III OSK 1796/22

III OSK 1796/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SA/Gl 1770/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-03-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1770/21 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję S. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 10 listopada 2021 r., nr St.ŚL.09/11/2021/OP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. K. na rzecz S. sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w K. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1770/21 oddalił skargę W. K. (dalej także jako: skarżący) na decyzję S. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako: Spółka) z dnia 10 listopada 2021 r., nr St.ŚL.09/11/2011/OP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. skarżący, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Spółki o udzielenie informacji dotyczącej umów z tzw. Ambasadorami S., zawartych od dnia 21 listopada 2018 r. Jednocześnie skarżący, na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że wnosi o udostępnienie powyższych informacji poprzez przesłanie kopii zanonimizowanych umów pocztą elektroniczną na podany we wniosku adres.
Decyzją z dnia 23 lutego 2021 r., nr ST.Śl.66/02/2021/DM Spółka, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówiła udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy z tzw. Ambasadorami S., zawarte od dnia 21 listopada 2018 r. z uwagi na objęcie żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorcy w zakresie umów zawartych z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą, zaś w zakresie umowy zawartej z osobą fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej, z uwagi na prywatność osoby fizycznej.
Wskutek wniesienia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka decyzją z dnia 24 marca 2021 r., nr St.Śl.115/03/2021/BZ/WP utrzymała w mocy decyzję z dnia 23 lutego 2021 r.
Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi skarżącego na powyższe decyzję Spółki z dnia 24 marca 2021 r., nr St.Śl.115/03/2021/BZ/WP w przedmiocie informacji publicznej, w punkcie 1 wyroku z dnia 10 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 560/21 uchylił zaskarżoną decyzję Spółki oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 23 lutego 2021 r., nr St.Śl.66/02/2021/DM, a w punkcie 2 zasądził od Spółki na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego wskazując, że w odmowie udzielonej przez Spółkę zabrakło rzetelnych argumentów uzasadniających zajęte stanowisko, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji z dnia 24 marca 2021 r. jest lakoniczne i zdawkowe oraz nie spełnia kryteriów wynikających z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazał Sąd I instancji Spółka powołała się na zawarcie umów z klauzulą poufności, jednak to nie jedynie wola stron może decydować o poufnym charakterze umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że klauzula poufności powinna opierać się na obiektywnych, rzeczowych i uzasadnionych przesłankach, a nie na subiektywnej ocenie stron umowy. W ocenie Sądu I instancji, decyzje Spółki zawierają jedynie ogólnikowe oraz gołosłowne informacje i jako takie wymykają się spod kontroli, zwłaszcza, że Spółka nie przedłożyła Sądowi żadnych dokumentów źródłowych, w tym spornych umów zawierających informacje publiczne.
W związku z powyższym Spółka wydała w dniu 10 listopada 2021 r. decyzję nr St.Śl.09/11/2021/OP i działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponownie odmówiła udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy z tzw. Ambasadorami S., zawarte od dnia 21 listopada 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji Spółka wyjaśniła, że jest stroną umów cywilnoprawnych z trzema osobami pełniącymi funkcję "Ambasadorów S.", a to: A. W., P. F. oraz W. B.. Dwie umowy, jak wskazała Spółka, zostały zawarte w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a jedna poza nią (stroną jest wówczas osoba fizyczna). Natomiast każda z tych umów została zabezpieczona klauzulą poufności, a to w postaci odpowiednich postanowień zawartych w jej treści bądź osobną umową o zachowaniu poufności. Spółka wyjaśniła, że za informacje poufne uznano wszelkie informacje, a także dokumenty związane z rozpoczęciem współpracy oraz z jej wykonywaniem, w tym treść każdej z ww. umów.
Spółka zaznaczyła przy tym, że czynności zmierzające do zachowania umów w poufności miały charakter uprzedni. Zwróciła także uwagę na specyfikę umów, których przedmiotem jest niejako użyczanie przez osobę publicznie rozpoznawalną swojego wizerunku, jak również podejmowanie przez nią działań promujących określony obiekt, firmę, usługę, czy towar. Spółka wskazała, że tego rodzaju umowy, a w szczególności zawarte w nich kwestie związane z wynagrodzeniem, chronione są w sposób szczególny, co wynika z faktu, że środowisko osób świadczących tego rodzaju usługi, jest hermetyczne, a nadto warunki na jakich świadczą swe usługi – bardzo zróżnicowane w zależności od poziomu popularności, dziedziny, w zakresie której dana osoba zyskała popularność itd. Zapisy tego rodzaju umów są, jak podała Spółka, pilnie strzeżone. Spółka dodała także, że działa w niej trzech ambasadorów, ale żaden z nich nie zna warunków analogicznych umów zawartych z pozostałymi. W przypadku ujawnienia danych z umów ambasadorskich czy influencerskich, osoby których źródłem dochodów jest sprzedawanie wizerunku, mogłyby zostać narażone na utratę zleceń bądź znaczny spadek propozycji podjęcia dalszych współprac.
Następnie Spółka wskazała, odnosząc się do specyfiki obiektów sportowych, że krąg osób w Polsce, które mogłyby w sposób porównywalny oferować wsparcie wizerunkowe największym obiektom sportowym w Polsce, pozostaje niezmiernie wąski, a przez to zasady współpracy z osobami pełniącymi funkcję ambasadorów, posiadają wymierną wartość gospodarczą zarówno dla nich samych, jak i dla Spółki oraz nie są łatwo dostępne dla osób zwykle zajmujących się tego rodzaju informacjami. Ta wymierna wartość gospodarcza wyraża się wprost w wartościach materialnych stanowiących wycenę wizerunku. Spółka dodała, że w świecie sportu nie jest znana praktyka ujawniania kontraktów zawieranych przez sportowców i osoby związane ze światem sportu z ich kontrahentami. Jak podkreśliła Spółka, informacje tego rodzaju są zawsze ściśle chronione i trzymane w tajemnicy, a informacja o wartości kontraktu związanego z tzw. personal merchandisingiem (realnie sprzedażą wizerunku) posiada znaczną wartość dla każdej ze stron kontraktu, w szczególności dla osoby komercjalizującej ten wizerunek. Spółka wyjaśniła, że upublicznienie wartości kontraktu może mieć znaczący wpływ na przyszłe oferty innych zamawiających, a w konsekwencji na przyszłe ewentualne podobne kontrakty (w szczególności wysokość oferowanych i możliwych do uzyskania w toku negocjacji wynagrodzeń).
Odnosząc się do zasady transparentności wydatków z majątku publicznego, Spółka wskazała, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad wydatkami publicznymi nie uzasadniają według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej pozbawienia ochrony prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa osób, które przez fakt zawarcia umowy cywilnej z podmiotem publicznym nie uzyskują statusu osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Zdaniem Spółki ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji publicznej usytuował ochronę prywatności osób fizycznych oraz ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa dokonując wyjątku w sytuacji wyraźnie określonej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Spółka wskazała także, że osoby pełniące funkcję Ambasadorów, będące stroną przedmiotowych umów, nie są prokurentami Spółki, nie reprezentują jej w stosunkach zewnętrznych, nie składają w jej imieniu oświadczeń woli. Dlatego zdaniem Spółki nie sposób uznać, aby osoby te pełniły funkcje publiczne i z tego względu ich prawo do prywatności czy też ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, ulegałoby ograniczeniu.
Zdaniem Spółki udostępnienie skarżącemu umów, o które wnosił, oznaczałoby udostępnienie chociażby informacji o wynagrodzeniu zleceniobiorców Spółki, co stanowiłoby naruszenie prawa tychże osób do zachowania w poufności informacji o wynagrodzeniu osiąganym przez te osoby w ramach stosunku zlecenia, niezależnie od tego czy owo zlecenie jest realizowane w ramach działalności gospodarczej czy też nie.
Spółka podkreśliła, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że informacja o wynagrodzeniu osób fizycznych podlega ograniczeniu z uwagi na prawo do prywatności. Odnosząc się zaś do prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa wskazała, że tajemnica przedsiębiorcy jest jedną ustawowych przesłanek ograniczenia dostępu do informacji, co wynika wprost z treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że dla przypisania danej informacji walorów tajemnicy przedsiębiorcy wymagane jest spełnienie zarówno przesłanki materialnej, związanej z zawartością informacji, jak i przesłanki formalnej – podjęcie przez przedsiębiorcę stosownych działań skutecznego ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na zaistnienie omawianej tajemnicy.
Zdaniem Spółki obie te przesłanki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Jak podała bowiem Spółka, umowy, o których mowa, zostały zabezpieczone klauzulą poufności, a zleceniobiorcy nie zrezygnowali z prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. W ocenie Spółki nie ulega również wątpliwości wartość ekonomiczno-negocjacyjna co do danych ujętych w przedmiotowych umowach, bowiem ich przedmiotem jest prawo do korzystania z wizerunku Ambasadorów. Spółka podkreśliła, że wycena wizerunku danej osoby czy podmiotu jest zależna od szeregu indywidualnych czynników i wymyka się ramom obiektywnej oceny w kategoriach jakichkolwiek standardów w zakresie honorarium.
Spółka wskazała, że mając powyższe na uwadze, a także brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wystąpiła do każdej z trzech osób, będących stronami umów, których udostępnienia żąda skarżący, z zapytaniem o to, czy w związku ze złożonym przez skarżącego wnioskiem rezygnują z prawa do zachowania prywatności/tajemnicy przedsiębiorcy, godząc się tym samym na udostępnienie umów łączących ich ze Spółką. W odpowiedzi zainteresowani złożyli oświadczenia o tym, że nie wyrażają zgody na udostępnienie umów ambasadorskich łączących ich ze Spółka i domagają się dalszej realizacji klauzuli poufności, wynikającej z tychże umów.
Biorąc powyższe pod uwagę, a zwłaszcza to, że w ocenie Spółki informacje objęte poufnością mocą umów ambasadorskich przedstawiają wartość gospodarczą (w kontekście oświadczeń tych osób), a ponadto z uwagi na podjęcie działań mających na celu zachowanie w poufności tychże informacji oraz ze względu na prawo do prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy Spółka podjęła decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej umowy z tzw. Ambasadorami S., zawarte od dnia 21 listopada 2018 r. z uwagi na fakt, że osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne oraz nie zrezygnowały z przysługującego im prawa ochrony ich prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa.
W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję Spółki z dnia 10 listopada 2021 r., nr St.Śl.09/11/2021/OP i wnosząc o jej uchylenie w całości i zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanych informacji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, zarzucił Spółce naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na niespójność argumentacji przedstawianej przez Spółkę, która – jak wynika z protokołu – podczas kontroli poselskiej z dnia 16 listopada 2020 r. wskazywała, że odmowa udostępnienia umów z Ambasadorami wynika z konieczności ochrony ich dóbr osobistych, jednocześnie nie udostępniając klauzul poufności, zaś w decyzji powołuje się na tajemnicę przedsiębiorcy.
Następnie skarżący podniósł, że niezależnie od powyższego za nieuzasadnioną należy uznać odmowę udzielenia przez Spółkę informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, gdyż w orzecznictwie powszechnie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji. W ocenie skarżącego za chybione należy również uznać powoływanie się przez Spółkę w niniejszej sprawie na tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem jego zdaniem ani informacja o stronie umowy ani również kwota, na jaką umowa opiewa, jak i informacja o przedmiocie umowy, nie może zostać uznana za przedmiot tajemnicy przedsiębiorstwa. Skarżący wskazał, że charakteru informacji publicznej nie odbiera umowie fakt, że została ona zawarta z osobą fizyczną i stanowi umowę cywilnoprawną. W ocenie skarżącego Spółka nie podjęła działań zmierzających do zachowania poufności informacji, przy czym jego zdaniem nie może być uznane za wystarczające w tym zakresie samo powołanie się na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa. Musi być to bowiem poparte realnym działaniem, przeprowadzeniem stosownych badań w tym zakresie, a wskazanie co stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa nie może mieć dowolnego charakteru.
Skarżący podkreślił także, że i tym razem Spółka odmawiając udostępnienia informacji publicznej nie przedłożyła żadnych dokumentów źródłowych, które w jakikolwiek sposób potwierdzałyby zasadność tej odmowy i jednocześnie świadczyły o tym, że żądane przez skarżącego informacje w istocie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącego w kolejnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej Spółka nie przedstawiła również żadnych nowych twierdzeń przemawiających za słusznością tej odmowy.
Skarżący zwrócił także uwagę na to, że do dziś nie jest wiadome kiedy umowy z Ambasadorami zostały objęte klauzulą poufności i czy w ogóle. Niedopuszczalne jest natomiast, aby jakikolwiek podmiot, a zwłaszcza podmiot będący jednostką budżetową, prowadził dialog w taki sposób, używając przy tym twierdzeń, których nie popiera jakimikolwiek dokumentami.
W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz dodając, że kroki zmierzające do ochrony prywatności oraz tajemnicy przedsiębiorcy w niniejszej sprawie są uzasadnione działaniami podjętymi przez strony umów ambasadorskich z chwilą ich zawarcia, nie zaś dopiero po otrzymaniu wniosku skarżącego. W zaskarżonej decyzji Spółka wskazała, iż dokonała analizy umów ambasadorskich i w efekcie ustaliła, że umowy te zawierają postanowienia dotyczące obowiązku zachowania w poufności postanowień dotyczących ich treści. Czynności zmierzające do zachowania umów w poufności miały zatem charakter uprzedni.
Spółka wskazała także, że nie dostrzega żadnych niespójności pomiędzy argumentacją podnoszoną podczas kontroli poselskiej przeprowadzonej w dniu 16 listopada 2020 r., a tą przedstawioną w zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Co więcej, w ocenie Spółki przedstawiane przez nią stanowisko od początku jest jednolite i konsekwentne. Podczas kontroli poselskiej wskazano bowiem, że Spółka nie udostępni umów ambasadorskich z uwagi na ochronę dóbr osobistych Ambasadorów, a jednym z dóbr osobistych jest prawo do prywatności osób fizycznych oraz tajemnica przedsiębiorstwa w odniesieniu do osób prawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1770/21 oddalił skargę W. K. na decyzję Spółki z dnia 10 listopada 2021 r., nr St.ŚL.09/11/2011/OP w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił na wstępie, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny, natomiast istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółka jest zobowiązana do udostępnienia skarżącemu żądanych umów cywilnoprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, odnosząc się do argumentacji skarżącego przedstawionej w skardze, na podstawie której podnosi on, że jako Poseł RP, przed złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przeprowadził w Spółce kontrolę poselską, w wyniku której nie udostępniono mu żądanych informacji ze względu na ochronę dóbr osobistych Ambasadorów, co jest jego zdaniem niespójne z argumentacją przedstawioną w niniejszej sprawie, w której wskazano na przesłanki określone w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazał, że z przedłożonych przez Spółkę akt sprawy wynika, że skarżący w pierwszej kolejności skorzystał ze swoich uprawnień określonych w przepisach ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Natomiast, jak podkreślił Sąd I instancji, jest to zupełnie odrębna regulacja i tryb postępowania, które nie są przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Natomiast zdaniem Sądu I instancji wykonywanie przez skarżącego mandatu posła RP nie stało na przeszkodzie w uruchomieniu przezeń innego, "zwykłego" trybu dostępu do informacji na zasadach ogólnych określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Są to bowiem dwa całkowicie odrębne tryby dostępu do informacji publicznych, które wzajemnie się nie wykluczają. Natomiast wniosek skarżącego o udostępnienie mu informacji publicznej wyraźnie wskazywał na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a podana przez wnioskodawcę podstawa prawna i zakres żądania determinowały dalsze postępowanie w sprawie.
Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji publicznej, jak i to, że zawierane przez nią umowy cywilnoprawne stanowią co do zasady informację publiczną.
Jednak jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, prawo do informacji publicznej nie jest jednak prawem nieograniczonym i nie każda umowa cywilnoprawna, zwłaszcza w całości, podlega ujawnieniu. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Sąd I instancji dodał przy tym, że ograniczenia przewidziane w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy nie zmieniają samej istoty informacji i nie skutkują tym, że traci ona walor informacji publicznej. Informacja, która nie może być udostępniona ze względu na przepisy o tajemnicy ustawowo chronionej lub prawo do prywatności, nie przestaje być informacją publiczną, pozostaje nią nadal, chociaż nie może zostać ujawniona, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w takiej sytuacji jest zobowiązany wydać decyzję, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i taką też decyzję wydała Spółka w niniejszej sprawie.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stronami żądanych przez skarżącego umów cywilnoprawnych są osoby znane nie tylko z imienia i nazwiska, ale również popularne w świecie sportu. Poza sporem jest, że nie są to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu ustawy. Jedna z osób zawarła umowę jako osoba fizyczna, a dwie jako przedsiębiorcy w ramach prowadzonej jednoosobowo działalności gospodarczej. Strony zobowiązały się w treści umów do zachowania poufności co do wszystkich informacji związanych z realizacją umów. Dodatkowo strony zawarły umowy o zachowaniu poufności. Ponadto, każda z osób oświadczyła, że nie wyraża zgody na udostępnienie osobom trzecim treści umów. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że w tych okolicznościach sprawy, odmowa udostępnienia skarżącemu pełnej treści umów okazała się uzasadniona, bowiem ich doręczenie skarżącemu, nawet w zanonimizowanej formie, pozwoliłoby na identyfikację zleceniobiorcy i sprzeniewierzyłoby się woli stron, które ze względu na swoistą specyfikę przedmiotu umów nie chciały ujawniać ich treści.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że powyższe nie oznacza, że Spółka dysponująca majątkiem publicznym może zasłaniać się ograniczeniami w dostępie do informacji o środkach publicznych, jakie ogółem przeznacza na realizację zawartych umów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach taka informacja, dotycząca wysokości środków publicznych przekazywanych na promocję marki S. nie korzysta z ochrony i poufności, a więc powinna na wniosek zostać ujawniona w sposób gwarantujący zachowanie prywatności i tajemnicę przedsiębiorcy. Informacja nie powinna jednak prowadzić do zidentyfikowania strony umowy, która ma prawo korzystać z ochrony prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy. Jednak jak zauważył Sąd I instancji, treść wniosku skarżącego i żądanie w nim zawarte dotyczyło przesłania umów w całości, a nie poszczególnych informacji czy sumy informacji.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że o ile sama informacja o wysokości wydatkowanych środków publicznych na promocję i reklamę powinna zostać ujawniona w trybie przepisów ustawy, o tyle udostępnienie pełnej treści zawartych umów, o co wnosił skarżący, narusza prawo stron tych umów do nadania im poufnego charakteru i nieujawniania osobom trzecim. Sąd I instancji zgodził się bowiem ze Spółką, że udostępnienie treści żądanych przez skarżącego umów naruszyłoby interes przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, zarówno Spółki, jak i jej kontrahentów. Postanowienia zawartych umów, nietypowych w obrocie prawnym, mają wartość negocjacyjną i gospodarczą, a także handlową i ekonomiczną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach doszedł zatem do przekonania, że w sprawie zaistniały przesłanki ograniczające dostęp do informacji publicznych, tj. ochrona prywatności i tajemnica przedsiębiorcy, uzasadniające odmowę udzielenia informacji w określony we wniosku sposób. Jednocześnie w ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nieuzasadniony, ponieważ uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy konieczne określone w tym przepisie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Spółka wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyła również przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem Sąd rozpoznający skargę na pierwszą decyzję Spółki zwrócił uwagę na ogólnikowość uzasadnienia decyzji, ponadto nie dysponował aktami sprawy, jak również umowami i nie przesądził zarazem, czy w sprawie należy udostępnić, czy też odmówić udostępnienia informacji na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez Sąd I instancji akceptujący błędne zastosowanie przez Spółkę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej:
1. w zakresie ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w związku z art. 33 i art. 35 ustawy o finansach publicznych, poprzez przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy informacja ta nie miała takiego charakteru, bowiem nie była objęta tajemnicą przedsiębiorcy – Spółki, ani też Ambasadorów będących przedsiębiorcami;
2. w zakresie ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności, poprzez przyjęcie, iż w sprawie zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności, podczas gdy informacja ta nie miała takiego charakteru, bowiem nie była objęta ochroną prywatności;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Spółkę przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie spełniają przesłanek do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa pomimo poczynienia zastrzeżenia przez skarżącego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Spółkę przepisów art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy skutecznie zastrzeżono tajemnicę przedsiębiorstwa;
3. art. 141 § 4 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. poprzez bezpodstawne, bez oparcia się na materiale zawartym w aktach sprawy, bez wskazania dowodów, przyjęcie, iż informacja o wynagrodzeniu za promowanie S. przez Ambasadorów stanowi dla Ambasadorów – wartość negocjacyjną i może wpływać na pozycję rynkową Ambasadorów;
4. całkowity brak uzasadnienia, na podstawie jakich materiałów (dowodów) sąd ustalił fakt, że informacja o wynagrodzeniu za usługę influencerską stanowi dla Ambasadorów wartość negocjacyjną i może wpływać na ich pozycję rynkową, a także przez brak definicji (wyjaśnienia) sformułowania "wartość negocjacyjna", "wartość ekonomiczno-negocjacyjna" oraz "pozycja rynkowa" i jak te sformułowania mają się do pojęcia prawnego "wartość gospodarcza" zawartego w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że dla zakwalifikowania danych informacji do kategorii tajemnicy przedsiębiorcy konieczne jest spełnienie równocześnie dwóch warunków: materialnego (musi chodzić o informacje techniczne, technologiczne, jak również organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą) oraz formalnego (podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności tych informacji). Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ocenie skarżącego kasacyjnie nie wynika na czym polega "wartość gospodarcza" informacji zawartych w umowach będących przedmiotem jego wniosku. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w takiej sytuacji chodzi przede wszystkim o wartość gospodarczą informacji dla przedsiębiorcy, tj. w niniejszej sprawie dla Spółki, a nie dla osób, które z nią zawarły umowy. Natomiast z uzasadnienia wyroku i decyzji wynika jedynie tyle, że może to mieć wpływ na wycenę wizerunku Ambasadorów. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie również warunek formalny nie został w niniejszej sprawie spełniony, gdyż klauzuli poufności zastrzeżonych w umowach zawieranych przez Spółkę z Ambasadorami nie można uznać za zastrzeżoną, bowiem nie dotyczyły one "informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji", mimo tego, że przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy.
Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że umowy finansowane ze środków publicznych stanowią jawną informację publiczną, a jawność stanowi szczególny koszt prowadzenia interesów z administracją. Natomiast zasłanianie się klauzulą poufności zawartą z Ambasadorami zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 35 ustawy o finansach publicznych. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia itd., nawet jeżeli umowa nie jest realizowana w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi. Skarżący kasacyjnie wskazał, że jeżeli osoba prywatna, czy też firma prywatna decydują się na współpracę z jednostką budżetową to pierwszą zasadą tej współpracy jest transparentność, zaś jeżeli nadrzędną cechą współpracy Ambasadorów jest tajemnica za jaką cenę zobowiązali się realizacji umowy, to takiej współpracy nie należało się podejmować.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, w niniejszej sprawie nie może być także mowy o ograniczeniu prawa do informacji z uwagi na ochronę prywatności. Skarżący kasacyjnie zgodził się z Sądem I instancji, że udostępnienie mu umów, o które wnosił oznaczałoby udostępnienie chociażby informacji o wynagrodzeniu zleceniobiorców Spółki, jednak prawo do prywatności nie obejmuje działalności publicznej ani sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Skarżący kasacyjnie zaznaczył przy tym, że fakt, że działalność ta jest wykonywana na podstawie umowy cywilnoprawnej pozostaje całkowicie bez znaczenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie klauzula ochrony prywatności nie dotyczy bowiem osób korzystających ze środków publicznych.
Na marginesie skarżący kasacyjnie dodał, że według utrwalonej linii orzeczniczej udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega informacja o wysokości kwoty wypłaconej ze środków publicznych z tytułu wykonania usługi na rzecz podmiotu publicznego.
Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie z uzasadnienia zarówno decyzji, jak i wyroku wydanego w niniejszej sprawie nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Spółka odmawiając udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, uzasadnienie decyzji jest krótkie i ogranicza się do analizy przepisów oraz przytoczenia stanu faktycznego sprawy, sprowadzonego do prostej konstatacji, że żądana informacja co do wydatkowania środków publicznych została uznana za tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie klauzuli poufności zawartej pomiędzy Spółką, a Ambasadorami. W związku z tym skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Nie jest zatem wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, że na skutek ujawnienia informacji przedsiębiorca będzie potencjalnie narażony na szkodę. Skarżący kasacyjnie podniósł, że należy wyraźnie wskazać które konkretnie dane na tę szkodę mogłyby przedsiębiorcę narazić oraz w jaki sposób, czego w sprawie nie uczyniono.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie przez samo zawarcie umowy cywilnoprawnej z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Choć wynagrodzenie zasadniczo należy do sfery prywatnej, to w pewnych sytuacjach staje się sprawą publiczną, a ma to miejsce wówczas, gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych lub skorzysta z majątku publicznego. Jeżeli natomiast umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania środków publicznych bądź rozporządzania mieniem publicznym, to osoba zawierająca taką umowę powinna mieć świadomość, że dane jej dotyczące mogą zostać ujawnione.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Spółka nie wykazała w jaki sposób informacje dotyczące wynagrodzenia od podmiotu publicznego za promowanie S. mogą zakłócić aktualne, bieżące funkcjonowanie procesów rynkowych i wpłynąć niekorzystnie zarówno na interesy Ambasadorów, jak i Spółki, jak i nie wyjaśniła w jaki sposób ujawnienie tych informacji mogłoby spowodować, po stronie każdego z przedsiębiorców, ujemne konsekwencji gospodarcze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz Spółki od skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z kwotą 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa podkreślając bezzasadność zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i wskazując, że w niniejszej sprawie nie sposób skutecznie zarzucać zarówno decyzji, jak i aprobującemu ją wyrokowi Sądu I instancji, braków w zakresie ustaleń odnośnie konieczności ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka dodała także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydając zaskarżony wyrok miał możliwość dokonania analizy poszczególnych umów celem weryfikacji ich treści oraz istnienia umów/klauzul dotyczących zachowania poufności, gdyż Spółka przedłożyła w toku postępowania sądowego umowy o zachowaniu poufności oraz umowy ambasadorskie, których częścią jest klauzula poufności, aby możliwa była sprawiedliwa kontrola sądowa zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W ramach dwóch pierwszych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem "rażącego naruszenia" przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej zwanej: k.p.a., tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. (pierwszy zarzut) oraz art. 80 k.p.a. (drugi zarzut), poprzez:
- "niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że przedłożone przez skarżącego dokumenty nie spełniają przesłanek do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa pomimo poczynienia zastrzeżenia przez skarżącego";
- "niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy skutecznie zastrzeżono tajemnicę przedsiębiorstwa".
Zarzuty te nie mogły odnieść skutku.
Przede wszystkim w nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1, czy też art. 151 i art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Niezależnie jednak od tego, z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podkreślenia wymaga to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określającego kompetencje sądu w razie uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, a zatem przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu.
Natomiast z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie powiązała zarzut naruszenia niestosowanego w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przepisów k.p.a. wskazać należy, że takie powiązanie nie mogło okazać się skuteczne w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. Dla skuteczności podważenia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach co do uznania wydanej przez Spółkę decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej za prawidłową, a jej uzasadnienia za wyczerpujące i wystarczające, konieczne było bowiem nie tylko przywołanie przepisów k.p.a., ale przede wszystkim wskazanie odpowiednich przepisów postępowania zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Tymczasem omawiany zarzut wymogu tego nie spełnia. Podkreślenia wymaga, że sprawa, której przedmiotem jest kwestia udostępnienia informacji publicznej, jest z tego względu sprawą specyficzną, bowiem dotyczy oświadczenia wiedzy, a nie oświadczenia woli organu, jakie jest właściwe dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., a przewidziana w u.d.i.p. forma decyzji dla odmowy udostępnienia informacji publicznej służy przede wszystkim zagwarantowaniu praw procesowych, w tym zwłaszcza prawa do odwołania na drodze administracyjnej. Z tego względu konieczna stała się wyraźna deklaracja ustawodawcy wyrażona w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. o dopuszczalności stosowania w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji dla skuteczności zarzutu wadliwego oddalenia skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej konieczne jest wskazanie na naruszenie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez zastosowanie w sprawie określonych przepisów k.p.a., z wyjaśnieniem, w jaki sposób odnoszą się one do specyfiki sprawy dostępu do informacji publicznej. Skoro rozpoznawana skarga kasacyjna wymogu tego nie spełnia, to czyni to rozpatrywany zarzut nieskutecznym.
Ponadto, na marginesie należy zauważyć, w odniesieniu do treści omawianych zarzutu, w ramach których strona skarżąca kasacyjnie zarzuca m.in. naruszenie "art. 77" k.p.a., że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 77 k.p.a. składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z czterech paragrafów i nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została naruszona.
W ramach dwóch kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a., przy czym skarga kasacyjna i w tym zakresie została nieprecyzyjnie sformułowana, bowiem w ramach czwartego z zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie wskazano przepisów, których naruszenie wytyka Sądowi I instancji skarżący kasacyjnie. Dopiero jego treść prowadzi do wniosku, że jest to kontynuacja trzeciego zarzutu, na podstawie którego zarzucono naruszenie art. 141 § 4 i art. 135 p.p.s.a. W związku z tym podkreślenia wymaga, że powyższe świadczy o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.
Niezależnie od powyższego zarzuty te nie mogły odnieść skutku, bowiem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, tak jak w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, której autor na podstawie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. usiłuje podważyć ocenę w zakresie uznania, że informacja o wynagrodzeniu "Ambasadorów" może stanowić wartość negocjacyjną i tym samym wpływać na pozycję rynkową tych osób, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wynika, dlaczego w jego ocenie decyzja Spółki jest prawidłowa i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje zarówno przepisy p.p.s.a., jak i przepisy u.d.i.p., których wykładania doprowadziła Sąd I instancji do konkluzji o konieczności oddalenia skargi w niniejszej sprawie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Natomiast podstawy faktycznej tego rozstrzygnięcia, jak już wskazywano, nie można podważyć w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż prawidłowość ustaleń w tym zakresie nie może być skutecznie kwestionowana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia". Przepis ten nie dotyczy bowiem uprawnień procesowych stron, lecz odnosząc się do fazy orzekania przez sąd administracyjny kształtuje kompetencje tego sądu uwzględniającego skargę, co zresztą nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r., I OSK 1199/12, LEX nr 1305295; wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., I OSK 91/10, LEX nr 672934; wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II FSK 1424/07, LEX nr 488559; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r., I OSK 2852/14zob. też: T. Woś: Komentarz do art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 16, LexiNexis 2012).
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Treść obu zarzutów naruszenia prawa materialnego umożliwia ich łączne rozpoznanie, bowiem na ich podstawie zarzucono Sądowi I instancji zaakceptowanie błędnego zastosowania przez Spółkę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – w ramach pierwszego zarzutu dodatkowo powiązano błędne zastosowanie przez Spółkę art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z niewłaściwym zastosowaniem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.) oraz art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1530 ze zm.). Treść omawianych zarzutów prowadzi zatem do wniosku, że nie przyporządkowano ich w sposób jasny do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a., poprzez wskazanie czy zarzuca się Sądowi dokonanie błędnej wykładni danych przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Jeśli nawet przyjąć, że na podstawie omawianych zarzutów, które dotyczą "akceptacji błędnego zastosowania przepisów", zarzucono Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie wskazanych w nich przepisów to przypomnieć należy, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego stosowanego w realiach niniejszej sprawy, w tym art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to, że w realiach niniejszej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianych zarzutów niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, co czyni je nieskutecznymi.
Ponadto, o nieskuteczności omawianych zarzutów naruszenia prawa materialnego świadczy ich treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na ich podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje wadliwości działania Sądu I instancji w niewłaściwej ocenie treści konkretnego dokumentu i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego jako dotyczącego udostępnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorcy oraz ochroną prywatności. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się niezasadne.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.