III OSK 1795/22

III OSK 1795/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 192/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-04-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1057
art. 5a ust. 4 pkt 11
Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 192/22 w sprawie ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie programu współpracy Miasta B. z organizacjami pozarządowymi 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 192/22, po rozpoznaniu skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie programu współpracy Miasta B. z organizacjami pozarządowymi – uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, ze zm.) – dalej: "u.s.g." stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie Programu współpracy Miasta B. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2022 rok, w części określonej jako:
- § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały w brzmieniu: "i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze", jako sprzecznej z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1057, ze zm.) – dalej – "u.d.p.p.w." oraz
- § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, jako sprzecznej z art. 5a ust.3 u.d.p.p.w.
Gmina B. w całości zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wskazanym na wstępie wyrokiem, uznał wniesioną skargę za zawierająca usprawiedliwione podstawy. Podniósł, że uprawnienie komisji konkursowej dotyczy tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane. Z zakwestionowanego przepisu § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały nie wynika jednakże, że to komisja decyduje o dalszym procedowaniu danej oferty. W tym przepisie wskazano wyłącznie na kwestie związane z omawianiem ofert konkursowych. Przyjęto, że w pierwszej kolejności omawiane będę oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym. Wskazanie, że te oferty nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze nie oznacza, że komisji konkursowej nadane zostało uprawnienie przekraczające zakres opiniodawczy. Bowiem oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym będę przez komisje konkursową, w ramach jej działań związanych z opiniowaniem ofert, wyłącznie omawiane.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego słusznie wskazuje strona skarżąca, że interpretacja omawianego przepisu powinna uwzględniać postanowienia § 6 ust. 5 i ust. 12 załącznika do uchwały. Jak wynika bowiem odpowiednio z ich treści: "Komisje opiniują oferty złożone do konkursów (...)", a "Wyboru ofert, które otrzymują dotacje dokonuje Prezydent Miasta (...)". W tych przepisach w sposób jednoznaczny wskazano na opiniodawczy charakter prac komisji, nadto określono inny niż ta komisja organ decyzyjny. Co więcej, zgodnie z § 6 ust. 5 załącznika do uchwały: "Komisje opiniują oferty złożone do konkursów na podstawie stopnia spełnienia każdego z kryteriów sformułowanych w ogłoszeniu konkursowym z spośród kryteriów wskazanych w ust. 8". Omawianie ofert jest jednym z etapów działania komisji konkursowej. W § 6 ust. 2 załącznika do uchwały wskazano kto dokonuje omówienia ofert, z kolei w ust. 3 określono kolejność tego omówienia oraz wskazano, że oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze. Zdaniem Sądu pierwszej instancji pod pojęciem dalszej procedury, o której mowa w § 6 ust. 2 załącznika do uchwały należy zaś rozumieć dalszy etap działania komisji konkursowej jako ciała opiniodawczego. Jeżeli oferta nie spełniła warunków zawartych w ogłoszeniu to komisja konkursowa nie będzie jej opiniować co do stopnia spełnienia każdego z kryteriów sformułowanych w ogłoszeniu konkursowym spośród kryteriów wskazanych w § 6 ust. 8 załącznika do uchwały. Taka oferta, zgodnie z § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały, będzie tylko omówiona.
W ocenie Sądu meriti organ nadzoru bezpodstawnie wywodził natomiast, że w świetle zakwestionowanego przepisu § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały oferty niekompletne nie będą przekazane organowi wykonawczemu, a zaprezentowana przez niego wykładnia przeprowadzona została w oderwaniu od przywołanych wyżej zapisów uchwały.
W kontekście dotychczasowych rozważań Sąd Wojewódzki stwierdził, że Rada Gminy w sposób odpowiadający kompetencji wskazanej w art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. wprowadziła do uchwały przepis dotyczący zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert.
Przechodząc z kolei do zastrzeżeń organu nadzoru dotyczących § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, Sąd podkreślił, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru wskazał wyłącznie, iż powtórzenie (czy modyfikacja) przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Poprzestając na stwierdzeniu naruszenia art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w., nie podano, w jakim zakresie regulacja § 9 ust. 2 załącznika do uchwały wypacza sens wskazanego przepisu ustawowego. Ustosunkowując się do powyższej kwestii Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stanowisko organu nadzoru opiera się na prawidłowym założeniu, zgodnie z którym uchwała organu gminy nie powinna powtarzać czy modyfikować przepisów ustawowych. Aczkolwiek, zdaniem Sądu meriti, organ nadzoru błędnie uznał, że § 9 ust. 2 załącznika do uchwały narusza prawo w stopniu istotnym.
Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu przedstawionego przez Wojewodę, obecnego również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego istotnym naruszeniem jest powtórzenie w uchwale organu stanowiącego gminy treści zawartej w przepisie ustawowym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g., nie każde naruszenie prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Naruszeniem prawa jest bez wątpienia takie stanowienie prawa miejscowego, które jest sprzeczne z normami ustawowymi.
Zestawiając kwestionowany § 9 ust. 2 załącznika do uchwały z regulacją art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w. Sąd Wojewódzki wskazał, że w miejsce ogólnych pojęć jak organ wykonawczy i organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wprowadzono odpowiednio postanowienia "Prezydent Miasta" i "Radzie Miejskiej" oraz wskazano termin "do 31 maja 2023 r." Zdaniem Sądu powtórzenie przepisu ustawowego w tym przypadku nie prowadzi do zmiany znaczenia, wykładni czy zastosowania art. 5a ust.3 u.d.p.p.w. Wprowadzone ww. modyfikacje nie ingerują w treść normy prawnej w zakresie obowiązku organu wykonawczego przedłożenia nie później niż do 31 maja każdego roku organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego sprawozdania z realizacji programu współpracy za rok poprzedni. Nie mogły ono zatem skutkować stwierdzeniem nieważności tego zapisu załącznika do uchwały.
Jak wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego przepis § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, zdaniem organu nadzoru, dodatkowo nie stanowi sposobu oceny realizacji programu. Jednakże również i to stanowisko to nie zostało w żaden sposób uargumentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Tymczasem powoływane się przez organ nadzoru na sprzeczność z prawem jako przesłankę czynności nadzorczej określonej w art. 91 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania, że sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia. Organ nadzoru nie sprostał jednak temu wymaganiu.
W świetle zaprezentowanych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", uchylił zaskarżone rozstrzygnięte nadzorcze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Rada Miejska w sposób odpowiadający kompetencji wskazanej w ww. przepisie wprowadziła przepis § 6 ust. 7 pkt 3 do załącznika do uchwały w zakresie sformułowania: "i nie będą brane pod uwag w dalszej procedurze", a w konsekwencji uznanie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w ww. części ze względu na sprzeczność z art. 5 a ust. 4 pkt 11 ustawy;
2) przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 5a ust. 3 u.d.p.p.w., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sprawozdanie stanowi warunek formalny sposobu oceny realizacji programu, a także, że samo powtórzenie treści przepisu ustawowego nie jest naruszeniem prawa, o ile nie wykaże się, że w kontekście aktu prawa miejscowego dochodzi do nadania mu innego znaczenia, niezgodnego z tym, jakie wynika z ustawy, podczas gdy złożenie sprawozdania z realizacji programu nie stanowi sposobu oceny realizacji programu, a ponadto funkcją stanowionego prawa miejscowego nie jest informowanie adresata tego aktu o różnych regulacjach obowiązującego prawa, lecz funkcję tę stanowi regulowanie określonej materii (problematyki) w zakresie niewykraczającym poza ustanowioną delegację ustawową.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł:
- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie
- na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach,
- o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
- o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzania rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w przedmiotowej sprawie Wojewoda uczynił zadość wymogom ustawowym i dokonał oceny legalności uchwały w granicach art. 85 i art. 87 u.s.g. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, każde wykroczenie poza delegację ustawową powoduje wyraźną sprzeczność z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją, skoro przepis ustawowy nie uprawniał lokalnego prawodawcy do działalności w danym zakresie. Z tego też względu tego rodzaju naruszenie prawa nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Zatem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane prawidłowo, zaś Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie je uchylił. Doszło zatem również do naruszenia przepisów proceduralnych tj. art. 148 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie aktu nadzoru. Tymczasem sąd na mocy art. 151 ww. ustawy winien skargę oddalić.
Pismem procesowym z dnia 14 listopada 2022 r. Gmina B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego organu na rzecz Gminy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, stanowi program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. W istocie jest ona aktem prawa miejscowego o charakterze programowym, wyznaczającym pewne kierunki i cele działania. Zauważyć jednak trzeba, że ramy takiego programu współpracy zakreśla ściśle u.d.p.p.w. Ustawa ta w sposób enumeratywny wymienia elementy programu współpracy, które muszą być zawarte w uchwale regulującej tą kwestię. Dopuszcza przy tym możliwość rozszerzenia katalogu form współpracy, poprzez użycie zwrotu egzemplifikacyjnego: "w szczególności", nie przewidując przy tym możliwości tworzenia otwartego katalogu form współpracy przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Program stanowi bowiem plan działania i wytyczne dla organu wykonawczego, który na jego podstawie prowadzi działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4 ustawy, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy.
Zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w., program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Sąd Wojewódzki uznał, że z przepisu § 6 ust. 7 pkt 3 załącznika do uchwały nie wynika, że to komisja decyduje o dalszym procedowaniu danej oferty. W tym przepisie wskazano wyłącznie na kwestie związane z omawianiem ofert konkursowych. "Przyjęto, że w pierwszej kolejności omawiane będą oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu konkursowym. Wskazanie, że te oferty nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze nie oznacza, że komisji konkursowej nadane zostało uprawnienie przekraczające zakres opiniodawczy.".
Przyjmując, że procedura to uregulowana prawnie sekwencja działań (tok, etapy) prowadzących do załatwienia jakiejś sprawy, stwierdzenie w załączniku do uchwały, że "W pierwszej kolejności omawiane są oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert i nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze, narusza art. 5a ust. 4 pkt 11 u.d.p.p.w., gdyż oferty niespełniające warunków zawartych w ogłoszeniu nie będą poddane prowadzeniu w sposób normowany przepisami. Analiza przepisów uchwały zawartych w rozdziale zatytułowanym: "Tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych", prowadzi do wniosku, że oferty opiniowane są w oparciu o kryteria wskazane w § 6 ust. 8 załącznika do uchwały. Opiniowanie przez komisję na podstawie wskazanych kryteriów sprowadza się do ocennego uznania przez ten organ spełniania bądź też niespełniania warunków konkursu. Wśród punktowanych kryteriów brak jest takiego, które odnosiłoby się do wymogów formalnych. Opinia wydawana przez komisję opiera się jedynie na kryteriach wskazanych w § 6 ust. 8 Regulaminu, którymi są: 1) merytoryczne (skala punktacji: maksymalnie 10); 2) rezultaty i oddziaływanie społeczne (skala punktacji: maksymalnie 10); 3) finansowe (skala punktacji: maksymalnie 10); 4) kompetencje i możliwości realizacji zadania (skala punktacji: maksymalnie 5); 5) dotychczasowa współpraca (skala punktacji: maksymalnie 3).
Należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, że stylizacja normatywna przepisu § 6 ust. 7 pkt 3 Regulaminu pozwala na zaistnienie sytuacji, w której po stwierdzeniu przez komisję niespełnienia warunków zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu przez ofertę, ta - jako niepodlegająca dalszej procedurze - zostanie odrzucona już na tym etapie. Przepis ten w istocie przyznaje komisji prawo do dokonywania wstępnej selekcji ofert. Tymczasem z art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w. wynika, że: "Organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisję konkursową w celu opiniowania złożonych ofert.". Uprawnienie komisji konkursowej dotyczy zatem tylko i wyłącznie opiniowania złożonych ofert i żadne inne uprawnienie nie może zostać tej komisji nadane. Powołana komisja nie ma kompetencji do decydowania, które spośród złożonych ofert zaopiniuje, a które takiemu opiniowaniu nie będą podlegały. Protokół z posiedzenia takiej komisji ma więc walor "opinii" pochodzącej od organu pomocniczego względem organu samorządu terytorialnego. Natomiast to organ administracji publicznej właściwy jest do rozpatrywania ofert, w tym do oceny, czy spełniają one warunki zawarte w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert czy też nie spełniają tych warunków. Skoro rola komisji konkursowej sprowadza się wyłącznie do zaopiniowania złożonych ofert, to przesądzenie tym, że część z nich nie będzie brana pod uwagę w dalszej procedurze, jest sprzeczne z prawem. Nawet gdyby uznać, że: "Wskazanie, że te oferty nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze nie oznacza, że komisji konkursowej nadane zostało uprawnienie przekraczające zakres opiniodawczy", to w rezultacie oznacza to, że Komisja wykroczyła poza swoje kompetencje dokonując weryfikacji formalnej złożonych ofert, a jednocześnie nie wykonała powierzonego jej zadania, ponieważ co do tych ofert nie wyda opinii, poprzestając wyłącznie na wskazaniu, że oferty te nie spełniają warunków zawartych w ogłoszeniu. Prezydent Miasta B., otrzyma więc bez opinii komisji konkursowej oferty, które zdaniem komisji konkursowej nie spełniły wymogów formalnych, a tymczasem kwestie te (dotyczące oceny spełnienia wymogów formalnych) należą wyłącznie do kompetencji organu administracji publicznej, jakim jest w tym przypadku Prezydent Miasta B. Może on przecież ocenić kwestię spełnienia przez złożoną ofertę wymogów formalnych odmiennie od komisji konkursowej, a w skrajnym przypadku komisja konkursowa w ogóle nie przekaże Prezydentowi Miasta niezaopiniowanych ofert. Nie bowiem jasne, jaki są prawne konsekwencje deklaracji, że: "oferty, które nie spełniły warunków zawartych w ogłoszeniu otwartego konkursu ofert nie będą brane pod uwagę w dalszej procedurze".
Nie można też podzielić wykładni § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, dokonanej przez Sąd Wojewódzki. Zauważył on, że: "(...) choć sposób oceny realizacji programu powinien zawierać, wskazane przez organ nadzoru, regulacje materialne, tj. wskaźniki oceny umożliwiające ocenę stopnia realizacji poszczególnych celów, to nie oznacza to, że wykluczone zostało przez ustawodawcę uprawnienie do zawarcia w tym programie regulacji formalnych, do których zaliczyć można przepis § 9 ust. 2 załącznika do uchwały.". Trafne jest stanowisko skarżącego organu, że regulacja § 9 ust. 2 Regulaminu nie mieści się w sposobie oceny realizacji. Sprawozdanie powinno zawierać wierną relację z zaistniałych wydarzeń. Ma ono charakter informacyjny i z samej swej natury nie zawiera oceny przedstawianych zdarzeń czy faktów. Należy również zwrócić uwagę na treść przepisu art. 18 ust. 4 u.d.p.p.w. wskazującego, jakie elementy powinno zawierać sprawozdanie. Żaden z podpunktów nie odnosi się do dokonania oceny realizacji programu. Dlatego też samego sprawozdania nie można uznać za sposób dokonania oceny realizacji programu. Ponadto skoro sam ustawodawca dokonał przedmiotowej regulacji w tym zakresie to należy uznać, że Rada nie ma w tym przedmiocie kompetencji.
Rada Miejska, aby wypełnić normę kompetencyjną z art. 5a ust. 4 pkt 9 u.d.p.p.w., powinna w sposób wyczerpujący ustalić według jakich kryteriów ocena realizacji programu ma być dokonywana. W treści programu powinny być wskazane wszystkie mierniki (wskaźniki) oceny, które będą brane pod uwagę przez organ wykonawczy gminy oceniający realizację programu (por. wyrok WSA we Wrocławiu dnia 4 września 2014 r., sygn. III SA/Wr 391/14, LEX nr 15110709). Natomiast wykonanie i przedłożenie sprawozdania jest czynnością techniczną, uregulowaną przez ustawodawcę, nie można zatem uznać, iż stanowi formalny warunek sposobu oceny realizacji programu. Ponadto uchwała Rady Miejskiej nie może regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Zaznaczyć trzeba, że w odniesieniu do podstaw stwierdzenia nieważności aktów organu samorządowego przyjmuje się, że już z samego brzmienia art. 91 ust. 1 u.s.g. w szczególności ust. 4 stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa, prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności uzasadnione jest wystąpieniem kwalifikowanego naruszenia prawa. Brak ustawowego zdefiniowania takiego naruszenia, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2657/17, LEX nr 2744857; M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001/1-2/ s. 101-102).
W tych okolicznościach należało uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, to na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 grudnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie programu współpracy Miasta B. z organizacjami pozarządowymi.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Gminy B. na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).