III OSK 18/22

III OSK 18/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Sygn. powiązane
II SA/Lu 381/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2021-09-28
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 381/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z dnia 16 marca 2021 r. nr 17/D/ZUO/2021 w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 28 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 381/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Lasów Państwowych Nadleśnictwo W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] z 16 marca 2021 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu wyroku podano, że informacją z 12 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w B., na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm. - dalej jako: P.w.), ustalił skarżącemu za okres 1 stycznia 2021 r. - 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 710 zł za pobór wód podziemnych. W złożonej reklamacji Nadleśnictwo podniosło, że pobór wód podziemnych do celów nawadniania szkółki leśnej jest zwolnione z opłaty na podstawie art. 270 ust. 2 P.w., pobór wód do celów socjalno-bytowych ma charakter znikomy, zaś odczyty dokonywane są z dwóch niezależnych wodomierzy. Reklamacja ta nie została uwzględniona i zaskarżoną decyzją organ, na podstawie art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2, art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 1 i art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 1 P.w. oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm., dalej jako: rozporządzenie z 2017 r.), określił Nadleśnictwu za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 710 zł za pobór wód podziemnych z ujęcia zaopatrującego w wodę wodociąg lokalny położony na terenie szkółki leśnej na działce nr [...] w miejscowości S., gm. W. W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym pobór wód podziemnych jest realizowany nie tylko do podlewania sadzonek, ale również do celów socjalno-bytowych oraz płukania pojemników-kuwet po sadzonkach, zaś ani pozwolenie wodnoprawne, ani poprzedzający go operat wodnoprawny nie zawierają podziału na maksymalną ilość wody podziemnej wyrażoną w m3/h, która może być pobrana na poszczególne cele. Ponadto żaden z tych celów nie ma charakteru celu podstawowego z przypisaną do niego ilością wody możliwej do pobrania, a organ nie może domniemywać, który z celów jest celem podstawowym. W ocenie organu bez znaczenia jest okoliczność, że Nadleśnictwo w składanych oświadczeniach wykazuje tylko i wyłącznie, że pobiera wodę do celu nawadniania gruntów i upraw, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z 2017 r., gdyż zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym może dokonywać poboru wody także na inne cele. Ponadto art. 271 ust. 2 P.w. ustala wzór opłaty stałej, odwołujący się do maksymalnej ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego.
W skardze na powyższą decyzje Nadleśnictwo wniosło o jej uchylenie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok zapadły w podobnym stanie faktycznym i prawnym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 322/20 wskazując, że podziela wyrażone w tym orzeczeniu poglądy co do wykładni przepisów prawa. Podniesiono, że art. 271 ust. 2 P.w. nie wskazuje expressis verbis sposobu naliczania opłaty stałej w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa dwa lub więcej celów poboru wód podziemnych, przy czym pobór wody w związku z realizacją jednego z tych celów podlega zwolnieniu od opłaty stałej, a wskazana w tym pozwoleniu wartość maksymalnego poboru wód dotyczy wszystkich celów łącznie. Nie można jednak przyjąć, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wysokość obliczonej opłaty stałej, skoro art. 270 ust. 2 P.w. jednoznacznie wyłącza możliwość ponoszenia tej opłaty za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawodnienia gruntów i upraw. Wskazano, że nakładając obowiązek uiszczenia opłaty stałej organ winien mieć na uwadze, aby była ona adekwatna do rzeczywistości. Zatem w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne określa dwa rodzaje przeznaczeń poboru wody podziemnej, przy czym tylko z jednym z tych przeznaczeń ustawodawca wiąże konieczność uiszczenia tej opłaty, to zadaniem organu jest takie ustalenie wielkości opłaty, która będzie powyższą okoliczność uwzględniać. Podano, że organ obliczył opłatę w możliwie największej wysokości, co mając na uwadze opisane wyżej wyłączenie opłaty z tytułu poboru wód na cel nawadniania szkółki leśnej było całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z zasadami logiki. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że dopiero jednoznaczne ustalenie, w jakim zakresie pobór wód jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej, umożliwi prawidłowe orzeczenie w przedmiocie wysokości opłaty. Podniesiono ponadto, że wprawdzie pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak sam fakt jego wydania nie przesądza jeszcze o obowiązku jej uiszczenia przez jego adresata, gdyż w pierwszej kolejności organ winien wziąć pod uwagę zasadność określenia takiej opłaty. Przyjęty przez organ sposób obliczania opisanej opłaty stałej prowadzi zaś w istocie do zignorowania faktu wyłączenia przez ustawodawcę obowiązku ponoszenia opłaty stałej z tytułu pobierania wód podziemnych do nawadniania szkółki leśnej, gdyż opiera się na fikcji zakładającej, że całość wód pobranych przez stronę skarżącą jest przeznaczana nie na cele nawadniania gruntów i upraw, lecz na inne cele gospodarcze, co jest niezgodne ze stanem rzeczywistym.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Dyrektor Zarządu Zlewni w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 oraz 270 ust. 1 P.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ wydając decyzję naruszył przepis art. 271 ust. 2 P.w. naliczając opłatę za usługę wodną, która nie jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat w wysokości potencjalnie możliwej do wykorzystania przez stronę na cel niezwolniony, podczas gdy z przepisu tego nie wynika, że wobec większej ilości celów, opłata stała za cel niezwolniony od obowiązku uiszczania opłat podlegać winna jakimkolwiek modyfikacjom, lecz że jest ona należna za maksymalną ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 2 P.w. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pobór przez stronę wód podziemnych na różne cele, w tym także na cel nawadniania szkółki leśnej, a zatem cel zwolniony od obowiązku uiszczania opłaty stałej, skutkuje koniecznością proporcjonalnego pomniejszenia opłaty stałej, pomimo że jest ona należna za maksymalną ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony od obowiązku uiszczania opłat;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że organ wydając decyzję dopuścił się naruszenia tych przepisów k.p.a. nie ustalając ilości wód podziemnych pobieranych na poszczególne cele poboru pomimo tego, że ustalił wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych zgodnie z kryteriami wskazanymi przepisami materialnymi, za wynikającą z pozwolenia wodnoprawnego potencjalną ilość wód podziemnych możliwych do poboru na cel, który nie jest z opłaty zwolniony.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opłata stała uiszczana jest nie za rzeczywisty pobór wód, lecz za rezerwację zasobów wodnych, której na podstawie pozwolenia wodnoprawnego strona dokonała, co zdaniem skarżącego kasacyjnie wynika wprost z brzmienia art. 271 ust. 2 P.w. Podniesiono, że wprawdzie zgodnie z art. 33 ust 1 P.w. właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie, ale w myśl ust. 3 zwykłe korzystanie z wód może służyć jedynie zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego. Ponadto gdyby Nadleśnictwo korzystało z wody jedynie w zakresie zwykłego korzystania, posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie byłoby wymagane. Natomiast możliwość korzystania z wody, wykraczająca poza zakres zwykłego korzystania, a określona w pozwoleniu wodnoprawnym, co do zasady podlega obowiązkowi uiszczania opłat określonych w ustawie. Wskazano, że skarżący jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą, a w związku z tym należy przyjąć, że kształtuje on swoje uprawnienia i obowiązki w sposób zamierzony. Tym samym określona możliwość korzystania z zasobów wodnych była przez niego uznana za zasadną i potrzebną do rezerwacji zasobów wodnych. Ponadto podniesiono, że wprowadzając opłatę stałą w zakresie opłaty za usługi wodne zakładano, że ma ona mieć charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, niezwiązanej z rzeczywistą ilością pobranej wody. W związku z tym opłata ta stanowi pewnego rodzaju abonament za korzystanie z usług wodnych, stanowiący odzwierciedlenie gotowości środowiska wodnego do udostępnienia lub obciążenia zasobów wodnych. Pozwolenie wodnoprawne ma na celu rezerwację odpowiednich zasobów wody, zaś ilość wskazana w pozwoleniu nie może być "wydana" innym podmiotom, co między innymi ogranicza możliwość zwiększenia ilości w innych pozwoleniach. Zatem konieczność uiszczania opłaty wpływa dodatkowo na racjonalne określenie potencjalnego poziomu planowanego użytkowania wody i powstrzymuje przed rezerwacją zbyt dużego zasobu wodnego. Wskazano, że całkowicie błędna jest interpretacja art. 271 ust. 2 P.w., zgodnie z którą w sytuacji, gdy z pozwolenia wodnoprawnego wynika usługa podlegająca obowiązkowi uiszczenia opłaty stałej (chociażby na jeden z celów poboru), to na organie administracji spoczywa obowiązek badania, jaki jest zakres lub nawet charakter korzystania z wód przez zakład, w celu obliczenia opłaty stałej innej niż wynikająca z parametrów określonych w pozwoleniu, a tym samym nieodpowiadającej zakresowi rezerwacji zasobów wodnych. Ponadto brak rozróżnienia sposobu określenia opłaty stałej i zmienne, polegający na tym, że każda z tych opłat dotyczyłaby faktycznego wykorzystywania zasobów wodnych powoduje, że wprowadzone przez ustawodawcę rozróżnienie tych opłat byłoby bezprzedmiotowe. W związku z tym zarzucono, że WSA nieprawidłowo zastosował art. 271 ust. 2 P.w., stosując nieprzewidzianą tym przepisem konstrukcję rozdzielenia potencjalnej ilości poboru na cele określone pozwoleniem wodnoprawnym, pomimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych. Skutkuje to niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą. Wskazano, że z decyzji organu wynika, że opłata naliczona jest za pobór wód podziemnych do celów niezwolnionych, nie zaś za określony w pozwoleniu wodnoprawnym cel zwolniony. Podniesiono także, że wprawdzie pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne z 2001 r., ale zgodnie z art. 562 P.w. na wniosek zainteresowanego można dokonać jego zmiany, ustalając rzeczywiste maksymalne ilości pobieranej wody. Zakwestionowano także stanowisko WSA, że organ naruszył przepisy k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie autora skargi kasacyjnej podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a organ wydał znajdującą oparcie w przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 271 ust. 2 i art. 270 ust. 1 P.w. poprzez niezasadne uznanie przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 271 ust. 2 P.w. naliczając opłatę za usługę wodną, która nie jest zwolniona z obowiązku ponoszenia opłat, podczas gdy z przepisu tego nie wynika, aby opłata stała za cel niezwolniony od obowiązku uiszczania opłat winna podlegać modyfikacjom, a także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 270 ust. 2 P.w. poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że pobór wód podziemnych na dwa cele, w tym na cel zwolniony od obowiązku uiszczenia opłaty stałej, skutkuje koniecznością proporcjonalnego pomniejszenia opłaty stałej. Przy czym skarżący kasacyjnie podniósł, że opłata stała jest należna za maksymalną ilości wody podziemnej, która może być, nie zaś jest pobrana przez stronę na cel niezwolniony.
Należy zauważyć, że uchwalenie i wejście w życie ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275). Z postanowień art. 9 Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Podkreślić jednak należy, że przepis ten nie nakłada na państwa członkowskie bezwzględnego i nieograniczonego obowiązku wprowadzenia do krajowego porządku prawnego opłat, aby zrealizować cele określone Dyrektywą i zapewnić poprzez te opłaty finansowanie poszczególnych działań ochronnych i prewencyjnych. Zatem wprawdzie państwa członkowskie określają, na podstawie analizy ekonomicznej, środki, jakie mają być przyjęte w zastosowaniu zasady zwrotu kosztów, ale nie mają obowiązku wprowadzenia opłat za wszelkie usługi mające związek z każdym z działań wymienionych w art. 2 pkt 38 lit a Dyrektywy.
W przepisach ustawy P.w. z 2017 r. wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Takimi instrumentami ekonomicznymi służącymi gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne (art. 267 pkt 1 P.w.), w tym m.in. za pobór wód podziemnych (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.), przy czym stosownie do art. 270 ust. 1 P.w. opłata taka składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej. Podkreślić jednak należy, że ustawodawca wprowadził szereg odstępstw i wyjątków od zasady "zanieczyszczający płaci". Jeden z takich wyjątków został opisany w art. 270 ust. 2 P.w. Zgodnie z tym przepisem opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Należy także zauważyć, że zarówno opłaty za usługi wodne, jak i zwolnienia od obowiązku ich uiszczenia, między innymi z uwagi na cel ich poboru, wprowadzone zostały dopiero ustawą P.w. z 2017 r. Przy czym nowe zasady korzystania z usług wodnych zostały wprowadzane od 1 stycznia 2018 r. i znalazły zastosowanie także w odniesieniu do podmiotów, które pozwolenia wodnoprawne uzyskały pod rządami ustawy P.w. z 2001 r., tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie (decyzja Starosty W. z 24 lipca 2014 r.). W związku z tym pojawiły się wątpliwości, jak należy stosować przepis art. 271 ust. 2 P.w. w sytuacji gdy pozwolenie wodnoprawne, wydane pod rządami P.w. z 2001 r., określa różne cele poboru wód podziemnych, przy czym pobór wody w związku z realizacją przynajmniej jednego z celów podlega zwolnieniu od opłaty stałej, zgodnie z postanowieniami aktualnie obowiązującej P.w., zaś określona w pozwoleniu wodnoprawnym wartość maksymalnej ilości wody, która może być pobrana z jednego źródła, dotyczy wszystkich celów łącznie. W takim przypadku zastosowanie jedynie wykładni językowej nie jest wystarczające do dokonania właściwej interptracji przepisów, zapewniającej realizację w pełni woli ustawodawcy. Jak wskazano wyżej, z zapisów P.w. wynika, że wolą ustawodawcy było z jednej strony wprowadzenie opłat za usługi wodne jako realizacja wyrażonej w Dyrektywie 2000/60/WE zasady "zanieczyszczający płaci", a z drugiej zaś - wprowadzenie wyjątków od tej zasady, znajdujących uzasadnienie w celach, w jakich woda jest pobierana. W związku z tym wykładnia art. 271 ust. 2 P.w. nie może prowadzić do wyłączenia zastosowania przysługującego podmiotowi zwolnienia od obowiązku uiszczenia opłaty stałej, wynikającego z art. 270 ust. 2 P.w. Opłaty za usługi wodne są bowiem daninami publicznymi, a w związku z tym przy wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego organ nie może rozstrzygać wszelkich wątpliwości na niekorzyść strony. Zasada zaufania do organów państwa przemawia bowiem za tym, by w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa stosować taką wykładnię, która nie byłaby krzywdząca dla strony. Z kolei z domniemania racjonalności prawodawcy, orzecznictwo i doktryna wyprowadzają cały szereg bardzo szczegółowych reguł takich jak np. domniemanie, że prawodawca nie stanowi norm sprzecznych, norm zawierających luki lub zbędnych. Zatem przepisy danego aktu prawnego winny być wykładane w sposób zapewniający spójność zawartych w nim rozwiązań prawnych, zapewniającą realizację określonych w nim celów.
Należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie organ obliczył opłatę stałą w najwyższej możliwej wysokości w związku z największą możliwą do pobrania ilością wód określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, chociaż z pozwolenia tego wynika, że z jednego ujęcia wodnego woda może być pobierana do rożnych celów, w tym do celu związanego z nawodnieniem szkółki leśnej, co podlega zwolnieniu z opłaty stałej i czego nie kwestionuje organ. Skoro zatem ustawodawca przewidział zwolnienie z opłaty w odniesieniu do jednego z celów poboru wody, to stanowisko organu nie tylko w żaden sposób tej woli ustawodawcy nie urzeczywistnia, ale wręcz pozbawia stronę możliwości skorzystania z przyznanego jej uprawnienia. Przy czym nie jest zasadne powoływanie się przez organ na treść art. 271 ust. 2 P.w., zgodnie z którym wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Przepis ten określa bowiem jedynie sposób obliczenia opłaty stałej. Skoro jednak art. 270 ust. 2 P.w. określa usługi wodne, za które podmiot z nich korzystający nie ponosi opłaty stałej, to art. 271 ust. 2 P.w. nie może stanowić podstawy do wyinterpretowania takich norm prawnych, które uprawniałyby organ do pozbawienia strony możliwości skorzystania z przyznanego jej prawa do ustawowego zwolnienia. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podziela przeprowadzoną przez Sąd I instancji wykładnię powołanych przepisów, która uwzględnia zarówno wykładnię systemową, jak i celowościową. Słusznie bowiem Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne, wydane przed wejściem w życie ustawy P.w. z 2017 r., przewiduje różne cele poboru wód, a jeden z nich jest ustawowo zwolniony z obowiązku uiszczenia opłaty stałej, zaś wskazana w pozwoleniu wartość maksymalnego dopuszczalnego poboru wód dotyczy wszystkich celów łącznie, to organ winien dokonać w pierwszej kolejności ustaleń, w jakim zakresie pobór wód jest realizowany do celów nawadniania szkółki leśnej, a zatem do celu zwolnionego z opłaty stałej. Dopiero te ustalenia te pozwolą bowiem na prawidłowe określenie należnej opłaty stałej, a zatem z uwzględnieniem ustawowego zwolnienia przysługującego Nadleśnictwu.
W związku z powyższym nie znajduje uzasadnienia także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niewłaściwym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ dopuścił się naruszenia przepisów k.p.a. nie ustalając ilości wód podziemnych pobieranych na poszczególne cele poboru. Naruszenie przez organ wskazanych wyżej przepisów P.w. determinuje istotne okoliczności, jakie winny zostać ustalone przez organ przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej. Ustalenie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności powinno nastąpić na zasadach ogólnych, to jest zgodnie z przepisami dotyczącymi postępowania dowodowego zawartymi w k.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonej zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego lub ich wykładni w stanie faktycznym sprawy, który nie może budzić żadnych wątpliwości. W związku z tym decyzja, która nie zawiera pełnego i rzetelnego merytorycznego odniesienia do podnoszonej przez skarżącego kwestii zwolnienia go z opłaty z uwagi na pobór wód do celów wskazanych w art. 270 ust. 2 P.w., nie spełnia wymagania narzucone treścią art. 107 § 3 k.p.a. W tych okolicznościach zarówno brak ustalenia wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jak i braki w uzasadnieniu decyzji, dawały podstawę do przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów k.p.a., co musiało skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.