III OSK 1804/22

III OSK 1804/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 240/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-12
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
M.P. 2018 poz 1007 art.4 ust.1, art.4  ust.2 pkt 1 lit.d, art.4 ust.2 pkt.3,6 i 7
Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w Warszawie i Rady Gminy Kampinos od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 240/22 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Kampinos z dnia 3 marca 2021 r. nr XXIX/183/21 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność § 5 ust. 1 w zakresie słów "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika"; § 6 pkt 1 w zakresie słów "o pojemności 120l, 240l, 1100l"’ § 6 pkt 2 w zakresie słów "do 10 m3"; § 6 pkt 3 w zakresie słów "o rozmiarach 60l, 120l"; § 6 pkt 4 w zakresie słów "o pojemności 30l-70l"; § 17 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów "psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast" oraz § 18 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 240/22, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy Kampinos z dnia 3 marca 2021 r. nr XXIX/183/21 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kampinos, I. stwierdził nieważność: § 5 ust. 1 w zakresie słów "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika", § 6 pkt 1 w zakresie słów "o pojemności 120l, 240l, 1100l", § 6 pkt 2 w zakresie słów "do 10 m3", § 6 pkt 3 w zakresie słów "o rozmiarach 60l, 120l", § 6 pkt 4 w zakresie słów "o pojemności 30l-70l", § 9, § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "f" w zakresie słów "pojemnik o pojemności", § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "i" oraz "j", § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację Prokuratora co do tego, że treść § 5 ust. 1 regulaminu w zakresie słów "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika" istotnie narusza prawo. Podkreślił, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) zwanej dalej u.c.p.g., upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a więc do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami, takich jak zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości. Brak jest zatem w upoważnieniu ustawowym podstawy do wprowadzenia przez radę gminy zakazu mycia podwozia i silnika pojazdu samochodowego jak to uczyniono w kwestionowanym zapisie. Kwestionowany § 5 ust. 1 regulaminu stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875) zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z § 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) z powodu tego, że wykracza poza ramy delegacji ustawowej oraz stanowi niedopuszczalne nałożenie na mieszkańców ograniczeń w możliwości mycia pojazdów.
W ocenie Sądu zaistniały również przesłanki do stwierdzenia nieważności § 6 pkt 1-4 regulaminu, bowiem rada nie posiadała delegacji ustawowej w zakresie określenia maksymalnej wielkości pojemników przewidzianych do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie gminy. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności, tym bardziej bez prawa do standaryzacji wielkości używanych na terenie gminy pojemników i worków. Tymczasem rada w § 6 regulaminu ustaliła, że pojemniki przewidziane do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie gminy to: pkt 1) pojemniki na odpady o pojemności 120l, 240l, 1100l, pkt 2) pojemniki kontenerowe o pojemności od 2,5 m3 do 10 m3, pkt 3) worki z tworzywa sztucznego oznaczone odpowiednimi kolorami w stosunku do każdego rodzaju odpadów selektywnie zbieranych o rozmiarach 60l, 120l, pkt 4) kosze uliczne i przystankowe o pojemności 30l-70l.
Analogicznie przekroczono ustawową delegację w § 9, § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "f" w zakresie słów "pojemnik o pojemności", a także w § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "i" oraz ppkt "j". W kwestii § 9 regulaminu Sąd zwrócił uwagę, że rada w ust. 1 pkt 1 lit. a-c i w pkt 2 lit. a-e w sposób przekraczający upoważnienie ustawowe określiła konkretną wielkość pojemników, worków i kontenerów na odpady np. 120l, 60l, 240l. Podobny zabieg zastosowano w § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "f" w zakresie słów "pojemnik o pojemności", § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "i" oraz ppkt "j". Określenie dokładnej oraz maksymalnej wielkości pojemników lub worków i to nawet w sposób zakresowy (tak jak w § 6 pkt 4 i § 10 ust. 1 pkt 1 lit. j) stanowi istotne naruszenie prawa i przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Stwierdzeniu nieważności podlegał także zapis § 17 ust. 1 pkt 3 regulaminu, który nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast psów rasy uznawanej za agresywną oraz psów mogących stanowić zagrożenie – na smyczy i w kagańcu pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli, z zastrzeżeniem ust. 2. Zdaniem Sądu Prokurator trafnie zarzucił radzie gminy przekroczenie ustawowej kompetencji w zakresie ww. normy, bowiem istotą delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Wprowadzenie generalnych nakazów wyprowadzania psów na smyczy czy i/lub w kagańcach wykluczając jednocześnie w sposób bezwzględny możliwość spuszczenia z niej psa rasy uznawanej za agresywną nie znajduje uzasadnienia w zakreślonych ustawą celach zwłaszcza w przypadku zwierząt, które ze względu na swój wiek czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia.
Natomiast pozostałe zaskarżone przez Prokuratora zapisy regulaminu, tj. § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "d" i ppkt "e" regulaminu, § 17 ust. 2 pkt 1 i 2, § 18 ust. 3 pkt 4 regulaminu, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Odnośnie § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "d" i ppkt "e" regulaminu zarzuty Prokuratora nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem w tych przepisach organ określił minimalną wielkość pojemnika wskazując "co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120l na lokal" i "co najmniej pojemnik o pojemności 120l". W ocenie Sądu powyższe uregulowania odpowiadają regulacji ustawowej, która w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. zobowiązywała do ustalenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków (...). Warunek ten został spełniony.
Nie znaleziono podstaw także do zakwestionowania treści § 17 ust. 2 pkt 1-2 regulaminu, w którym nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązek niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe oraz wyrzucania ich do specjalnych oznaczonych pojemników na tego rodzaju odpady, a w przypadku braku tych pojemników do wrzucania odchodów do pojemników przeznaczonych do odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych, bowiem stanowi on wypełnienie dyspozycji z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przy określaniu powyższych wymagań nie zachodzi potrzeba, aby precyzować o jaki rodzaj zanieczyszczenia chodzi. Oczywistym jest, że poprzez nieczystości pozostawione przez zwierzęta rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego. W tej sytuacji racjonalny ustawodawca skonstruował nakaz w taki sposób, aby możliwym było zastosowanie się do jego dyspozycji przez adresata. W tym kontekście oczywistym jest, że trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę – np. odchody płynne, które wsiąknęły w ziemię, czy fragmenty sierści, których nie da się usunąć; takie sytuacje nie są objęte dyspozycją ww. przepisu.
Niezasadny okazał się również zarzut dotyczący § 18 ust. 3 pkt 4 regulaminu. Zdaniem Sądu zapis ten jest zgodny z treścią normy zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g., która zobowiązywała radę do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Kwestionowany przepis należy rozumieć w ten sposób, że zabezpieczenie terenu nieruchomości przed opuszczeniem zwierzęcia dotyczy tylko tych zwierząt gospodarskich, które mogłyby w jakimś stopniu stanowić zagrożenie lub uciążliwość dla ludzi bądź otoczenia, a przede wszystkim dopuszczać się zanieczyszczenia terenu gminy. Oczywistym jest zatem, że pszczoły miodne powyższych zagrożeń czy zanieczyszczeń nie powodują.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Prokurator Okręgowy w Warszawie oraz Rada Gminy Kampinos.
Prokurator Okręgowy w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie w jakim oddalono skargę kwestionującą § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "d", § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "e" oraz § 18 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez:
1) błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., prowadzącą do oddalenia skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w pkt II wyroku, w zakresie w jakim dotyczyła ona § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "d" oraz § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "e" zaskarżonej uchwały, z uwagi na przyjęcie, że art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dopuszcza ustalenie w uchwale minimalnej pojemności pojemników na odpady w drodze przyjęcia minimalnej liczby pojemników o określonej precyzyjnie pojemności;
2) błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. prowadzącą do oddalenia skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w pkt II wyroku w zakresie w jakim dotyczyła ona § 18 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały, z uwagi na przyjęcie, że przepisy stanowione na podst. art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. mogą znajdować zastosowanie nie do wszystkich zwierząt gospodarskich, lecz jedynie do takich gatunków ww. zwierząt, które stanowią zagrożenie dla łudzi bądź otoczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt II w części dotyczącej oddalenia skargi Prokuratora w zakresie obejmującym § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "d", § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "e" oraz § 18 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "d" zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jeden pojemnik o pojemności", § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "e" zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jeden pojemnik o pojemności" oraz § 18 ust. 3 pkt 4 zaskarżonej uchwały w całości.
Rada Gminy Kampinos, zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu I, którym stwierdzono nieważność określonych przepisów uchwały, podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego:
1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi Prokuratora w zakresie, w jakim skarga ta dotyczyła § 5 ust. 1 uchwały to jest normy, która dopuszcza mycie pojazdów samochodowych poza myjniami z wyłączeniem mycia podwozia i silnika;
2) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem części skargi Prokuratora w zakresie, w jakim skarga ta dotyczyła przepisów § 6 pkt 1-4, § 9 ust. 1 pkt 1 ppkt "a"-"c", § 9 ust. 1 pkt 2 ppkt "a", "b", "d" oraz "e" , § 10 ust. 1 pkt 1 ppkt "f" "i oraz "j" regulaminu to jest przepisów wskazujących na maksymalną lub dokładną pojemność pojemników, koszy, worków oraz kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych;
3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem części skargi Prokuratora w zakresie, w jakim skarga ta dotyczyła przepisów § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 regulaminu to jest przepisów określających obowiązki związane z prowadzaniem psów na smyczy oraz z nałożonym kagańcem.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie w tej części, w jakiej nie została ona oddalona na mocy zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Okręgowego w Warszawie, Rada Gminy Kampinos wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ obie strony wnoszące skargi kasacyjne zrzekły się przeprowadzenia rozprawy.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy (por. wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2584/16).
Skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie są częściowo zasadne.
Obie strony skarżące kasacyjnie zarzuciły Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Rada Gminy Kampinos podnosząc ww. zarzut zarzuciła błędne przyjęcie, że treść § 6 pkt 1-4, § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a-c, § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a, b, d oraz e, § 10 ust. 1 pkt 1 lit. f, i oraz j Regulaminu narusza prawo poprzez wskazywanie maksymalnych lub dokładnych pojemności pojemników, koszy, worków oraz kontenerów przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Natomiast Prokurator zarzucając naruszenie ww. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. wskazał, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie oddalił skargę w zakresie § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. e Regulaminu, mimo że te przepisy nie określały minimalnej pojemności pojemników na odpady.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. obowiązkiem rady gminy uchwalającej regulamin utrzymania czystości i porządku na jej terenie jest określenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, oraz b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach ma określać minimalną wielkość takich pojemników (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4479/212; wyrok NSA z 7 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1610/18; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1481/17; wyrok NSA z 9 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4644/21; wyrok NSA z 6 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1120/21).
W § 6 pkt 1-4 Regulaminu zostały określone pojemniki przewidziane do gromadzenia odpadów komunalnych na terenie Gminy Kampinos. W punkcie pierwszym ww. przepisu pojemniki te zostały określone jako 120l, 240l i 1100l. Taki sposób określenia pojemności tych pojemników nie spełnia ustawowego wymogu wskazania jedynie ich minimalnych pojemności i tym samym prawidłowo w tym zakresie orzekł Sąd pierwszej instancji. Punkt 2 § 6 ww. Regulaminu określa pojemniki kontenerowe o pojemności minimalnej od 2,5 m3 do 10 m3. Poprzez unieważnienie zwrotu "do 10 m3" Sąd pierwszej instancji doprowadził § 6 pkt 2 Regulaminu do stanu zgodnego z prawem. Także unieważnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w § 6 pkt 3 Regulaminu słów "o rozmiarach 60l, 120l" oraz w § 6 pkt 4 słów "o pojemności 30l-70l" było prawidłowe, ponieważ wyznaczone parametry nie stanowiły o pojemności minimalnej. Tym samym skarga kasacyjna Rady Gminy Kampinos w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa poprzez unieważnienie ww. zwrotów w § 6 pkt 1-4 Regulaminu jest niezasadna.
Skarga kasacyjna Rady Gminy Kampinos dotycząca dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że § 9 Regulaminu zawiera istotne naruszenie prawa polegające na braku wskazania minimalnych pojemności pojemników i worków jest zasadna. § 9 ust. 1 Regulaminu stanowi bowiem, że określa się minimalne pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rodzaj i minimalna pojemność pojemników lub worków na odpady komunalne uzależniona została od rodzaju zabudowy i liczby osób korzystających z tych pojemników odrębnie w przypadku zabudowy jednorodzinnej (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. a-c Regulaminu) i odrębnie w przypadku zabudowy wielorodzinnej - § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu. O tym, że określone w tym przepisie pojemności pojemników i worków miały charakter minimalny przesądziła zarówno treść § 9 ust. 1 tego Regulaminu, jak i dodatkowo także treść § 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 tego aktu. Dokonując wykładni § 9 Regulaminu nie powinno budzić wątpliwości, że określone w nim pojemności pojemników i worków mają pojemność minimalną. Tym samym wadliwie Sąd pierwszej instancji unieważnił § 9 Regulaminu.
Zasadny jest również zarzut Rady Gminy Kampinos dotyczący wadliwej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez uznanie, że treść § 10 ust. 1 pkt 1 lit. f, lit. i oraz lit. j Regulaminu zawierają istotne naruszenie prawa polegające na braku wskazania minimalnych pojemności pojemników i worków. Zgodnie z § 10 ust. 1 Regulaminu określone zostały minimalne pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych. Kolejne fragmenty tego przepisu zawierają wskazanie pojemności pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, przy czym skoro przepis ten określa minimalne pojemności, to tym samym nie można uznać, że wbrew jego literalnej treści § 10 reguluje sztywno wyznaczone pojemności pojemników i worków. § 10 Regulaminu zawiera liczne normy prawne, przy czym jego prawidłowa wykładnia nie może pomijać samej treści ust. 1 tego przepisu, który wprost określa, że podane w tym przepisie pojemności (pojemników i worków) mają charakter minimalny. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji odmiennej wykładni prowadzi do wadliwego odkodowania norm prawnych zawartych w tym przepisie.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze kasacyjnej Prokuratora, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. prowadzącą do uznania, że treść § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d oraz § 10 ust. 1 pkt 1 lit. e Regulaminu zawiera minimalne pojemności pojemników na odpady. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d Regulaminu określona została minimalna pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie lokali handlowych wynosząca 50l na każde 10m2 pow. całkowitej, jednak co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120l na lokal. Także § 10 ust. 1 pkt 1 lit. e Regulaminu określa, że minimalna pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych dla lokali gastronomicznych wynosi 15l na jedno miejsce konsumpcyjne i dotyczy to także miejsc w tzw. ogródkach zlokalizowanych na zewnątrz lokalu, jednak co najmniej jeden pojemnik o pojemności 120l.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d jak i § 10 ust. 1 pkt 1 lit. e Regulaminu spełnia ustawowe wymagania wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. polegające na określeniu minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych.
Zasadny jest zarzut kasacyjny Prokuratora, który zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w zakresie, w jakim dotyczył on § 18 ust. 3 pkt 4 Regulaminu z uwagi na przyjęcie, że przepisy stanowione na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. mogą znajdować zastosowanie nie do wszystkich zwierząt gospodarskich, lecz jedynie do takich gatunków ww. zwierząt, które stanowią zagrożenie dla ludzi bądź otoczenia.
Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że dotyczy on braku możliwości uregulowania zakresu przemieszczania się pszczoły miodnej będącej zwierzęciem gospodarskim.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. rada gminy ma obowiązek określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakaz ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. § 18 ust. 3 Regulaminu stanowi natomiast, że zezwala się na utrzymanie zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w ramach zabudowy jednorodzinnej pod warunkiem spełnienia wymogów budowlanych, sanitarnych, ochrony środowiska i ochrony zwierząt określonych odrębnymi przepisami i przestrzegania następujących zasad: 1) przestrzegania przepisów sanitarno-epidemiologicznych, 2) posiadania budynków gospodarskich przeznaczonych do chowu zwierząt spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane, 3) utrzymywania zwierząt będzie prowadzone z zachowaniem czystości i porządku [pic]na nieruchomości, 4) zabezpieczenia terenu nieruchomości przed opuszczeniem jej przez zwierzęta i 5) gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem, gnojowicą i gnojówką, w sposób przewidziany dla ścieków, gromadzenie i usuwanie nieczystości, które są obornikiem, gnojowicą, w sposób przewidziany w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że pszczoła miodna (Apis mellifera) jest zaliczana do kategorii zwierząt gospodarskich. Wynika to wprost z art. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 10 grudnia 2020 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 36). Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że w istocie nie ma możliwości ograniczenia barierami danej nieruchomości w taki sposób, aby pszczoły miodne nie mogły przekraczać jej granic. Okoliczność ta stanowi fakt notoryjny. Tym samym zawarta w § 18 ust. 3 pkt 4 Regulaminu regulacja nakazująca zabezpieczanie terenu nieruchomości przed opuszczeniem jej przez każde zwierzę gospodarskie stanowi rozwiązanie niewykonalne w stosunku do pszczół miodnych (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 30 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1230/20).
Wadą ww. regulacji Regulaminu nie było to, że Rada Gminy Kampinos nakazała zabezpieczanie terenu nieruchomości przed jej opuszczaniem przez zwierzęta, ale to, iż regulacja ta nie uwzględniła, że takich zwierząt jak pszczoły miodne, których hodowla nie została zakazana w tym Regulaminie, nie będzie można ograniczyć przed ich przelotem na nieruchomości sąsiednie i to w promieniu do kilku kilometrów (od 2 do nawet 8 kilometrów od miejsca ustawienia ula). Rada gminy może np. zakazać hodowli określonych zwierząt gospodarskich uzasadniając wprowadzenie takiego ograniczenia (tak por. wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1481/13; wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15). Nie jest natomiast dopuszczalnym wprowadzenie regulacji, która jest niewykonalna, a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, w której Rada Gminy Kampinos wprowadziła zakaz opuszczania granic nieruchomości przez wszystkie zwierzęta gospodarskie, a w tym także i przez pszczoły. Sądy administracyjne nie mają kompetencji do poprawiania zaskarżonej regulacji, a tym samym należało unieważnić § 18 ust. 3 pkt 4 Regulaminu jako zawierający istotne naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którą możliwość ograniczania przemieszczania się zwierząt gospodarskich zależy od tego, czy są one agresywne, stwarzają zagrożenie lub powodują szkody. Taki podział ani nie wynika z obowiązującego ustawodawstwa ani też nie znajduje innego uzasadnienia. Problematyczna jest bowiem kwestia braku stwarzania zagrożenia przez takie zwierzęta gospodarskie jak pszczoły. Owady te mogą stwarzać realne zagrożenia związane z ich użądleniem. Alergia na jad pszczoły może mieć różne objawy od osłabienia człowieka, poprzez duszności, opuchliznę, zawroty głowy, aż po wstrząs anafilaktyczny i sinicę. Okoliczności te mają charakter notoryjny a jednocześnie wskazują, że zaproponowane przez Sąd pierwszej instancji rozróżnienie zwierząt gospodarskich na te, które mogą powodować zagrożenie i te, które takiego zagrożenia nie powodują - nie znajduje dostatecznego uzasadnienia.
Mając powyższe należy stwierdzić, że zarzut istotnego naruszenia prawa w zakresie obejmującym treść § 18 ust. 3 pkt 4 Regulaminu jest zasadny.
Częściowo zasadny jest zarzut Rady Gminy Kampinos naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że treść § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu w zakresie określenia obowiązków związanych z prowadzaniem psów na smyczy oraz z nałożonym kagańcem stanowi istotne naruszenie prawa.
Sąd pierwszej instancji unieważniając § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu stwierdził, że wprowadzenie nakazu na osoby utrzymującej zwierzęta domowe prowadzenia psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, a psów rasy uznawanej za agresywną oraz psów mogących stanowić zagrożenie – na smyczy i w kagańcu pod opieką osób, które zapewnią sprawowanie nad nimi kontroli - stanowi przekroczenie ustawowej kompetencji w zakresie ww. normy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy czy i/lub w kagańcach wykluczający w sposób bezwzględny możliwość spuszczenia z niej psa rasy uznawanej za agresywną i jako taki nie znajduje uzasadnienia w zakreślonych ustawą celach zwłaszcza w przypadku zwierząt, które ze względu na swój wiek czy stan zdrowia nie mogą stanowić żadnego zagrożenia dla otoczenia. Sąd pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2678/15).
Wadliwym było unieważnienie § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu w zakresie, w jakim akt ten nakładał na osoby utrzymujące [pic]zwierzęta domowe prowadzenia na smyczy i w kagańcu psów rasy uznawanej za agresywną oraz psów mogących stanowić zagrożenie. § 17 ust. 1 pkt 4 Regulaminu przewidywał szereg wyjątków w zakresie nakładania kagańca na ww. psy i wyjątki te należy traktować jako w pełni odzwierciedlające w realiach tej sprawy nakaz humanitarnego traktowania zwierzęcia.
Natomiast wadliwym było wprowadzenie obowiązku prowadzenia każdego psa na smyczy bez jakichkolwiek wyjątków. Z różnych powodów, czy to zdrowotnych, czy dotyczących wielkości psa lub jego rasy może nie być wskazanym prowadzenie psa na smyczy. Zagadnienia dotyczące dopuszczalności wprowadzania bezwzględnych nakazów prowadzenia psów na smyczy były już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który podkreślał, że bezwzględny nakaz prowadzenia psa tylko na smyczy nie stanowi prawidłowego zastosowania delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2866/15; wyrok NSA z 25 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 6723/21). Pogląd ten należy zaaprobować.
Zgodnie z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638) zwolnienie psa ze smyczy musi się wiązać z możliwością sprawowania bezpośredniej kontroli nad zachowaniem psa. Wprowadzony w § 17 ust. 1 pkt 3 Regulaminu nakaz prowadzenia psów na smyczy nieprzewidujący jakiegokolwiek wyjątku narusza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Prawidłowa regulacja w tym zakresie powinna przewidywać wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych. Tym samym generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może prowadzić do działań niehumanitarnych.
Sama strona skarżąca kasacyjnie także nie wyjaśnia, dlaczego wprowadzenie bezwzględnego zakazu prowadzenia psów na smyczy jest uzasadnione. Pojawia się jedynie argument, zgodnie z którym taki zakaz funkcjonuje na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego. Nie jest to wystarczająca przesłanka do wprowadzenia bezwzględnego zakazu także dla obszarów pozostających poza terenem Parku i jego otuliną. Zasady przemieszczania się oraz dopuszczalność poruszania się zwierząt domowych po terenie parku narodowego określa jego regulamin i w tego zakresu nie może tej materii regulować rada gminy.
Mając powyższe należy uznać, że nie znajduje uzasadnienia wprowadzenie w treści § 17 ust. 1 pkt 3 Regulaminu bezwzględnego zakazu prowadzenia psów na smyczy, a więc unieważnieniu podlega nie cały § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. aktu, ale tylko jego fragment objęty treścią § 17 ust. 1 pkt 3 Regulaminu zawierającym następujące słowa: "psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast". Zwrot "natomiast" został wyeliminowany z treści ww. przepisu z tego powodu, że jego pozostawienie mogłoby prowadzić do istotnych wątpliwości w odkodowywaniu pozostałej części tego przepisu.
Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że § 5 ust. 1 Regulaminu dotyczący mycia pojazdów, który zezwala na mycie pojazdów na wydzielonych i utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji jedynie co do mycia nadwozi pojazdów zawiera istotne naruszenie prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie pojazdów samochodowych poza myjniami było dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia pojazdów poza myjniami mającym na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem na skutek wykonywania tych czynności. Oznacza to, że organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości mycia pojazdów tylko do nadwozia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Posłużenie się w akcie prawa miejscowego pojęciem nadwozia może rodzić problemy interpretacyjne oraz stosowanie omawianego § 5 ust. 1 Regulaminu, stąd należało stwierdzić nieważność tej regulacji w takim zakresie, jak dokonał to Sąd pierwszej instancji.
Z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. nie wynika kompetencja rady gminy do wprowadzenia całkowitego zakazu mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami w zakresie określonych ich części, np. podwozi (tak NSA w wyroku z 21 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5477/21; NSA w wyroku z 21 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 5341/21; NSA w wyroku z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3923/21).
Powyższej wykazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej lub z jej przekroczeniem (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15).
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia obu skarg kasacyjnych i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Prokuratora na uchwałę Rady Gminy Kampinos z dnia 3 marca 2021 r. nr XXIX/183/21 w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kampinos.
Kontrolując zaskarżoną uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że obie skargi są częściowo zasadne.
Przeprowadzona w granicach zarzutów skarg kasacyjnych kontrola zaskarżonego wyroku wykazała, że zaskarżona uchwała w zakresie obejmującym § 5 ust. 1 w zakresie słów "z wyłączeniem mycia podwozia i silnika"; § 6 pkt 1 w zakresie słów "o pojemności 120l, 240l, 1100l"’ § 6 pkt 2 w zakresie słów "do 10 m3"; § 6 pkt 3 w zakresie słów "o rozmiarach 60l, 120l"; § 6 pkt 4 w zakresie słów "o pojemności 30l-70l"; § 17 ust. 1 pkt 3 w zakresie słów "psów na smyczy na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, natomiast" oraz § 18 ust. 3 pkt 4 Regulaminu – zawiera regulację naruszającą w istotnym zakresie prawo.
Pozostałe zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie, jednakże z tego powodu, że wyrok Sądu pierwszej instancji został uchylony w całości, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę wniesioną przez Prokuratora.
W związku z powyższym, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art. 147 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny uznając w pozostałym zakresie skargę za nieuzasadnioną oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a.