III OSK 1789/25

III OSK 1789/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
658
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SAB/Ol 37/25 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2025-06-17
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 149 par 1 pkt 3, w zw. z art. 149 par 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 par 1 i par 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/25 w sprawie ze skargi K.L. na bezczynność Wójta Gminy Ełk w rozpatrzeniu wniosku z 12 maja 2020 r. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II SAB/Ol 37/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.L. na bezczynność Wójta Gminy Ełk (dalej: Wójt, organ) w rozpatrzeniu wniosku z 12 maja 2020 r., stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności od 19 marca 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II), zobowiązał Wójta do rozpoznania wniosku K.L. z 16 lutego 2024 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt III) oraz zasądził od Wójta na rzecz K.L. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się K.L. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 234 ust. 1 pkt 1, art. 234 ust. 2 w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 960, dalej: u.p.w.) poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwą interpretację, skutkującą niezasadnym przyjęciem, iż dopiero wniosek skarżącego z 16 lutego 2024 r. inicjował wszczęcie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, bowiem wcześniejsze pisma strony kierowane do Wójta z 12 maja 2020 r. i z 7 stycznia 2021 r. nie dawały podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie nakazania przywrócenia stosunków wodnych, podczas gdy skarżący jasno wskazał, iż od 2020 r. informował Wójta - pismami, telefonicznie, osobiście - o podnoszeniu terenu przez poprzedniego właściciela sąsiadujących działek, sięgającego miejscami nawet do 2,5 m poprzez wyrzucanie na nie gruzu z rozbiórek budowlanych i innych nieczystości, co wpływało jednocześnie na zmianę kierunku wód opadowych i zalewanie jego działki, jednakże nie spowodowało to jakiejkolwiek reakcji ze strony Wójta, dlatego też od 2021 r. skarżący zaczął informować o tym fakcie inne organy administracji publicznej, takie jak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ełku, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Olsztynie delegatura w Giżycku, czy Starostwo Powiatowe w Ełku, które przesyłały jego pisma - według kompetencji - do Wójta Gminy Ełk z zaznaczeniem, że to Wójt jest organem właściwym do rozpoznania jego wniosku na gruncie art. 234 ustawo Prawo wodne, który jasno wskazuje, że: "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje (...)" bądź na gruncie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który również jasno określa w ust. 2, że "(...) wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...)", zatem niezasadnie Sąd I instancji przyjął, że tylko wniosek skarżącego z 16 lutego 2024 r. był podstawą do zainicjowania tego postępowania, bowiem Wójt - posiadając od 2020 r. informacje o zmianie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, powstałych wskutek podniesienia terenu na działkach sąsiada skarżącego oraz o składowaniu odpadów budowlanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym - miał obowiązek wszcząć postępowanie z urzędu, szczególnie, że inne organy administracji publicznej też go o tym wielokrotnie informowały, mimo tego zostało to całkowicie zignorowane.
Skarżący kasacyjnie zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 234 ust. 3 u.p.w. poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że Wójt dopuścił się bezczynności dopiero od dnia 19 marca 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rażąca bezczynność Wójta była oczywista i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, o czym świadczy zwłoka w załatwieniu sprawy, trwająca od 5 lat, tj. od maja 2020 r., choć co do zasady niewszczęcie postępowania przez ponad rok również powinno być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, przy czym istotnym też jest, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ dopiero po wydaniu przez SKO - w dniu 18 kwietnia 2025 r. - postanowienia, tj. dopiero w dniu 28 kwietnia 2025 r., zatem po upływie ponad 14 miesięcy od złożenia przez skarżącego wniosku z 16 lutego 2024 r. co - wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - bezsprzecznie świadczy o rażącej bezczynności Wójta i uzasadnia - czyniąc w dalszym ciągu aktualnym - żądanie strony skarżącej o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a., tym bardziej iż do dnia dzisiejszego Wójt nie wykonał w/w postanowienia SKO, nakazującego mu załatwić sprawę w terminie dwóch miesięcy, bez możliwości samodzielnego przedłużania tego terminu, a więc do 23 czerwca 2025 r.,
2. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego, bowiem skarżący powinien dodatkowo wskazać w uzasadnieniu na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością, zaś sama podnoszona w skardze zmiana spływu wód opadowych i jej konsekwencje - wymagające oceny Wójta - oraz występująca w związku z tym szkoda nie może stać się podstawą żądań w postępowaniu prowadzonym obecnie przed tut. Sądem, podczas gdy przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek bezczynności organu strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę, tym bardziej, że z treści regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wynika, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej czy niemajątkowej, bowiem jest to środek prawny odrębny od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym, wobec czego Sąd administracyjny nie bada czy na skutek opieszałości lub braku działania organu, skarżący poniósł szkodę, lecz ocenia jedynie skalę uciążliwości, z którą musi borykać się skarżący w obronie swojego interesu prawnego oraz skalę jego bezsilności, wywołanej świadomym odwlekaniem terminu zakończenia sprawy,
3. art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem żądania skarżącego w zakresie zasądzenia od organu na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, w tym także zwrotu kosztów w kwocie 1.200 zł, poniesionych przez skarżącego w związku z udzieloną mu pomocą prawną, dotyczącą sporządzenia skargi na bezczynność Wójta, podczas gdy niezbędność oraz celowość kosztów postępowania jest uzależniona od konkretnych okoliczności sprawy, wobec czego Sąd każdorazowo powinien rozważyć, czy poniesione koszty związane były z czynnością potrzebną/celową z punktu widzenia dochodzenia/realizacji przez skarżącego jego praw do uruchomienia kontroli czynności albo braku działania organu oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny, przy równoczesnym uwzględnieniu w tych rozważaniach także okoliczności lekceważącej postawy organu, ignorującego od lat pisma kierowane do niego przez skarżącego, także te kierowane do innych organów administracji publicznej, które następnie były przekazywane - według kompetencji - do Wójta.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - że Wójt dopuścił się bezczynności, stwierdzenie - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu Wójta - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 30.000 zł tytułem rekompensaty za poniesione szkody wskutek braku rozpoznania sprawy i wydania decyzji, trwającej od 5 lat, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zwrotu wszelkich kosztów postępowania przed Sądem I instancji, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, w tym także zwrotu kosztów w kwocie 1.200 zł, poniesionych przez skarżącego w związku z udzieloną mu pomocą prawną, dotyczącą sporządzenia skargi na bezczynność Wójta. W przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona w myśl art. 188 p.p.s.a. - na zasadzie art 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 2.600 zł, które w całości zostały pokryte przez skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo uzasadniono sformułowane zarzuty.
Skarżący wskazał, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż tylko wniosek z 16 lutego 2024 r. był podstawą do zainicjowania postępowania w rozpatrywanej sprawie, ponieważ - zdaniem Sądu - wcześniejsze pisma strony kierowane do Wójta z 12 maja 2020 r. i z 7 stycznia 2021 r. nie dawały podstaw do wszczęcia postępowania w zakresie nakazania przywrócenia stosunków wodnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Wójt - posiadając od 2020 r. informacje o zmianie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich wskutek znacznego podniesienia terenu na działkach sąsiednich oraz o składowaniu odpadów budowlanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym - miał obowiązek wszcząć postępowanie, chociażby z urzędu celem zbadania podnoszonych przez skarżącego okoliczności, udokumentowanych do tego licznymi fotografiami. Tym bardziej, że inne organy administracji publicznej też go o tym wielokrotnie informowały, przekazując Wójtowi pisma skarżącego, ze wskazaniem, że to Wójt jest organem właściwym do rozpoznania jego wniosków na gruncie art. 234 ustawo Prawo wodne bądź na gruncie art. 26 ustawy o odpadach. Mimo tego zostało to całkowicie zignorowane przez Wójta.
Zdaniem skarżącego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że Wójt dopuścił się bezczynności, jednakże - wskutek błędnej wykładni oraz wadliwej interpretacji stanu faktycznego - w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 234 ust. 3 u.p.w. stwierdzając, że Wójt dopuścił się bezczynności dopiero od 19 marca 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Szczególnie niezrozumiałe dla skarżącego jest to z tego powodu, że rażąca bezczynność Wójta była oczywista i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, o czym świadczy zwłoka w załatwieniu sprawy, trwająca od 5 lat, tj. od maja 2020 r., co także zostało zauważone przez SKO w postanowieniu z 18 kwietnia 2025 r. Niemniej jednak - w ocenie skarżącego - co do zasady także niewszczęcie postępowania przez ponad rok - tj. liczony od dnia 16 lutego 2024 r. - również powinno być kwalifikowane przez Sąd I instancji jako rażące naruszenie prawa.
Następnie wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji - przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wykazania, że na skutek bezczynności organu strona doznała uszczerbku, poniosła stratę finansową lub krzywdę. Założenie forsowane przez WSA w Olsztynie nie wynika także z samej treści regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a., bowiem nie wskazano w niej, że suma pieniężna ma być przyznawana w celu zrekompensowania poniesionej przez stronę szkody, czy to majątkowej czy niemajątkowej i tym samym nie stawia ona wymogu udowodnienia czy uprawdopodobnienia zaistnienia tej krzywdy i jej rozmiarów. Taka interpretacja byłaby bowiem sprzeczna z brzmieniem przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale także z istotą tej instytucji, ponieważ suma pieniężna - o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. - jest środkiem prawnym odrębnym od instytucji odszkodowania i zadośćuczynienia, przewidzianych w prawie cywilnym, albowiem środki te nie są tożsame. Dlatego też - w ocenie skarżącego - argumentacja Sądu I instancji, zaprezentowana w uzasadnieniu skarżonego wyroku, która legła u podstaw podjętej przez Sąd decyzji jest wadliwa i sprzeczna zarówno ze stanem faktycznym, jak i doktryną czy judykaturą, co determinuje również konieczność jej weryfikacji w drodze kontroli instancyjnej.
Odnosząc się do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, które nie uwzględnia żądania skarżącego w zakresie zasądzenia od organu na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, w tym także zwrotu kosztów w kwocie 1.200 zł, poniesionych przez skarżącego w związku z udzieloną mu pomocą prawną, dotyczącą sporządzenia skargi na bezczynność Wójta i podniesionego w związku z tym zarzutu naruszenia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, podkreślono, że niezbędność oraz celowość kosztów postępowania jest uzależniona od konkretnych okoliczności sprawy. Skarżący kasacyjnie zauważył, że gdyby organ administracji publicznej od samego początku działał na podstawie i w granicach prawa oraz zechciał się pochylić nad wnioskami skarżącego i nie ignorował ich, począwszy od roku 2020 r. bądź nie traktował ich jako niewygodnych - przez wgląd na osobę będącą poprzednim właścicielem działek, które zostały podniesione wskutek zwożenia odpadów budowlanych, zmieniając tym samym stan wód na gruncie - to przede wszystkim nie tylko nie byłoby niniejszego postępowania sądowego, ale także i kosztów, które skarżący faktycznie poniósł, walcząc o swoje prawa. Tym bardziej, że skarżący nie jest prawnikiem i nie ma ani nie miał wiedzy w jaki sposób sporządzić skargę na bezczynność Wójta, tak aby odniosła ona oczekiwany przez niego rezultat. Skarżący chciał, aby skarga ta dała mu realną gwarancję ochrony jego praw poprzez zmuszenie organu do określonego działania i zabezpieczyła go przed dalszym brakiem reakcji organu w zakresie rozpatrzenia jego sprawy. Przy czym nie można też pominąć, że skarżący zminimalizował ten koszt tylko do kosztów sporządzenia na jego zlecenie odpowiedniego w jego sytuacji środka kontroli sądowej działalności administracji publicznej, czy inaczej mówiąc tzw. środka ochrony sądowej praw i interesów strony na etapie sądowoadministracyjnym, bez dodatkowych kosztów z jakimi wiąże się także reprezentacja przez pełnomocnika zawodowego. Zatem - w ocenie skarżącego - koszty, które faktycznie poniósł były potrzebne do realizacji jego praw, stanowiąc jednocześnie - z obiektywnego punktu widzenia - wydatek konieczny i uzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie kwestionują przyjętą przez Sąd I instancji ocenę co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, a w konsekwencji chwili, od której można przypisać organowi stan bezczynności. Skarżący kasacyjnie utrzymuje bowiem, że czynności podejmowane przez niego już w 2020 r. powinny być traktowane jako inicjujące postępowanie w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, podczas gdy Sąd I instancji przyjął, iż skutek taki wywołał dopiero wniosek z 16 lutego 2024 r.
Odnosząc się do sformułowanego w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 234 ust. 1 pkt 1, art. 234 ust. 2 w zw. z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2025 r., poz. 960 ze zm.; dalej: Prawo wodne) wskazać należy, że podniesione przez skarżącego okoliczności związane z podnoszeniem poziomu gruntu i naruszeniem stosunków wodnych dotyczą materii podlegającej ocenie w postępowaniu administracyjnym, które powinno zostać rozstrzygnięte przez Wójta w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 234 Prawa wodnego. Postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu nie służy bowiem ocenie zasadności żądania strony ani rozstrzyganiu kwestii materialnoprawnych odnoszących się do istnienia naruszenia stosunków wodnych, lecz ogranicza się do ustalenia, czy organ miał obowiązek podjęcia określonego aktu lub czynności oraz czy obowiązku tego nie wykonał w ustawowym terminie. W konsekwencji, sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługiwał na uwzględnienie.
Nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej: k.p.a.) oraz art. 234 ust. 3 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące stwierdzeniem przez Sąd I instancji, że Wójt dopuścił się bezczynności dopiero od dnia 19 marca 2024 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy rażąca bezczynność Wójta była oczywista i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, o czym świadczy zwłoka w załatwieniu sprawy, trwająca od 5 lat, tj. od maja 2020 r.
Zarzutem tym skarżący kwestionuje po pierwsze – jak już wskazywano – ocenę Sądu I instancji co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, a w konsekwencji chwili, od której można przypisać organowi stan bezczynności, a po drugie uznanie przez Sąd I instancji, że stwierdzona w sprawie bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wobec powyższego zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do przyjęcia, iż stan bezczynności organu powinien być liczony od okresu wcześniejszego niż data złożenia przez skarżącego wniosku z 16 lutego 2024 r., a następnie upływ terminu przewidzianego do jego załatwienia. Trafnie WSA przyjął, że dopiero wniosek ten stanowił czynność inicjującą postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 234 ustawy Prawo wodne, a tym samym wyznaczał moment, od którego organ zobowiązany był do podjęcia działań zmierzających do jego rozpoznania.
Wcześniejsze okoliczności powoływane przez skarżącego kasacyjnie, w tym prowadzone w przeszłości rozmowy z pracownikami organu czy sygnalizowanie problemu związanego z naruszeniem stosunków wodnych nie mogły zostać uznane za równoznaczne ze skutecznym zainicjowaniem postępowania administracyjnego. W konsekwencji nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, jakoby stan bezczynności istniał już od 2020 r. Ocena Sądu I instancji w zakresie wyznaczenia początku biegu tego stanu znajduje oparcie w prawidłowej wykładni przepisów prawa oraz w ustalonym stanie faktycznym sprawy, który nie został podważony w skardze kasacyjnej. Powyższą ocenę dodatkowo potwierdza treść dołączonego do skargi oraz skargi kasacyjnej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 18 kwietnia 2025 r., w którym SKO uznając, że Wójt dopuścił się bezczynności, wskazało, że wniosek inicjujący postępowanie w sprawie został złożony w dniu 16 lutego 2024 r., co koresponduje z ustaleniami Sądu I instancji.
Odnosząc się zaś do kwestii oceny czy bezczynność organu miała miejsce z "rażącym" naruszeniem prawa należy przypomnieć, że ustawodawca nie zdefiniował, kiedy bezczynność ma miejsce z "rażącym", czyli kwalifikowanym naruszeniem prawa. Zakwalifikowanie bezczynności, jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zostało pozostawione uznaniu składu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego (vide np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 198/22 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przekroczenie ustawowych terminów załatwiania sprawy co do zasady samoistnie nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Oznacza to, że w tym zakresie konieczna jest ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, której wyraz stanowi uzasadnienie wyroku (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2724/23).
Tego rodzaju ocenę w tej sprawie Sąd I instancji sformułował i Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że bezczynność organu nie miała "rażącego" charakteru. Sąd wziął pod rozwagę okres stwierdzonej bezczynności oraz wskazał, że trudno przypisywać Wójtowi celowość w nieefektywnym prowadzeniu postępowania, a wykonywanie czynności przez wystosowanie zawiadomień i przeprowadzenie oględzin, choć wadliwe prawnie, skłania do uznania, że organ zareagował na wniosek strony.
Wobec uznania, że w sprawie nie doszło do "rażącej" bezczynności organu, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej nie jest uzasadnione okolicznościami sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej czy też wymierzenie grzywny powinno być zastrzeżone jedynie do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 524/25).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż okoliczności przedstawionej sprawy nie uzasadniały przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Świadczą o tym okoliczności przedstawione powyżej odnoszące się także do uznania, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut dotyczący naruszenia art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz wadliwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem żądania skarżącego w zakresie zasądzenia od organu na jego rzecz wszelkich kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia jego praw, w tym także zwrotu kosztów w kwocie 1.200 zł, poniesionych przez skarżącego w związku z udzieloną mu pomocą prawną, dotyczącą sporządzenia skargi na bezczynność Wójta, podczas gdy niezbędność oraz celowość kosztów postępowania jest uzależniona od konkretnych okoliczności sprawy.
Na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Oznacza to, że przepis art. 200 p.p.s.a. wprowadzający odstępstwo od zasady samodzielnego ponoszenia kosztów postępowania przez stronę na rzecz zasady odpowiedzialności za wynik sprawy w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, nie przewiduje odpowiedzialności za wszystkie koszty postępowania związane z udziałem w sprawie, lecz wyłącznie za koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw. Przy tym jednak pojęcie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw nie może być interpretowane jako pojęcie autonomiczne w ramach art. 200 p.p.s.a., tylko z uwzględnieniem rozumienia niezbędności jako celowości lub potrzeby poniesienia kosztów. Interpretacja ta musi bowiem uwzględniać treść przepisów art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a., w których została przedstawiona definicja "niezbędnych kosztów postępowania" w sytuacji, gdy strona występuje osobiście lub jest reprezentowana przez nieprofesjonalnego pełnomocnika oraz w wypadku, gdy w jej imieniu występuje pełnomocnik będący adwokatem, radcą prawnym, doradcą podatkowym lub rzecznikiem patentowym.
W postępowaniu przed Sądem I instancji skarżący nie działał przez profesjonalnego pełnomocnika, nie było zatem podstaw do uwzględnienia żądania zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 1.200 złotych tytułem zwrotu kosztów udzielonej pomocy prawnej, skoro z akt sprawy nie wynika, aby skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem lub radcą prawnym ani aby koszty takie zostały w sposób należyty wykazane. Samo ogólne powołanie się na poniesienie wydatków w związku ze sporządzeniem skargi nie stanowi wystarczającej podstawy do ich zasądzenia.
Skoro zatem skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, to Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.