o wymierzonych wobec wnioskujących karach dyscyplinarnych. W stosunku do skarżącej wydano nadto zaświadczenie z 7 października 2016 r. stwierdzające, że w latach 1998, 2001 oraz 2003-2008 podejmowała w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co uzasadniało podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby spełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.
Organ powołał art. 8a ustawy i wskazał, że przesłankami jego zastosowania jest krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań
i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Podał, że wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie. Nie kwestionując rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącą w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, Minister stwierdził, że w sprawie niniejszej nie została spełniona przesłanka krótkotrwałości pełnienia służby. Wyjaśnił, że skarżąca pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni, zatem okres służby na rzecz totalitarnego państwa stanowi około 10% całego okresu służby. W ocenie Ministra przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Na rozprawie skarżąca podała, że po wydaniu zaskarżonej decyzji zmniejszył się czasokres zatrudnienia wynikający z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, który wynosi obecnie 2 lata 6 miesięcy 10 dni. Na potwierdzenie powyższego okazała pismo z 25 marca 2019 r. wydane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA. Podkreśliła również, że w tym okresie była w tzw. służbie przygotowawczej, a nie na samodzielnym stanowisku i pracowała w charakterze maszynistki. Nadto przez okres około 5 miesięcy przebywała na zwolnieniu szpitalnym, co nie zostało dostrzeżone przez organ.
Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.
Zdaniem Sądu w sprawie organ dokonał istotnych ustaleń stanu faktycznego co do okresów pełnienia służby oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Wbrew twierdzeniom skarżącej okoliczności tych organ nie kwestionował. Organ powołał się w tym zakresie na opinię Komendanta Głównego Policji. Jednocześnie Minister stwierdził, w trakcie wykonywania służby po dniu 12 września 1989 r. skarżąca wykonywała służbę z narażeniem zdrowia i życia. Okoliczności powołane w piśmie KGP bezspornie więc świadczą o spełnieniu przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 powołanej wyżej ustawy. Nadto, w aktach postępowania administracyjnego znajduje się orzeczenie RKLWa-100-2017/F/POL Komisji Lekarskiej podległej Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych, którym Komisja ta uznała skarżącą za inwalidę i zaliczyła ją do III grupy inwalidów, stwierdzając przy tym, że inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą i jest trwałe. Sąd nie podzielił również argumentacji skarżącej podniesionej w punkcie 1 skargi co do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8a ustawy o zaopatrzeniu odnoszącej się do błędnej wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu przez organ, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie w celu wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy. Wbrew twierdzeniu skarżącej, przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu powinny być spełnione łącznie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w cytowanym wyżej przepisie ustawodawca w drodze koniunkcji - przez użycie spójnika "oraz" - połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Takie rozumienie art. 8a ust. 1 ustawy wynika z wykładni językowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji rację ma jednak skarżąca, wskazując na krótkotrwałość pełnionej przez nią służby przed dniem 31 lipca 1990 r. W tym kontekście zwrócił uwagę, że na podstawie pisma IPN z 17 listopada 2017 r. Minister ustalił, że służba skarżącej na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni. Wynika z niego, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od 20 maja 1987 r. do 28 lutego 1990 r. Organ ustalił też, że całkowity okres służby skarżącej wynosił 30 lat, 4 miesiące i 5 dni. Dokonując oceny, czy okres służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona. W ocenie organu okres 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym nie może być oceniony jako krótkotrwały.
Sąd oceny tej nie podzielił. Organ powołał się na słownikowe rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" jednak nie ocenił i nie wyjaśnił, dlaczego niespełna 3 letni okres służby skarżącej na rzecz państwa totalitarnego, przy całkowitym okresie służby wynoszącym 30 lat, 4 miesiące i 5 dni, nie może być uznany za krótkotrwały. Sąd uznał, że Minister, oceniając znaczenie "krótkotrwałości służby", naruszył art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej "k.p.a."), przyjmując, niejako z automatu i arbitralnie, że służba skarżącej nie była krótkotrwała. Nie wskazał jednakże poza odniesieniem się do znaczenia encyklopedycznego jaki procentowo okres służby uważa za krótkotrwały. Trafnie organ wskazał w decyzji, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie. Jako krótkotrwała może być rozumiana służba, której czas trwania w porównaniu do całego okresu służby nie był długi, trwał w porównaniu do tego okresu krótko. Zdaniem Sądu taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Nie można bowiem w przypadku skarżącej stwierdzić, że jej służba na rzecz totalitarnego państwa była służbą wieloletnią i charakteryzowała się trwałością.
Na marginesie Sąd stwierdził, iż skarżąca już po wydaniu zaskarżonej decyzji przedstawiła na rozprawie zaświadczenie wydane przez Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA z 25 marca 2019 r., z którego wynika, że aktualnie jej okres zatrudnienia wynikający z art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wynosi obecnie 2 lata 6 miesięcy 10 dni, a zatem zmniejszył się w stosunku do czasookresu przyjętego
w zaskarżonej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną
i przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Dokona również wyczerpującej oceny, co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu. Wyrażając ocenę w tym zakresie organ przywoła fakty dotyczące służby skarżącej, jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia, o czym była mowa w zaskarżonej decyzji i odniesie powyższe do tych osiągnięć w służbie, które uznaje za wybitne czy szczególnie wyróżniające. Dokonując oceny w zakresie szczególnie uzasadnionego przypadku organ weźmie przy tym pod uwagę, że na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu szczególnie uzasadniony przypadek może dotyczyć również m.in. zdarzenia losowego, czy szczególnej sytuacji, w tym wynikającej ze stanu zdrowia wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę ogólny wymiar służby, okres 2 lata 9 miesięcy 12 dni (obecnie 2 lata, 6 miesięcy, 10 dni) stanowi służbę krótkotrwałą
w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Warszawie do ponownego rozpoznania, nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, tj.:
1. art. 8 a ust 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jednoznaczne przyjęcie, że w stanie faktycznie tej sprawy przyjąć należy, że okres2 lat, 9 miesięcy i 12 dni był okresem krótkotrwałym, gdy przepis gdy przepis ten powinien być rozumiany w ten sposób, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, co nawet w przypadku 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni w stosunku do 30 lat, 4 miesięcy i 5 dni służby nie daje podstawy do jednoznacznego przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z krótkotrwałością.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało
wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie we wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy, że organ uwzględni przedstawioną ocenę prawną i przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy. Ponadto, dokonując oceny w zakresie szczególnie uzasadnionego przypadku, organ weźmie pod uwagę, że na gruncie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu szczególnie uzasadniony przypadek może dotyczyć również m.in. zdarzenia losowego, czy szczególnej sytuacji, w tym wynikającej ze stanu zdrowia wnioskodawcy, co stanowi rozstrzygnięcie poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister odniósł się do powyższych zrzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 1 grudnia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) wyznaczyła w sprawie posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony wraz
z pouczeniem o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia.
W związku z powyższym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznawanie sprawy "w granicach skargi kasacyjnej" oznacza związanie Sądu drugiej instancji podstawami i wnioskami skargi kasacyjnej. Innymi słowy, na etapie postępowania kasacyjnego sprawa jest analizowana wyłącznie pod kątem tych przepisów prawa, które jako naruszone zostały powołane w skardze kasacyjnej.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy ma to takie znaczenie, że poza zakresem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostawało stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wykładni i zastosowania przez organ art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, tj. rozumienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków i oceny jej spełnienia w sprawie dla wyłączenia wobec skarżącego stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Już ta okoliczność, wobec konieczności łącznego spełnienia kryteriów zawartych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, powodowała, że wynik sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Skoro bowiem dla zastosowania określonej regulacji materialnoprawnej niezbędne jest łączne spełnienie co najmniej dwóch warunków i Sąd kwestionuje poprawność wykładni lub zastosowania ich obu, to podważenie tylko jednego z nich nie może doprowadzić do uchylenia orzeczenia, chyba że zasadne okazałyby się zarzuty procesowe, w tym przypadku naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., lecz te nie są usprawiedliwione.
Przechodząc zatem do oceny uchybień procesowych należy wyjaśnić, że jak wielokrotnie wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem procesowym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną, zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, wskazując dalszy sposób postępowania w związku z tym, że skutkiem wyroku uwzględniającego skargę sprawa powinna być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, a więc konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy podkreślić, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z:13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13), a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji naruszył
w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez zawarcie we wskazaniach co do ponownego rozpoznania sprawy przede wszystkim, że organ ma uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w uzasadnieniu wyroku i przyjmie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi rozstrzygnięcie poza granicami sprawy.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu przyjąć należy, że powyższe wskazanie Sądu pierwszej instancji bezwzględnie pozostaje w granicach rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a warunkiem jego zastosowania jest wystąpienie określonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przesłanek.
Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność oceny przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej w postaci "krótkotrwałej służby" i zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu co do rozumienia tego pojęcia, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czy art. 134 § 1 p.p.s.a.
w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Nieskuteczny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego. Zarzut ten dotyczy art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odniesienie się do tego zarzutu wymaga poczynienia uwag natury ogólniejszej w zakresie wykładni przepisów ustawy zaopatrzeniowej.
Zgodnie z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie zaś z art. 8a ust. 2 do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24
W sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter uznaniowy, a sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, mimo że ma ograniczony zakres, to jednak wymaga zbadania, czy organ ustalił i rozważył okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który ma w sprawie zastosowanie. Jeżeli zaś pojawiają się wątpliwości dotyczące przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę prawną wydania decyzji uznaniowej, to kontrola sądowa musi objąć w pełnym zakresie prawidłowość przeprowadzonej wykładni przepisów materialnoprawnych i wywiedzionej z nich normy materialnoprawnej. Stąd też zagadnieniem zasadniczym w rozpoznawanej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładani art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.
Przepis ten wprowadzony został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), a zgłoszony został jako autopoprawka rządu na posiedzeniu Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych 15 grudnia 2016 r., wobec czego w uzasadnieniu projektu ustawy brak jakiegokolwiek odniesienia do rozwiązania zawartego w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ustawą z 16 grudnia 2016 r. wprowadzone zostały nowe rygorystyczne zasady ustalania świadczeń emerytalnych (art. 15c), rent inwalidzkich (art. 22a), rent rodzinnych (24a) dla tych funkcjonariuszy objętych regulacją ustawy zaopatrzeniowej z 18 lutego 1994 r., którzy "pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa", o którym mowa w art. 13b, dlatego też dokonując wykładni art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy mieć na uwadze również pozostałe przepisy ustawy. Treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wskazuje, że ustawodawca odwołuje się do dwóch grup zasad ustalania wysokości świadczeń. Są to zasady określone w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy i zasady ustalone w art. 15, art. 22 i art. 24 tej ustawy. Z literalnego brzmienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wynika, że zasady ustalania wysokości świadczeń wynikające z art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy stanowią wyjątek od ogólnych zasad określania wysokości świadczeń wynikających z art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy. Przewidziana ustawowo w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dopuszczalność wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy skutkuje objęciem osób, o których mowa w tych przepisach, unormowaniami zawartymi w art. 15, art. 22 i art. 24 ustawy, stanowi zatem – w przypadku zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy – podstawę do stosowania ogólnych zasad ustalania wysokości świadczeń. Z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a konkretnie z normy materialnoprawnej w nim wyrażonej wynika, że rozwiązanie to może być stosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Zawarta w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej kompetencja ministra właściwego do spraw wewnętrznych stanowi podstawę dla tego organu do podjęcia działań skutkujących objęciem osób wskazanych w tym przepisie, czyli osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy, tj. "służbę na rzecz totalitarnego państwa", unormowaniami dotyczącymi okresu służby przed 2 stycznia 1999 r. na zasadach ogólnych.
Dążąc do ustalenia treści normy materialnoprawnej wyrażonej w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że przepis ten został sformułowany przy użyciu pojęć nieostrych, takich jak: "szczególnie uzasadnione przypadki", "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", przy czym w przypadku pojęcia "krótkotrwała służba", stopień nieostrości jest tak znaczny, że czyni to pojęcie w istocie pojęciem nieczytelnym. Ponadto przy ustalaniu treści normy materialnoprawnej zawartej w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej należy zwrócić uwagę, że ustawodawca posłużył się nie tylko wskazanymi wyżej pojęciami nieostrymi, ale zdefiniowanym ustawowo zwrotem "osoby pełniącej służbę, o której mowa w art. 13b ustawy", który również wymaga złożonych procesów interpretacyjnych. Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy zaopatrzeniowej, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy), chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r., bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy zaopatrzeniowej). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, na co wskazują pozostałe, analizowanych niżej, unormowania ustawy zaopatrzeniowej, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy zaopatrzeniowej tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy, mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego. Domniemanie to jednak może być obalone w konkretnym stanie faktycznym między innymi z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie.
Wniosek powyższy znajduje uzasadnienie w tych unormowaniach ustawy zaopatrzeniowej, które wprost przewidują w określonych sytuacjach wyłączenie restrykcyjnych unormowań w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji będąc przez to funkcjonariuszami pełniącymi "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Unormowania te zawarte zostały w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6, art. 24a ust. 4 i 6 ustawy zaopatrzeniowej oraz właśnie w art. 8a ust. 1 tej ustawy. Tym samym uprawniony jest wywodzony z wyniku wykładni celowościowej szeregu przepisów ustawy wniosek, że służba "na rzecz" państwa nie musi być jednak tożsama ze służbą pełnioną w okresie istnienia tego państwa i w ramach istniejących w tym państwie organów i instytucji. Nie każde bowiem nawiązanie stosunku prawnego w ramach służby państwowej wiąże się automatycznie ze zindywidualizowanym zaangażowaniem bezpośrednio ukierunkowanym na realizowanie charakterystycznych dla ustroju tego państwa jego zadań i funkcji. Charakteru służby "na rzecz" państwa o określonym profilu ustrojowym nie przejawia, ani taka aktywność, która ogranicza się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, bez bezpośredniego zaangażowania w realizację specyficznych – z punktu widzenia podstaw ustrojowych – zadań i funkcji tego państwa, ani tym bardziej taka aktywność, która pozostaje w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.
Mając powyższe na uwadze, regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Nadto, jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Zauważyć należy, że kryteria te nie stanowią przykładowego wskazania "szczególnie uzasadnionych przypadków" (ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", które jest stosowane w sytuacji wskazywania przez ustawodawcę niewyczerpującego katalogu przesłanek), co oznacza, że treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków".
W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj /red./: Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".
Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. W sytuacji gdy zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba nie spełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą.
Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skarżąca bowiem w okresie uznanym przez ustawodawcę w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jako okres istnienia państwa totalitarnego pełniła służbę przez okres 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni. Organ w pierwszym rzędzie – na co naprowadził Naczelny Sąd Administracyjny powyżej – powinien ocenić, czy służba ta ze względu na charakter wykonywanych czynności, może w ogóle być uznana za służbę na rzecz państwa totalitarnego. Stwierdzenie tej okoliczności wiązać się będzie z koniecznością oceny przesłanek, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, w tym przesłanki "krótkotrwałości." Organ powinien dokonać jest oceny na gruncie indywidualnej sprawy, biorąc pod uwagę nie tylko obiektywną długość okresu służby, lecz jego proporcję względem całej długości okresu służby skarżącej, która wyniosła 30 lat, 4 miesiące i 5 dni. Z tej perspektywy winna zostać dokonana ocena przesłanki "krótkotrwałości" służby na rzecz totalitarnego państwa.
Z tej przyczyny zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji co do oceny wystąpienia przesłanki krótkotrwałości oraz oceny zaskarżonej decyzji. Z tych względów zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Rekapitulując, zgodnie z wynikającą z treści art.8a ustawy zaopatrzeniowej normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Podkreślić należy, że sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Z tych względów zarzut ten nie znajduje uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.