III OSK 1799/25

III OSK 1799/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wr 131/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu z 2025-05-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art.76 ust.1 i 8
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 131/25 odrzucającego skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 31 października 2024 r., nr SKO 4131/51/2024 w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Wr 131/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 31 października 2024 r., nr SKO 4131/51/2024 w przedmiocie przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt I) oraz zwrócił stronie skarżącej z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 100 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego (pkt II).
W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu postanowieniem z 31 października 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia W. sp. z o.o., uchyliło wydane na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: u.o.o.ś.), postanowienie Burmistrza D. z 5 sierpnia 2024 r. w sprawie konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na "Budowie wyciągu talerzykowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie ośrodka narciarskiego W. w Z., gm. D." oraz nałożenia na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia w języku [...]: wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, karty informacyjnej przedsięwzięcia w 3 egzemplarzach z zapisem na informatycznym nośniku danych.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na w/w postanowienie.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona przez RDOŚ, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia w charakterze strony tego postępowania, lecz jako organ współdziałający.
Analizując art. 76 ust. 1 oraz art. 76 ust. 8 u.o.o.ś. z perspektywy legitymacji skargowej RDOŚ zauważono, że w przeciwieństwie do innych ustaw, do których odsyła przepis art. 50 § 2 p.p.s.a., w przypadku art. 76 ust. 1 i ust. 8 u.o.o.ś. brak jest wprost wskazania, że organ ten może wnieść skargę do sądu administracyjnego (zob. np. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 4 ustawy Prawo prasowe, art. 7 ust. 2 ustawy o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych).
W realiach niniejszej sprawy istota problemu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wystąpienie wnoszone na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. możne przybrać również formę skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie jest bezspornym, że RDOŚ nie wniósł odwołania, zażalenia, ani też nie złożył wniosku o wznowienie postępowania, czy też nie zażądał stwierdzenia nieważności decyzji.
Zdaniem Sądu I instancji, w art. 76 ust. 8 u.o.o.ś. mowa jest jedynie o tym, że RDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie ma zatem wprost mowy o uprawnieniu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Dalej wskazano, że słuszności stanowiska odmawiającego przypisania wystąpieniu wnoszonemu na podstawie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. formy skargi do sądu administracyjnego, złożonej z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, potwierdza użycie w przepisie art. 76 ust. 8 u.o.o.ś. spójnika "lub" (nie zaś "albo") czyli alternatywy niezłącznej. Zatem w tym przepisie mowa jest o tym, że RDOŚ przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu przed sądem administracyjnym, co wskazuje, że może być on stroną postępowania administracyjnego, a w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia podjętego w takim postępowaniu, nabyć uprawnienia strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Inaczej mówiąc, wskazanie w art. 76 ust. 8 u.o.o.ś., że w sprawie nieprawidłowości w wydaniu decyzji środowiskowej i skierowania wystąpienia, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, RDOŚ przysługują prawa strony także w postępowaniu przed sądem administracyjnym, oznacza tyle, że ustawodawca przewidział udział tego organu również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które może się ewentualnie toczyć w wyniku wniesienia skargi przez RDOŚ czy też przez innym uprawniony podmiot, na decyzję bądź postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, toczącym się na skutek wystąpienia w trybie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś.
Sąd I instancji podkreślił, że udział RDOŚ w postępowaniu jest regulacją wyjątkową, a wyjątków, zgodnie z regułami wykładni, nie należy wykładać rozszerzająco. Wskazano, że w judykaturze ugruntowany jest pogląd, że organ współdziałający w wydaniu aktu administracyjnego, nie może być jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 k.p.a., przy podejmowaniu decyzji przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy głównej, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. Jeżeli zatem RDOŚ był uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ, który na podstawie art. 64 ust. 1 u.o.o.ś. wydał opinię na temat obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to jeszcze nie oznacza, że przysługują mu uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Dualistyczna pozycja w postępowaniu administracyjnym RDOŚ, która wynika z treści art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., powodująca rozszerzenie kompetencji tego organu nie tylko o formy współdziałania (opinia i uzgodnienie) ale także o możliwość kierowania wystąpień, jako wyjątek, nie może być wykładana w sposób rozszerzający, lecz bardzo ściśle.
Konkludując Sąd I instancji zauważył, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było objęcie regulacją art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. również wystąpienia na drogę sądową w formie skargi do sądu administracyjnego z pominięciem drogi administracyjnej, wprowadziłby taką zmianę, kompleksowo i wprost regulując kwestie legitymacji skargowej RDOŚ (tak jak to ma miejsce w przypadku organizacji ekologicznej, zob. art. 44 ust. 3 oraz art. 86g ust. 5 u.o.o.ś.).
Tym samym, skoro w tej sprawie RDOŚ nie wniósł wystąpienia, o którym mowa w art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., to zdaniem WSA, skarga jest niedopuszczalna jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu (dalej: RDOŚ, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:
1. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1) p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie, że wystąpienie, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje wyłącznie możliwość inicjowania jedynie postępowań administracyjnych, służących weryfikacji decyzji, zamiast uznania, że wystąpienie, o jakim mowa w art. 76 ust. 1, może przyjąć również postać skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia organu II instancji. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" w sposób przykładowy wskazuje na możliwe środki, jakie mieszczą się w pojęciu wystąpienia. Pojęcie wystąpienia jest szersze niż wniosku o stwierdzenie nieważności. Ustawodawca bowiem wyraźnie wskazał, że w szczególności wystąpienie może zawierać wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie jest zatem możliwe utożsamianie pojęcia wystąpienie wyłącznie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Pojęcia "nieprawidłowości" i "w szczególności", wskazują na objęcie dyspozycją ww. przepisu każdego rodzaju naruszenia prawa przez organ wydający decyzję i każdą przewidzianą prawem formę kwestionowania działań organu administracji. Nie są to więc tylko nieprawidłowości uzasadniające żądanie wszczęcia trybu nadzwyczajnego w toku postępowania administracyjnego, ale również te, które uzasadniają poddanie kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu administracji poprzez wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skoro treścią wystąpienia może być wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, który powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego jako idącego dalej i wywołującego skutki ex tunc, to tym bardziej treścią wystąpienia może być zwykły środek kwestionowania ostatecznego postanowienia SKO, jakim jest skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego;
2. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1) p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i 8 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie, że skoro w niniejszej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu w całym postępowaniu występował wyłącznie jako organ opiniujący i uzgadniający, to art. 76 ust. 1 i 8 powołanej ustawy nie stanowią podstawy do zainicjowania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, zamiast uznania, że ratio legis rozwiązania wynikającego z art. 76 ust. 1 sprowadza się do zapewnienia regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska możliwości podjęcia wszelkich działań, mających na celu eliminację zagrożeń dla środowiska, niezależnie od tego, czy brał on udział w procesie wydawania decyzji środowiskowej jedynie jako organy opiniujący i uzgadniający. Brzmienie art. 76 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że nie jest to jedynie uprawnienie organu a obowiązek, który powstaje zawsze, ilekroć wystąpią jakiekolwiek nieprawidłowości w zakresie postępowań o środowiskowych uwarunkowaniach. Z treści art. 76 ust. 1 i 8 u.o.o.ś. nie wynika pozbawienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, jeżeli w postępowaniu brał udział jako organ opiniujący i uzgadniający;
3. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1) p.p.s.a - naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przez błędną wykładnię art. 76 ust. 1 i 8 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie, że RDOŚ nie wniósł wystąpienia w trybie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., zamiast uznania, że skoro RDOŚ wydał opinię z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. to znaczy, że skierował wystąpienie w trybie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., co następnie stanowiło podstawę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu;
4. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 ust. 1 pkt 6 p.p.s.a. zamiast art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 76 ust. 1 u.o.o.ś. oraz 132 p.p.s.a. i wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi, zamiast rozpoznania skargi i wydania wyroku w sprawie, a to wskutek uznania, że RDOŚ uprawniony podmiotowo do wniesienia skargi od ostatecznego postanowienia SKO, a uprawnienie to wynika z treści art. 76 ust. 1 i 8 w związku z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. Skoro RDOŚ wydał opinię która następnie nie została uwzględniona przez organ odwoławczy, to znaczy, że skierował wystąpienie wnoszone w trybie art. 76 ust. 1 u.o.o.ś., co następnie stanowiło podstawę do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Niezależnie od powyższego podstawą do rozpoznania sprawy jest okoliczność, że wystąpienie o jakim mowa w art. 76 ust. 1, może przyjąć również postać skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od decyzji organu II instancji.
Wobec powyższego RDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu rozwinięto argumentację przedstawioną w zarzutach skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że problemy prawne zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 4013/21). Sprawa ta była tożsama pod względem faktycznym i prawnym ze sprawą będącą przedmiotem rozpoznawanej skargi kasacyjnej, bowiem dotyczyła uprawnienia do złożenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska skargi na rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zapatrywania prawne wyrażone w przywołanym rozstrzygnięciu i czyni je własnymi.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej ma wykładnia art. 76 ust. 1 i 8 ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w sprawach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 2-4 ustawy środowiskowej, lub organy wyższego stopnia w stosunku do tych organów, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wystąpienie, którego treścią może być w szczególności wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W sprawach, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, właściwemu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska [...] przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).
Nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane w skardze kasacyjnej, że skarżący nie dysponuje w tej sprawie interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a., a zatem norma ta nie znajdowała zastosowania. Rozważenia wymaga zatem, czy uprawnienie skarżącego do wniesienia skargi wynikało z art. 50 § 2 p.p.s.a., a zatem czy przepisem szczególnym, o którym stanowi ten przepis, jest norma z art. 76 ust. 1 i ust. 8 ustawy środowiskowej. Już na wstępie podkreślenia wymaga, że norma z art. 50 § 2 p.p.s.a., jako wyjątek od ogólnej zasady określającej strony postępowania sądowoadministracyjnego, należy interpretować ściśle. Za takim podejściem przemawia także zasada pewności obrotu, będąca gwarancją niezmienności sytuacji prawnej strony (uprawnionej lub zobowiązanej), której interesów dotyczy dane postępowanie administracyjne.
W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2613/11 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że aby Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzyskał uprawnienia analogiczne z uprawnieniami strony, organ ten musi przede wszystkim skierować wystąpienie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego (środowiskowego). Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie może więc wnieść skargi z pominięciem etapu postępowania administracyjnego, tj. jeżeli wcześniej nie skierował wystąpienia i nie "nabył" statusu analogicznego ze statusem strony postępowania. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, za wystąpienie, o którym mowa w art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej nie może być uznana skarga. Jej adresatem jest bowiem sąd administracyjny, natomiast adresatem wystąpienia jest właściwy organ wydający decyzję środowiskową. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 523/11.
Pomimo zmian w przepisach, które nastąpiły po wydaniu cytowanego postanowienia, pogląd tam wyrażony zachowuje aktualność. Zasadnicza zmiana jaka nastąpiła na skutek nowelizacji przepisów ustawy środowiskowej dotyczy organu uprawnionego do złożenia wystąpienia z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Obecnie jest to co do zasady regionalny dyrektor ochrony środowiska, a nie jak dotychczas Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Bez znaczenia dla wykładni art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej jest to, że w obecnym stanie prawnym organ wydający decyzję środowiskową jest zobowiązany do niezwłocznego doręczenia jej organom uzgadniającym, a więc również regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej). Zmiana ta ma między innymi zapewnić regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska możliwość skutecznego realizowania uprawnienia z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej, ale w żaden sposób nie wpływu na zakres stosowania tego przepisu, a w szczególności nie kreuje prawa do wystąpienia ze skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Warto również zauważyć, że art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej dotyczy wszystkich organów współdziałających w danym postępowaniu środowiskowym, chociaż ustawodawca tylko regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiskowa przyznał uprawnienia "kontrolne" z art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej. Norma z art. 74 ust. 4 ustawy środowiskowej nie zmienia w sposób zasadniczy pozycji prawnej regionalnego dyrektora ochrony środowiska w postępowaniu środowiskowym, w którym jest on organem współdziałającym.
W art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej ustawodawca posługuje się pojęciem "wystąpienie". Jest to środek prawny nieznany polskiej procedurze administracyjnej. Niewątpliwie pojęcie "wystąpienia" ma szerszy zakres niż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, bo tego rodzaju wniosek został wskazany jako jedna z możliwych form wystąpienia przez użycie kwantyfikatora "w szczególności". Celem wystąpienia jest natomiast nie tylko wyeliminowanie wadliwej decyzji środowiskowej, ale także zapobieżenie wydawaniu takich decyzji na przyszłość oraz wskazanie uchybień organowi, który wydał wadliwą decyzję. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości regionalny dyrektor ochrony środowiska "kieruje wystąpienie". Ustawodawca nie wskazał jednak, do kogo (jakiego podmiotu) wystąpienie jest kierowane. Adresat wystąpienia będzie zatem różny w zależności od rodzaju wystąpienia. Jeżeli będzie to wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, to wniosek taki powinien zostać skierowany do organu drugiej instancji, w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W przypadku wniosku o wznowienie postępowania, wniosek taki skierowany powinien być do organu, który wydał decyzję, podobnie jak w przypadku wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji, jak i wad, które mogą podlegać usunięciu w formie rektyfikacji (np. sprostowania). Ponadto, w toku postępowania administracyjnego regionalny dyrektor ochrony środowiska, któremu doręczono decyzję środowiskową, może skierować do organu ogólne wystąpienie wskazujące na konkretne wady wydanej decyzji, nie formułując konkretnych wniosków procesowych, ale prezentując swoje stanowisko w sprawie, w szczególności w kontekście dokonanego wcześniej uzgodnienia lub wyrażonej opinii. Niezależnie jednak od tego, w każdym przypadku podmiotem, do którego kierowane jest wystąpienie będzie organ administracji publicznej, posiadający stosowne uprawnienia procesowe do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym wszczętym tego rodzaju wystąpieniem. Użycie przez ustawodawcę pojęcia "wystąpienie" wynika z szeroko określonych uprawnień "kontrolnych" regionalnego dyrektora ochrony środowiska w odniesieniu do decyzji środowiskowych, ale uprawnień realizowanych w ramach postępowania administracyjnego. Wynika to również z różnych form procesowych, jakie może przybrać wystąpienie, jak również z zapewnienia możliwości sformułowania wystąpienia nie zawierającego konkretnych wniosków o charakterze procesowym. Natomiast brak jest w ustawie środowiskowej wyraźnej normy prawnej, z której wynikałaby możliwość złożenia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska skargi na decyzję środowiskową lub inne rozstrzygnięcie wydane na podstawie ustawy środowiskowej wydane w postępowaniu, w którym ten regionalny dyrektor ochrony środowiska był organem współdziałającym. W konsekwencji brak jest możliwości zastosowania art. 50 § 2 p.p.s.a., ponieważ przepis ten, jako regulacja szczególna, musi być wykładany ściśle, co oznacza konieczność wyraźnego, ustawowego uregulowania dopuszczalności skargi podmiotu nielegitymującego się interesem prawnym, o którym stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że tego rodzaju wykładnia art. 76 ust. 1 ustawy środowiskowej nie umniejsza zakresu kompetencji "kontrolnych" skarżącego jako organu wyspecjalizowanego w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Regionalny dyrektor ochrony środowiska ma bowiem uprawnienia strony zarówno w postępowaniu administracyjnym wszczętym na skutek złożonego wystąpienia, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli od rozstrzygnięcia kończącego to postępowanie administracyjne zostanie wniesiona skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 76 ust. 8 ustawy środowiskowej).
Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.