III OSK 1802/25

III OSK 1802/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SA/Gl 231/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-04-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1483
art. 12 ust.1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2019 poz 1818
art. 10, art. 12
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych ( Dz. U. 2019 poz. 1818)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 231/25 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2025 r. nr NPII.4131.1.1014.2024 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Miasta [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 231/25, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2025 r., nr NPII.4131.1.1014.2024, w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej: uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt 1) i zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Śląski (dalej: "Wojewoda" lub "organ") rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 stycznia 2025 r., nr NPII.4131.1.1014.2024, stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] (dalej: "Rada Miasta") z 28 listopada 2024 r., nr PR.0007.198.2024, w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Centrum Usług Społecznych [...] (dalej: "CUS") przez przekształcenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] (dalej: "MOPS") w części tj. w zakresie § 4 uchwały jako sprzecznej z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 1483; dalej: "u.f.p.") w zw. z art. 12 ustawy z 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1818; dalej: "ustawa o r.u.s." lub "ustawa"). W ocenie organu Rada Miasta określając w § 4 zadania, które będą realizowane przez CUS, naruszyła art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 u.f.p. Z wyżej wymienionych przepisów wynika bowiem, że gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Tworząc taką jednostkę, organ stanowiący nadaje jej statut i określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Również art. 12 ustawy stanowi, że rodzaj i zakres zadań, w tym usług społecznych, przekazanych do realizacji centrum oraz szczegółową organizację centrum określa statut centrum nadany przez radę gminy w drodze uchwały.
Rada Miasta w § 4 uchwały wymieniła zadania przekazane do realizacji CUS. Natomiast – jak wynika z cytowanych przepisów ustawowych – kwestie dotyczące rodzaju i zakresu zadań realizowanych przez Centrum powinny być uregulowane w statucie, a nie w akcie erekcyjnym. Nadto przepis stanowiący podstawę do utworzenia jednostki nie zawiera upoważnienia dla Rady Miasta do określenia tych zadań. Zatem określając je w uchwale o utworzeniu jednostki, Rada Miasta naruszyła prawo w sposób istotny.
Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego oświadczył, że w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2024 r. pod poz. 8625, została publikowana uchwała Rady Miasta [...] z 28 listopada 2024 r., nr PR.0007.199.2024, w sprawie nadania statutu Centrum Usług Społecznych [...], do której załącznik stanowi Statut Centrum, określający w §§ 6-8 szczegółowy zakres zadań CUS.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywołanym powyżej wyrokiem z 10 kwietnia 2025 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd przypomniał, że stosownie do art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465; dalej: "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji brak było podstaw do stwierdzenia przez Wojewodę nieważności uchwały Rady Miasta w zakresie jej § 4.
Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.f.p., w wersji obowiązującej w dniu podjęcia uchwały, tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1 (właściwy do jej utworzenia, połączenia i likwidacji), nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd.
Wymogom tym Miasto sprostało, gdyż dwiema kolejnymi uchwałami podjętymi na sesji 28 listopada 2024 r. odpowiednio utworzyło CUS przez przekształcenie MOPS oraz nadało tej jednostce statut.
Rację ma zatem skarżący twierdząc, że zawarcie w akcie o utworzeniu CUS regulacji o przekazaniu mu wszystkich zadań dotychczas realizowanych przez MOPS jest czynnikiem, od którego uzależnione jest powstanie tej jednostki. Taki warunek sformułował racjonalny ustawodawca wiedząc, że organ stanowiący niezależnie od powołania jednostki winien także uchwalić statut określający zakres zadań centrum.
Wobec powyższych ustaleń Sąd pierwszej instancji, powołując się na treść art. 10 i art. 12 r.u.s., jak i art. 12 u.f.p. uznał, że przyjęte przez Gminę rozwiązania w pełni realizują wymogi wynikające z ww. przepisów.
Dlatego za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut Wojewody, jakoby Rada Miasta nie posiadała kompetencji do uregulowania zakresu zadań CSU w uchwale o jego utworzeniu poprzez przekształcenie MOPS. Skoro zgodnie z przepisami u.s.g. i u.f.p. to Rada Miasta jest wyłącznie właściwa do utworzenia jednostki budżetowej, a warunkiem tego utworzenia jest przekazanie nowo utworzonej jednostce wszystkich zadań MOPS, to tylko organ dokonujący tego utworzenia jest właściwy do określenia zadań jednostki.
Od powyższego wyroku wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Śląski, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), tj.:
1. art. 12 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 12 ustawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Miasta posiada kompetencje do uregulowania zakresu zadań CUS w uchwale o jego utworzeniu poprzez przekształcenie MOPS, podczas gdy określenie rodzaju i zakresu zadań realizowanych przez CUS winno być uregulowane w statucie tej jednostki, a nie w akcie erekcyjnym;
2. art. 10 pkt 1 ustawy w zw. z art. 12 ustawy, poprzez błędną wykładnię, co skutkowało przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że skoro w akcie o utworzeniu CUS zawarto regulacje o przekazaniu mu wszystkich zadań dotychczas realizowanych przez MOPS (co jest czynnikiem, od którego uzależnione jest powstanie tej jednostki), to w sprawie został spełniony wymóg wynikający z art. 12 ustawy, podczas gdy:
- warunku określonego w art. 10 ust. 1 ustawy nie można traktować jako elementu obligatoryjnego uchwały podejmowanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy, gdyż warunek ten jest skierowany wyłącznie do rady gminy, która może podjąć decyzję o przekształceniu funkcjonującego w gminie ośrodka pomocy społecznej jedynie w sytuacji przekazania zadań, o których mowa w tym przepisie, "a o tym, czy ten warunek został spełniony, można sprawdzić analizując statut tego Centrum Usług Społecznych w zakresie odnoszącym się do zakresu i rodzaju zadań, w tym usług społecznych przekazanych do realizacji tego Centrum";
- Rada Miasta nie posiada kompetencji do uregulowania zadań CUS w uchwale o jego utworzeniu poprzez przekształcenie MOPS;
- inny jest charakter uchwał podejmowanych przez Radę Miasta dotyczącej przekształcenia (utworzenia) jednostki budżetowej, a inny uchwały nadającej jej statut;
3. art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, że kwestionowana w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwała nie narusza prawa w sposób istotny, podczas gdy regulacja zawarta w § 4 spornej uchwały w sposób istotny narusza prawo, albowiem Rada Miasta nie posiada upoważnienia do zawarcia w uchwale regulacji określającej zadania, które będą realizowane przez CUS, a kwestia ta powinna być uregulowana w statucie tego Centrum.
Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Dodatkowo zawnioskował o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zawnioskowała o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 231/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach sprostował oczywistą omyłkę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ten sposób, że w miejsce znajdującego się w ostatnim akapicie na stronie 6 uzasadnienia zdania: "W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę" wpisał zdanie: "W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r., I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r., II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r., I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego, zaś istota sporu sprowadza się do tego, czy w uchwale o utworzeniu centrum usług społecznych – z uwagi na obowiązujące przepisy prawa - mógł znaleźć się zapis o przekazaniu do realizacji zadań realizowanych dotychczas przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej oraz zadań nierealizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej do dnia utworzenia Centrum Usług Społecznych, co nastąpiło w kwestionowanym § 4 uchwały nr PR.0007.198.2024 Rady Miasta [...] z dnia 28 listopada 2024 r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej pod nazwą Centrum Usług Społecznych [...] przez przekształcenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej [...].
Należy zatem w pierwszej kolejności ocenić zarzut naruszenia art. 10 pkt 1 r.u.s. w związku z art. 12 tej ustawy. Zgodnie z art. 10 pkt 1 ustawy o r.u.s. warunkiem utworzenia centrum - o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 - jest przekazanie do realizacji centrum wszystkich zadań, w tym usług społecznych, realizowanych dotychczas przez ośrodek pomocy społecznej oraz wybranych i nierealizowanych przez ośrodek pomocy społecznej do dnia utworzenia centrum usług społecznych z co najmniej dwóch zakresów, o których mowa w art. 2 ust. 1.
Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy rodzaj i zakres zadań, w tym usług społecznych, przekazanych do realizacji centrum oraz szczegółową organizację centrum określa statut centrum nadany przez radę gminy w drodze uchwały.
Oba powołane wyżej przepisy zawierają odniesienie do kwestii zadań przekazanych do realizacji centrum usług społecznych. Wynika z nich, że tworząc centrum usług społecznych należy przekazać do jego realizacji zadania wskazane w art. 10 ustawy o r.u.s., natomiast w statucie należy powołać katalog zadań przekazanych do realizacji. W niniejszej sprawie dwiema kolejno podjętymi uchwałami w ramach jednej sesji Rady Miasta utworzono Centrum Usług Społecznych [...] oraz nadano tej jednostce statut. Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że taki sposób procedowania zrealizował wymagania wynikające z powołanych przepisów. Warunkiem koniecznym utworzenia centrum usług społecznych jest bowiem przekazanie mu do realizacji określonych zadań, o których mowa w art. 10 ustawy o r.u.s., co nastąpiło w zaskarżonej uchwale.
Z kolei art. 12 ust. 2 u.f.p. stanowi, że tworząc jednostkę budżetową, organ właściwy do jej utworzenia, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd. Powyższy przepis nie obliguje organu do podjęcia wyłącznie jednej uchwały zawierającej wskazane elementy. Wynika stąd, że nadanie jednostce statutu oraz określenie mienia przekazanego w zarząd może nastąpić w drodze odrębnych uchwał.
Wobec bezzasadności omówionych wyżej zarzutów skargi kasacyjnej bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Zgodnie z ustępem 4 powyższego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ponieważ naruszenie prawa nie miało miejsca, niezasadny jest również zarzut obejmujący powyższe regulacje prawne.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.