III OSK 1792/23

III OSK 1792/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 167/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 611
art. 21 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 167/23 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 167/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji") po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] (dalej "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie organ") na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy:
1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w następującym zakresie:
- w § 4 ust. 1 zd. 1, co do użytego tam sformułowania "potwierdzone przez właściciela i zarządcę" oraz poprzedzającego je przecinka,
- w § 4 ust. 1 zd. 2, co do użytego przed wyliczeniem skrótu "m.in.",
- w § 4 ust. 1 zd. 2 pkt 3,
- w § 26 pkt 1 wiersz 2 tabeli, co do zapisu "od 3,5%",
- w § 26 pkt 2 wiersz 2 tabeli, co do zapisu "od 3,5%";
2. oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dnia 22 czerwca 2021 r. Rada Miasta [...] (dalej "Rada") - działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611), dalej "u.o.p.l." - podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego Miasta [...] (zwaną dalej "Uchwałą"). Akt ten został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu 1 lipca 2021 r. pod poz. 5773.
Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. skargę na powyższą Uchwałę wniósł Wojewoda [...], zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 1 i 2, art. 21b ust. 1, 1c, 1d, 2, 3, 4, 6 oraz art. 7 ust. 2 u.o.p.l. (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały) i art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o orzeczenie nieważności ww. Uchwały w całości oraz zasądzenie od Miasta [...] na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący zacytował treść art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.p.l., wskazując na wewnętrzną sprzeczność § 2 pkt 7) uchwały i § 3 ust. 1 pkt 1), co stanowi istotne uchybienie i jest naruszeniem zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji. W opinii skarżącego z uwagi na wskazaną wyżej wewnętrzną niespójność uchwały nie sposób przesądzić jaką rzeczywistą wolę miała Rada Miasta [...] co do określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy (tj. dla gospodarstw innych niż jednoosobowe - mniej niż 5 czy 7 czy 12 m² powierzchni mieszkalnej na członka gospodarstwa domowego, przykładowo bowiem w § 10 oraz w § 16 ust. 1 pkt 2) Uchwały zostało wskazane kryterium zagęszczenia poniżej 5 m² powierzchni mieszkalnej na osobę; uwaga ta odnosi się odpowiednio do gospodarstw jednoosobowych). Zdaniem skarżącego z tej przyczyny nie ma podstaw do jednoznacznego określenia, który z przepisów Uchwały winien być objęty orzeczeniem stwierdzenia nieważności, a który winien pozostać jako obowiązujący. Przy czym wyeliminowanie z obrotu prawnego dwóch sprzecznych przepisów Uchwały § 2 pkt 7) i § 3 ust. 1 pkt 1) prowadzi w konsekwencji do stanu, w którym Uchwała nie realizuje w pełni delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt 2) u.o.p.l. Według skarżącego wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia, które określa warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, powoduje, iż Uchwała staje się "niewykonalna" (tj. akt w pozostałym zakresie nie daje się wykonać, gdyż nie zostały określone przesłanki jego zastosowania). Takie zaniechanie prawodawcze tym bardziej czyni ów akt niekompletnym względem istotnego zakresu upoważnienia, a to kwalifikuje Uchwałę do stwierdzenia nieważności w całości. Ponadto skarżący wskazał, że § 4 ust. 1 Uchwały zawiera wymóg aby składane przez osoby ubiegające się o najem (podnajem) lokalu lub najem socjalny lokalu oświadczenia dotyczące warunków zamieszkiwania, zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym, dodatkowo potwierdzane były przez osoby trzecie, w tym przez właściciela nieruchomości lub zarządcę - co w ocenie skarżącego pozostaje wprost sprzeczne z art. 21b ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 u.o.p.l. Skarżący wskazał ponadto, że u.o.p.l. reguluje procedurę ewentualnej weryfikacji informacji i danych zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym. Przepis art. 21b ust. 1c i 1d tej ustawy - obowiązujący już w dniu wejścia uchwały w życie (przepis uchwalony 10 grudnia 2020 r., obowiązuje od 1 lipca 2021 r.) - stanowi bowiem o sposobie realizacji uprawnień weryfikacyjnych gminy. Określenie zatem przez Radę Miasta [...] obowiązku składania wniosku, w którym pewne dane byłyby potwierdzane przez osoby trzecie, jest działaniem wykraczającym poza zakres normy kompetencyjnej i sprzecznie z uprawnieniami nakreślonymi w powołanym art. 21b ust. 1c i 1d. Co więcej, nałożenie na wnioskodawcę dodatkowego wymagania uzyskania potwierdzeń osób trzecich naraża go na negatywne konsekwencje w sytuacji, gdy osoby te odmówią współdziałania (do którego nie są zobowiązane). W ocenie skarżącego § 4 ust. 1 Uchwały w zakresie sformułowania "potwierdzone przez właściciela lub zarządcę" pozostaje więc sprzeczny z prawem. Ponadto skarżący zwrócił również uwagę, że określenie dokumentów składanych obligatoryjnie wraz z wnioskiem w § 4 ust. 1 Uchwały zostało poprzedzone wyrażeniem "m.in.", co oznacza, że zawarty w tym przepisie katalog jest otwarty, a każdorazowo doprecyzowanie listy dokumentów wymaganych od wnioskodawcy następuje już w ramach toczącego się postępowania w oparciu o swobodne uznanie organu wykonawczego stosownie do § 4 ust. 2 Uchwały. Tymczasem ustawodawca określił już rodzaj dokumentów wymaganych w procedurze ubiegania się o najem lokalu. Wobec tego postanowienia aktu prawa miejscowego określające dodatkowo inne jeszcze dokumenty lub przyznające kompetencje do ich każdorazowego swobodnego określania wykraczają poza delegację ustawową. Konkludując, w ocenie skarżącego Rada Miasta [...], wbrew przepisom u.o.p.l., nadała organowi wykonawczemu gminy kompetencje do swobodnego określania rodzaju dokumentów obligatoryjnie wymaganych w procedurze ubiegania się o najem (podnajem) lokalu lub najem socjalny lokalu, poza dokumentami określonymi ustawowo, a których brak - zgodnie z § 4 ust. 2 Uchwały - skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia (pominięciem w procedurze). W ocenie skarżącego § 4 ust. 1 Uchwały w zakresie sformułowania "m.in" wykracza zatem poza zakres delegacji z art. 21 ust. 3 pkt 5) u.o.p.l. oraz pozostaje sprzeczny z art. 21b ust. 1, 2 i 3 tej ustawy. Następnie skarżący wskazał, że jednym z dokumentów, który należy każdorazowo obligatoryjnie dołączyć do wniosku o najem lokalu, jest oświadczenie o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w [...] lub miejscowości pobliskiej, co wynika z § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały. Tymczasem art. 21b ust. 4 u.o.p.l. stanowi, że na żądanie gminy najemca lub osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Zdaniem skarżącego powyższe oznacza, ze zgodnie z u.o.p.l. ten rodzaj dokumentu nie jest składany obligatoryjnie w każdym przypadku, a jedynie na żądanie gminy. Co więcej, brak tego dokumentu, gdy gmina nie wystosowała swojego żądania, nie ma wpływu na rozpatrzenie wniosku osoby ubiegającej się o najem lokalu, a w szczególności nie może skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia, ponieważ jest to sprzeczne z u.o.p.l. Ponadto art. 21b ust. 6 wspomnianej ustawy określa konsekwencje niezłożenia tego dokumentu na żądanie gminy, jak i innych dokumentów wymienionych w tym przepisie, w postaci odmowy zawarcia umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu. Wobec tego według skarżącego § 4 ust. 1 pkt 3 Uchwały jest sprzeczny z art. 21b ust. 4 u.o.p.l., a dodatkowo § 4 ust. 2 Uchwały - w zakresie w jakim odmiennie określa skutek niezłożenia dokumentów wymienionych w przepisie ww. ustawy jest sprzeczny z jej art. 21b ust. 6.
Skarżący podkreślił także, iż w § 26 Uchwały określono procentowy próg obniżki czynszu za lokal w zależności od wysokości dochodu, odnosząc go do najniższej emerytury i wskazując trzy przedziały: "do 50%", "od 50% do 100%" oraz "od 100% do 150%" - zarówno dla gospodarstw jednoosobowych (pkt 1) i dla gospodarstw wieloosobowych (pkt 2), jednak sformułowana regulacja nie jest precyzyjna bowiem nie sposób na jej podstawie ustalić obowiązującego, jednoznacznego progu obniżki czynszu dla dochodów równych wartościom granicznym wyznaczonych przedziałów tj. dla 50% i 100% najniższej emerytury. Wartości te bowiem uwzględnione są w dwóch przedziałach, które wyznaczają odmienne maksymalne progi obniżki czynszu. Uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego musi zaś zawierać postanowienia jednoznaczne. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący podkreślił ponadto, że w § 26 Uchwały przyjęto dodatkowe kryterium, w oparciu o które wyznaczona została obniżka czynszu, tj. poziom stawki czynszu wartości odtworzeniowej lokalu, przyjmując dwa jej przedziały: "od 3,5% do 4%" oraz "ponad 4%", co oznacza, iż zgodnie z § 26 Uchwały pomimo posiadania dochodu uzasadniającego w świetle tej regulacji zastosowanie obniżki czynszu, obniżka nie zostanie wprowadzona, jeśli nie zostanie spełnione dodatkowe kryterium tj. czynsz nie przekroczy poziomu 3,5% wartości odtworzeniowej lokalu. W ocenie skarżącego natomiast tylko kryterium wysokości dochodu znajduje oparcie w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l., a więc wprowadzenie przez Radę dodatkowych przesłanek jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ delegacja wskazuje jedynie na określenie wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu. Art. 7 ust. 2 u.o.p.l. wskazuje bowiem, że obniżka powinna być zróżnicowana, precyzując jednak, że wyłącznie w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Z powołanego przepisu art. 7 ust. 2 wynika zatem wynika, iż jedynym kryterium zastosowania obniżki czynszu jest średni dochód w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego nieprzekraczający wysokości określonej w uchwale organu gminy. Ponadto zgodnie z ust. 10 tego przepisu obniżki czynszu nie udziela się wnioskodawcy, który nie złożył deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego, o której mowa w ust. 4 lub nie dostarczył zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego, o którym mowo w ust. 6. potwierdzającego, w razie wątpliwości wysokość tych dochodów. W konsekwencji przesłanki odmowy udzielenia obniżki czynszu określa wyłącznie powołany wyżej art. 7 ust. 10 w związku z ust. 4 i ust. 6 u.o.p.l. Skarżący zauważył także, iż w myśl art. 8a ust. 4 u.o.p.l. podwyżka w wyniku której wysokość czynszu albo innych opłat za używanie lokalu w skali roku przekroczy albo następuje z poziomu wyższego niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu może nastąpić w uzasadnionych przypadkach, o których mowa w ust. 4a albo w ust. 4e. Powyższe oznacza, że czynsze nie powinny być wyższe niż 3% wartości odtworzeniowej lokalu, a przekraczające ten poziom są prawnie dopuszczalne, ale ich wprowadzenie jest wyjątkowe i uzasadnione jedynie w warunkach ustawowo określonych (z zastrzeżeniem także regulacji art. 21c ust. 2, 6, aktualnie też ust. 2a). Przy czym w ocenie skarżącego dla poziomu czynszu 3% wartości odtworzeniowej lokalu i mniej (a nawet 3,5% wartości odtworzeniowej lokalu i mniej) Rada Miasta [...] nie określiła żadnej wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu, wobec czego nie wypełniła delegacji ustawowej z art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu mieszkaniowym. Wprowadzona zaś w Uchwale regulacja § 26 jest rozwiązaniem iluzorycznym, gdyż nie odnosi się do istoty zagadnienia z delegacji ustawowej. Nieuprawnionym jest również określenie w uchwale poziomu stawki czynszu wartości odtworzeniowej lokalu w taki sposób, że dopiero od pewnego (wygórowanego) jej poziomu mogą być udzielane obniżki czynszu, podczas gdy zgodnie z ustawą obniżki te powinny być uzależnione jedynie od wysokości dochodu. Poza wymienionymi wyżej zastrzeżeniami skarżący zakwestionował dodatkowo § 2 pkt 9) i 10) uchwały w zakresie, w jakim definicja niskiego dochodu i niedostatku odnosi się do określonego w tych przepisach średniego miesięcznego dochodu z okresu 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Zgodnie bowiem z art. 21b ust. 1 u.o.p.l. ustawowo wyznaczono okres, wobec którego obliczany być powinien dochód członków gospodarstwa domowego, licząc go od złożenia deklaracji, a nie innego, dowolnego dokumentu, w tym wniosku. Rada Miasta [...] zmodyfikowała natomiast ten ustawowy przepis, do czego nie jest uprawniona. Skarżący analizując treść uchwały uznał, iż narusza ona prawo w sposób istotny, z powodów wskazanych wyżej, a zatem zasadnym jest orzeczenie nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada pozostawiła zarzuty skargi pod rozwagę Sądu pierwszej instancji, informując o przystąpieniu do prac zmierzających do zmiany Uchwały.
W dniu 21 kwietnia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia wyrok.
W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga jest w znacznej części zasadna. Sąd miał jednocześnie na względzie, że Uchwała w kwestionowanym brzmieniu pozostaje w obiegu prawnym przez określony czas - od wejścia w życie 14 lipca 2021 r. (opublikowana w Dz. Urz. Woj. Maz. z 1 lipca 2021 r. - wobec treści § 32 uchwały) do dnia rozpatrywania skargi (21 kwietnia 2023 r.). Dany akt prawa miejscowego pozostawał więc w obiegu przez prawie 2 lata. Wywołał więc określone skutki w sferze praw i obowiązków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego.
Oceniając legalność zaskarżonego aktu Sąd pierwszej instancji miał na uwadze, że wyrażona w art. 2 Konstytucji RP zasada państwa prawnego, przemawia zarówno za tym, aby w obiegu prawnym pozostawały wyłącznie akty o jednoznacznym brzmieniu, lecz także aby prawo dla obywatela było stabilne. W tym świetle nie zasługuje na aprobatę prymat eliminacji przypadków niepewności prawa przez wyłączenie z obrotu prawnego całych aktów prawa miejscowego, gdy - przez znaczny czas - stanowiły podstawę do załatwienia spraw obywateli oraz wydawania indywidualnych rozstrzygnięć. Skutki stwierdzenia nieważności dotyczą wszak całego okresu obowiązywania określonego aktu - tak art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej P.p.s.a. Gdy kontroli legalności podlega akt, będący już w obiegu prawnym należy mieć więc na uwadze zawsze stosowne ważenie obu wartości - jasności i stabilności prawa - dla realnego zapewnienia poczucia bezpieczeństwa prawnego. Także z woli prawodawcy nie każde naruszenie prawa musi skutkować nieważnością aktu, co potwierdza brzmienie art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazywane ważenie racji nie dotyczyłoby natomiast przypadku wstępnej kontroli legalności aktu przez organ nadzoru, przed jego publikacją i wejściem do obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe - w ocenie Sądu pierwszej instancji - zasadne są generalnie zarzuty skargi, co do wadliwości stosownych zapisów Uchwały. Trafnie opisano ramy prawne sprawy, przywołując znajdujące w niej zastosowanie przepisy. Jednocześnie WSA w Warszawie szczegółową argumentację skarżącego przyjął za własną, z następującymi, poniższymi zastrzeżeniami. Zasadnie skarżący wskazał, że w Uchwale - wobec wprowadzenia legalnej definicji "lokalu mieszkalnego" w § 2 pkt 7 - mogą powstawać określone wątpliwości, czy w konkretnych przypadkach wnioskodawcy przysługuje pomoc mieszkaniowa. Trzeba mieć jednak na uwadze, że w Uchwale jednoznacznie wskazano normatyw, wedle którego można ubiegać się o udzielenie pomocy - w § 3 ust. 1 pkt 1 w części drugiej. W przepisie tym użyto w prawdzie określenia "lokal" (zaś normatyw minimalny lokalu mieszkalnego zdefiniowano odpowiednio odmiennie w § 2 pkt 7 Uchwały), co jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wyklucza ustalenia, czy określonej osobie pomoc przysługuje - przy odwołaniu się do stosownej wykładni regulacji Uchwały. Trafnie równocześnie zauważył skarżący, że niemożliwym byłoby wyeliminowanie z treści Uchwały części zapisów - dotyczących normatywów powierzchni lokali (stwierdzenie nieważności jednego z niespójnych zapisów). Prowadziłoby to do ingerencji w kwestie pozostające z woli prawodawcy w gestii rady gminy. Jednocześnie Uchwała w danej treści - określenia normatywu, gdy przysługuje pomoc mieszkaniowa - obowiązywała przez określony czas. Możliwe było więc jej stosowanie przy ewentualnym wykorzystaniu reguł stosownych wykładni, bądź też nie wystąpiły liczne przypadki, gdy sygnalizowana niespójność miała faktycznie znacznie. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że samo powstanie wątpliwości interpretacyjnych nie może być kwalifikowane jako tak daleko idąca wadliwość przepisów prawa miejscowego, aby uzasadniło to wyeliminowanie z obrotu całego aktu normatywnego, stanowiącego podstawę prowadzenia gospodarki zasobem mieszkaniowym gminy przez prawie 2 lata, a nawet dłużej o ile dane orzeczenie - wobec wniesienia środków zaskarżenia - w krótkim czasie się nie uprawomocni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji trzeba mieć też na uwadze, że ewentualne całkowite wyeliminowanie całych, budzących wątpliwości zapisów (obu normatywów dotyczących lokali mieszkalnych) skutkowałoby sytuacją, gdy w obrocie pozostawałby akt, gdzie nie zrealizowano w pełni upoważnienia ustawowego w kwestii kluczowej. Nie byłoby w nim przesądzone, kto w istocie może korzystać z pomocy mieszkaniowej gminy. Niezbędne stałoby się więc stwierdzenie nieważności Uchwały w całości - wedle żądania skargi. Według WSA w Warszawie wobec takich uwarunkowań, przyjęcie przez Radę regulacji, która nie jest stosownie precyzyjna, lecz - przy zastosowaniu stosownych reguł wykładni - może być stosowana, należy kwalifikować jako "nieistotne" naruszenia prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Trafne są także zarzuty skargi, gdzie podnoszono, że z treści wersu 1 tabel w § 26 nie wynika jednoznacznie, jakie obniżenie czynszu przysługuje, gdy wysokość dochodu odpowiada procentowi najniżej emerytury określonemu jako progowy (50 i 100%). W takiej sytuacji jednak - która może dotyczyć wyłącznie szczególnych przypadków - zastosowanie znaleźć musi reguła rozstrzygania wątpliwości na korzyści obywatela. Przy zastosowaniu właściwej reguły interpretacyjnej jest więc możliwe stosowanie wskazanych regulacji, zaś ich modyfikacja - przez stosowne rozstrzygnięcie Sądu, wedle przyjętego przezeń założenia jako właściwe - stanowiłaby nieuprawnioną ingerencję w kompetencji organów samorządu terytorialnego. Z kolei wyłączenie z obrotu prawnego całej regulacji § 26, jako mogącej budzić wątpliwości, skutkowałoby potrzebą eliminacji z obrotu całego kwestionowanego aktu - Uchwały. Nie zawierałby on bowiem elementu obligatoryjnych regulacji - wedle treści upoważnienia ustawowego. Jak już podnoszono, stwierdzenie nieważności całej Uchwały - jedynie wobec określonych wątpliwości interpretacyjnych - naruszałoby reguły państwa prawa. Pozostawała ona bowiem w obrocie prawnym przez znaczny czas i stanowiła podstawę rozstrzygania m.in. w przedmiocie uprawnień do uiszczania obniżonego czynszu. Analogiczna uwaga tyczy się kwestii braku uwzględnienia w Uchwale - wedle treści kolumny 1 wersu 3 obu tabel w § 26 - dopłat dla osób o niskich dochodach, gdy stawki czynszu są odpowiednio niskie wobec wartości odtworzeniowej obiektu (poniżej 3,5 %). Trafnie wskazano w skardze, że z ustawy o zasobie mieszkaniowym nie sposób wywieźć uprawnienia dla organu gminy do wyłączenia z reguł uiszczania obniżonych czynszów osób o bardzo niskich dochodach, zaś przepisy Uchwały w przyjętym brzmieniu być może znajdują zastosowanie jedynie marginalne - powołana reguła stosowania niższych czynszów niż przewidziany Uchwała próg (3,5% wartości odtworzeniowej). W takiej sytuacji uprawnionym i uzasadnionym było stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności Uchwały w zakresie, gdzie wyłączono możliwość uzyskania dopłat, gdy wysokość czynszu jest niższa niż 3,5% procent wartości odtworzeniowej obiektu (tak pkt 1 tiret 4 i 5 wyroku). Prowadziło to wprost do zapewnienia zgodność treści Uchwały z wymaganiami aktu wyższego rzędu – u.o.p.l. Nie ingerowano więc w prerogatywy organu gminy. Zbyt daleko idące są natomiast zarzuty, dotyczące w ogóle braku podstaw do różnicowania zakresu obniżenia czynszu wobec jego wysokości, która zależy m.in. od relacji do wartości odtworzeniowej budynku. W ustawie o zasobie mieszkaniowym nie wykluczono expressis verbis różnicowania wysokości obniżenia czynszów od innych czynników niż dochody najemcy - określając regułę uwzględnienia dochodów. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sytuacji takiej za dopuszczalne należało uznać zróżnicowanie poziomu obniżenia opłat w wersach 2 i 3 obu tabel w § 26, zwłaszcza gdy akt w danym brzmieniu obowiązywał już określony czas. Zdaniem Sądu nie była też niezbędna ingerencja - przez stwierdzenie nieważności w określonym zakresie zaskarżonej Uchwały - w kwestii wskazania w jej definicjach pojęć okresu, za który są składane oświadczenia o dochodzie (§ 2 pkt 9 i 10). Z treści samej Uchwały wynika bowiem reguła składania stosownych oświadczeń łącznie z wnioskiem (tak § 4 ust. 1), natomiast jedynie informacyjne wskazanie okresu, za który mają być ujawniane dochody - względem terminu złożenia wniosku nie zaś składanego generalnie równocześnie oświadczenia - nie stanowi istotnego uchybienia, choć w szczególnych przypadkach taki zapis może być mylący. Zdaniem WSA w Warszawie analogicznie ma się rzecz z wyrażoną w Uchwale regułą pozostawiania niekompletnego wniosku bez rozpoznania - tak: § 4 ust. 2. Z perspektywy wnioskodawcy ma to skutek tożsamy z odmową zawarcia umowy, czego organ gminy nie czyni wszak poprzez wydanie stosownego władczego aktu, a więc uchybienie to jest więc nieistotne według Sądu pierwszej instancji. Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi w kontekście potrzeby wyeliminowania z obrotu wadliwych zapisów, co do: § 4 ust. 1 zdanie wstępne – w kontekście: - nałożenia w akcie prawa miejscowego obowiązku wykraczającego poza ustawowy - powinność potwierdzenia od właściciele lub zarządcę określonych faktów, zawartych w oświadczeniu wnioskodawcy (pkt 1 tiret 1 wyroku), - zamieszczenia zapisu, z którego wywodzić należy, że powinności wnioskodawcy, co do dokumentów załączonych do wniosku, mogą wykraczać poza przewidziane ustawą - tak: użycie sformułowania "m.in." (pkt 1 tiret 2 wyroku), § 4 ust. 1 pkt 3 - w kontekście nałożenia powinności wykraczającej poza przewidziane ustawą - obligatoryjnego oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w [...] lub w miejscowości pobliskiej.
Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 §1 oraz art. 151 P.p.s.a., WSA w Warszawie orzekł jak we wspomnianym wyroku. Przy tym nie uwzględnił wniosku skarżącego w przedmiocie zwrotu kosztów, gdyż skarga była wolna od wpisu zaś w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji profesjonalny pełnomocnik organu, dla którego załączono pełnomocnictwo, nie podejmował żadnych czynności.
Pismem z dnia 19 czerwca 2023 r. skarżący wywiódł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 167/23, zaskarżając go w części oddalającej skargę (pkt 2 wyroku). Skarżący kasacyjnie Wojewoda wyrokowi w zaskarżonym zakresie zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40, ze zm.), dalej "u.s.g.", poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w toku kontroli legalności aktu przez wojewodę lub sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia sprzeczności aktu z prawem, gdy akt ten jest już w obiegu prawnym, należy mieć na uwadze zawsze stosowne ważenie dwóch wartości - jasności i stabilności prawa, które powinno prowadzić do orzeczenia nieważności aktu w całości lub w części albo odmowy takiego orzeczenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, iż orzeczenie jest zależne od stwierdzenia zaistnienia istotnego naruszenia prawa;
b) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. oraz art. 2 Konstytucji RP oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 3 pkt 2 u.o.p.l. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie uznanie, że przyjęcie w akcie prawa miejscowego regulacji określających normatyw minimalnej powierzchni lokalu, który stanowi kryterium kwalifikacji do poprawy warunków mieszkaniowych oraz przyznania pomocy mieszkaniowej, w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny i ze sobą sprzeczny jest "nieistotnym" naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. z uwagi na zastosowanie stosownych reguł wykładni oraz obowiązywanie aktu przez określony czas, co wymaga uwzględnienia prymatu wartości stabilności prawa nad wartością jasności prawa, podczas gdy rozbieżność wynikająca ze sprzecznych ze sobą postanowień w kwestii kluczowej dla przedmiotu uchwały, nie dająca się usunąć w drodze wykładni, narusza zasadę poprawnej legislacji i określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz z § 6 i § 25 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, ze zm.), stanowiąc o istotnym naruszeniu prawa, ze względu na który upływ czasu nie stanowi o ograniczeniu przesłanki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego;
c) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7a ust. 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, a mianowicie uznanie, że brak jednoznaczności § 26 uchwały we wskazaniu jakie obniżenie czynszu przysługuje, gdy wysokość dochodu odpowiada procentowi najniższej emerytury określonemu jako progowy (50% i 100%), da się wyeliminować w drodze reguły rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, pomimo że żaden przepis prawa nie obliguje organu administracji publicznej do stosowania powyższej reguły przy rozpatrywaniu wniosków o najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy ani nie daje podstaw do jej wyegzekwowania, a postanowienie to jako niejednoznaczne i nieprecyzyjne narusza zasadę poprawnej legislacji i określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz z § 6 i § 25 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", stanowiąc o istotnym naruszeniu prawa;
d) art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, że dopuszczalne jest zróżnicowanie poziomu obniżki czynszu od relacji do wartości odtworzeniowej lokalu, gdyż w art. 21 ust. 3 pkt 1 u.o.p.l. nie wykluczono expressis verbis różnicowania wysokości obniżenia czynszów od innych czynników niż dochody najemcy, podczas gdy przepis upoważniający wyznacza kompetencję jedynie do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej stosowanie obniżek czynszu, czym naruszono zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającą, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu, a w konsekwencji naruszono także zasadę równości z art. 32 Konstytucji RP, stanowiąc o istotnym naruszeniu prawa;
e) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 21b ust. 6 u.o.p.l., poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a następnie zastosowanie, a mianowicie uznanie, że pozostawienie bez rozpoznania wniosku osoby ubiegającej się o zawarcie umowy najmu lokalu - z powodu niezłożenia dokumentów, o których mowa w art. 21b ust. 6 u.o.p.l. - ma z perspektywy wnioskodawcy skutek tożsamy z odmową zawarcia umowy, czego organ gminy nie czyni poprzez wydanie stosownego władczego aktu, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że odmowa zawarcia umowy najmu jest władczym aktem z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. w zakresie zgodności podjętego rozstrzygnięcia z prawem - w przeciwieństwie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania w okolicznościach ujętych w art. 21b ust. 6 u.o.p.l. przysługuje wyłącznie skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w konsekwencji czego zastrzeżenie w § 4 ust. 2 uchwały pozostawienia bez rozpoznania wniosku, który jest niekompletny z uwagi na brak dokumentów wymienionych w art. 21b ust. 6 u.o.p.l. ma dla wnioskodawcy odmienne skutki niż odmowa zawarcia umowy najmu lokalu, jest sprzeczne z powołanym przepisem i stanowi istotne naruszenie prawa;
2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, pomimo że skarga została uwzględniona przez sąd pierwszej instancji, a skarżący był zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika i żądał w skardze zasądzenia zwrotu kosztów postępowania;
b) art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, co polegało na oddaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego zgłoszonego w skardze, chociaż w sprawie został ustanowiony pełnomocnik w osobie radcy prawnego, został on oznaczony w skardze jako pełnomocnik strony, odpis pełnomocnictwa został załączony do skargi, skarga została sporządzona i podpisana przez tak ustanowionego pełnomocnika (obok podpisu Wojewody [...]), a ponadto wyrok został doręczony na imię i nazwisko pełnomocnika.
W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i stwierdzenie nieważności uchwały w całości poza zakresem objętym w pkt 1 wyroku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy w tej części WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wystąpił również o zasądzenie na jego rzecz od Rady Miasta [...] kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Rada Miasta [...] nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Przy czym podkreślić należy, że zaskarżony został jedynie punkt drugi zaskarżonego wyroku co oznacza, że tylko w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli tego orzeczenia w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji – co do zasady – w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 1167/22).
W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego są błędnie skonstruowane albowiem nie odnoszą się do rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym punkcie drugim wyroku Sądu pierwszej instancji, który co należy podkreślić miał swoją podstawę w art. 151 P.p.s.a. (a który to przepis nie został przywołany w żadnym zarzucie wskazanym w petitum skargi kasacyjnej). W niniejszej sprawie WSA w Warszawie w przedstawionym wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r. w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność Uchwały w określonej części, a w punkcie drugim oddalił skargę w pozostałym zakresie. W wyroku tym nie zamieszczono zatem w ogóle postanowienia w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, a więc kwestionowanie nieistniejącego rozstrzygnięcia dotyczącego kosztów postępowania jest niedopuszczalne, co stwierdził zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, w zapadłym w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie, postanowieni z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt III OZ 382/23, wydanym w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego na postanowienie WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 167/23. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wprost, że jeżeli w ocenie Wojewody [...] wyrok WSA w Warszawie powinien zawierać postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania, to możliwe było złożenie, na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a., wniosku o uzupełnienie wyroku w tym zakresie. W konsekwencji powyższego należało stwierdzić, że oparte na naruszeniu prawa procesowego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim powołanego wyroku Sądu pierwszej instancji są a limine nieskuteczne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły również zostać uwzględnione postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W związku z tymi zarzutami przypomnieć należy, że art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z kolei z art. 40 ust 1 u.s.g. wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie takie uprawnienia stwarzał dla rady gminy przepis art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. W uchwale stanowiącej przedmiot skargi do Sadu pierwszej instancji nastąpiła konkretyzacja regulacji ustawy i odnosi się ona do wszystkich mieszkańców [...] korzystających z mieszkaniowego zasobu miasta. Uchwała ta ma zatem przymiot aktu prawa miejscowego.
Zgodnie z brzmieniem art. 174 pkt 1 P.p.s.a naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to z kolei wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada określonej normie prawnej. Wyrok Sądu pierwszej instancji powyższych wad nie zawiera.
Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego należy zacząć od zarzutu dotyczącego dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., polegającej na przyjęciu, że w toku kontroli legalności aktu należy mieć na uwadze stosowne ważenie dwóch wartości – jasności i stabilności prawa, które powinno prowadzić do orzeczenia nieważności aktu w całości lub w części albo odmowy takiego orzeczenia. Zauważyć w tym miejscu należy, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał takiej wykładni ww. przepisu lecz przedstawione rozważania zawarł w kontekście treści art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej tam zasady demokratycznego państwa prawnego. Wobec tego ton wypowiedzi Sądu należy zrozumieć zgoła odmiennie od wskazania przedstawionego w skardze kasacyjnej. Jednocześnie WSA w Warszawie słusznie podał, że stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. nie każde naruszenie prawa musi skutkować nieważnością aktu, bowiem aby stwierdzić nieważność aktu prawnego musi on być obarczony istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ww. przepisu.
Przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11, z dnia 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14 oraz z dnia 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych, to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei według wypracowanego przez piśmiennictwo i orzecznictwo stanowiska przyjmuje się, że nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21).
Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, że w § 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały jednoznacznie podano normatyw określający powierzchnię lokalu mieszkalnego, wedle którego można ubiegać się o udzielenie pomocy. Faktem jest, że odmienne wskazanie minimalnej powierzchni lokalu mieszkalnego zamieszczone w § 2 pkt 7 Uchwały stanowiącym legalną definicję lokalu mieszkalnego może powodować wątpliwości jednak nie wyklucza a limine ustalenia, przy odwołaniu się do stosownej regulacji wykładni Uchwały, czy określonej osobie pomoc przysługuje. Nadto podkreślić należy, że to właśnie § 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały stanowi o kryteriach udzielania pomocy mieszkaniowej i określa normatyw powierzchni lokalu mieszkalnego. W związku z tym rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, iż samo powstanie ww. wątpliwości interpretacyjnych, które można wyjaśnić dokonując stosownej wykładni przepisów Uchwały, nie może być kwalifikowane jako tak daleko idąca wadliwość przepisów prawa miejscowego, aby wyeliminowało to z obrotu cały akt prawny, który bez powołanych przepisów straciłby rację bytu wobec braku zrealizowania upoważnienia ustawowego w kluczowej kwestii. Przy tym mając na uwadze stabilność stosunków prawnych i potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie warto wspomnieć, że Uchwała stanowiła podstawę prowadzenia gospodarki zasobem mieszkaniowym przez ponad 2 lata wywołując określone skutki prawne (przydział mieszkań osobom oraz przyznanie dotacji do czynszu w zajmowanym lokalu). W przedstawionych okolicznościach zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji skonstatował, że ww. niedokładność nie stanowi istotnego naruszenia prawa, a więc brak jest podstaw aby powołane przepisy Uchwały objąć orzeczeniem o stwierdzeniu nieważności. Ponadto ingerencja w powyższe postanowienia Uchwały byłaby niedopuszczalną ingerencją w kwestie pozostające z uwoli prawodawcy w gestii Rady Gminy. Jednocześnie należy wskazać, że aktualnie przedmiotowa kwestia interpretacyjna nie istnieje, bowiem Uchwała straciła moc na podstawie § 35 uchwały Rady Miasta [...] z dnia 31 maja 2023 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta [...].
Naczelny Sąd Administracyjny przyznał również rację Sądowi pierwszej instancji, że odnosząc się do treści § 26 uchwały w sprawie obniżenia czynszu zastosowanie winna znaleźć reguła rozstrzygania wątpliwości na korzyść obywatela, co pozwala na stosowanie zawartej w uchwale regulacji przy wykorzystaniu właściwej reguły interpretacyjnej, zaś modyfikacja ww. regulacji przez Sąd według przyjętego założenia, stanowiłaby nieuprawnioną ingerencję w kompetencje organów jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast wyłączenie z obrotu prawnego całej regulacji § 26 Uchwały, jako mogącej budzić wątpliwości, skutkowałoby potrzebą eliminacji z obrotu całego aktu prawnego, który w określonym czasie stanowił podstawę do uiszczenia przez obniżone podmioty czynszu w wymiarze obniżonym.
Sąd pierwszej instancji wskazał również w sposób prawidłowy, że w u.o.p.l. nie wykluczono expressis verbis różnicowania wysokości obniżenia czynszów od innych czynników niż dochody najemcy, określając jako swoistą matrycę regułę uwzględniania dochodów gospodarstwa domowego. W konsekwencji za dopuszczalne należy uznać zasadnicze zróżnicowanie poziomu obniżenia czynszu w wrs. 2 i 3 obu tabel wskazanych w § 26 Uchwały. Sąd pierwszej instancji, wskazując na zasadniczą prawidłowość wrs. 2 i 3 obu tabel wskazanych w § 26, nie naruszył przepisów u.o.p.l. ani też art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP, jak również 32 Konstytucji RP, gdyż legalizm działania władz publicznych i prawidłowe stosowanie przepisów prawa stanowi należytą gwarancję równego traktowania wszystkich osób przez tę władzę. W kontekście spójności regulacji zawartej w § 26 Uchwały zasadne było z kolei stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji nieważności Uchwały w zakresie, gdzie wyłączono możliwość uzyskania obniżenia czynszu, gdy wysokość czynszu jest niższa niż 3,5% procent wartości odtworzeniowej lokalu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że stwierdzenia nieważności nie wymagały przepisy Uchwały dotyczące wskazania w jej definicjach pojęć okresu, za który są składane oświadczenia o dochodzie. Z treści samej Uchwały wynika bowiem reguła składania stosownych oświadczeń łącznie z wnioskiem. Przy tym słusznie WSA w Warszawie podkreślił, że jedynie informacyjne określenie okresu, za który mają być ujawniane dochody nie stanowi istotnego uchybienia prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie ma racji skarżący kasacyjnie organ kwestionując uznanie Sądu pierwszej instancji, że odmowy zawarcia umowy lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy organ nie czyni przez wydanie stosownego aktu władczego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że sprawy ze stosunków prawnych, których przedmiotem jest najem mieszkań komunalnych znajdujących się w zasobie lokalowym gminy, mają ze swej istoty charakter cywilnoprawny. W sprawach tych gmina w stosunku do mieszkańców występuje jako właściciel nieruchomości, działając w ramach swojego dominium (władztwa sprawowanego nad składnikami majątku gminnego), a nie jako organ administracji publicznej, podejmujący działania władcze (w ramach imperium), tj. rozstrzygający władczo o uprawnieniu lub obowiązku konkretnego podmiotu wynikającym z przepisu prawa. Stanowisko organu co do podstaw odmowy zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu miasta odwołuje się natomiast do trybu uregulowanego w konkretnej uchwale gminy, wydanej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W stosownej uchwale, podjętej na podstawie ww. delegacji ustawowej, określony zostaje tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, a także regulacje dotyczące sposobu poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Zatem tylko przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego lub socjalnego organ gminy realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego i w tym wypadku bada, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Wprawdzie pewne indywidualne akty administracyjne wydane na podstawie uchwał, o których mowa w art. 21 ust. 1 u.o.p.l., jak np. dotyczące umieszczenia na liście osób ubiegających się o przyznanie pomocy mieszkaniowej, mogą stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego, jak to wskazano w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08; publ. ONSAiWSA 2008/6/90), jednak organ gminy odmawiając zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego nie czyni tego wydaniem aktu władczego. Jednocześnie słusznym jest konstatacja ze strony Sądu pierwszej instancji, że reguła zawarta w § 4 ust. 2 Uchwały o pozostawieniu niekompletnego wniosku bez rozpoznania ma skutek faktyczny tożsamy z odmową zawarcia umowy o najem lokalu.
W przedstawionych okolicznościach sprawy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w nich przepisów prawa. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a Rada nie zażądała jej przeprowadzenia.