III OSK 1787/24

III OSK 1787/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2649/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 746
art. 2 pkt 14, art. 5 ust. 3
Ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 2649/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 15 września 2023 r. nr DTPO-ZTP.400.358.2022.4.JB w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczania odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 2649/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "spółka" albo "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ" albo "GIOŚ") z dnia 15 września 2023 r. nr DTPO-ZTP.400.358.2022.4.JB w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanego przemieszczania odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz spółki 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
W dniu 11 września 2018 r. spółka złożyła do organu zgłoszenie dotyczące transgranicznego przemieszczania odpadów (nr zgłoszenia: [...]) z Polski do Korei Południowej. Zgłoszenie dotyczyło żużli cynkowych oznaczonych kodem odpadowym 10 04 01* (zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów). Po wezwaniu do udzielenia wyjaśnień i dwukrotnym wezwaniu do uzupełnia zgłoszenia, na które skarżąca spółka udzieliła odpowiedzi, zawiadomieniem z 16 września 2019 r. organ poinformował o pozostawieniu zgłoszenia spółki bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego.
W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wa 1693/19 zobowiązał organ do rozpatrzenia zgłoszenia [...] w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2950/21 oddalił skargę kasacyjną organu od ww. wyroku.
Decyzją z dnia 15 września 2023 r. nr DTPO-ZTP.400.358.2022.4.JB wydaną na podstawie art. 2 pkt 14, art. 1 ust. 3 i art. 12 ust. 1 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE L Nr 190/1 z dnia 12 lipca 2006 r.), dalej także jako "rozporządzenie", oraz art. 9 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów wyraził sprzeciw wobec zgłoszenia o numerze [...], dotyczącego wywozu z Polski do Korei Południowej 60.000 Mg odpadów w postaci żużla cynkowego, oznaczonego kodem A1020 zgodnie z załącznikiem IV do rozporządzenia oraz kodem 10 04 01* zgodnie z załącznikiem do decyzji Komisji 2000/532/WE, a także odmówił nadania zgłoszeniu [...] dalszego biegu.
Dokonując oceny merytorycznej zgłoszenia [...] organ zauważył, że w polu nr 2 dokumentu, jako odbiorca odpadów, wskazana jest [...], z siedzibą pod adresem: [...], [...], [...], [...], [...], [...] Korea Południowa, natomiast jako prowadzący instalację odzysku odpadów – [...], z siedzibą pod adresem: [...], [...], Korea Południowa. A zatem dwa różne podmioty wskazane są jako odbiorca odpadów i prowadzący instalację odzysku odpadów. GIOŚ zaznaczył przy tym, że z wyjaśnień zgłaszającego, przedstawionych m.in. w piśmie z dnia 30 stycznia 2019 r. wynika, że [...] International Corp. działa tutaj jako pośrednik w obrocie odpadami, natomiast [...] jako zakład odzysku odpadów.
Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt. 14 rozporządzenia, "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Jak skonstatował organ, podmiot zatem, który przyjmuje odpady w celu innym niż odzysk lub unieszkodliwienie (np. w celu dalszej odsprzedaży), albo w ogóle nie przejmuje fizycznej kontroli nad odpadami, nie spełnia ww. definicji odbiorcy.
Do powyższego wniosku prowadzi w ocenie organu również porównanie przytoczonej wyżej definicji odbiorcy z definicją "zgłaszającego", określoną w art. 2 pkt 15 rozporządzenia. W definicji zgłaszającego wskazano bowiem jednoznacznie, że jako zgłaszający może działać szereg różnych podmiotów, w tym m.in. posiadający zezwolenie podmiot zbierający, zarejestrowany sprzedawca oraz zarejestrowany pośrednik. W ocenie GIOŚ należy zatem przyjąć, że w sytuacjach, kiedy intencją normodawcy unijnego było umożliwienie zbierającym, pośrednikom bądź sprzedawcom działania w określonym charakterze, jest to jednoznacznie wskazane w odpowiednim przepisie. Definicja "odbiorcy" nie wskazuje zaś zbierającego, pośrednika ani sprzedawcy jako podmiotów uprawnionych do działania w charakterze odbiorcy, a zatem podmioty te nie mogą działać jako odbiorcy. Organ dodał, że jego stanowisko w sprawie definicji "odbiorcy" potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1836/22, cytując fragment jego uzasadnienia. W ocenie organu jako odbiorca może zatem występować wyłącznie podmiot, do którego odpady przemieszczane są w celu odzysku w prowadzonej przez niego instalacji. W zgłoszeniu [...] wskazano, że odzysk odpadów planowany jest do przeprowadzenia przez podmiot inny, niż ten, który został wskazany jako odbiorca odpadów.
W związku z powyższym organ stwierdził, że zgłoszenie [...] pod względem merytorycznym zostało dokonane niezgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, tj. z art. 2 pkt 14 rozporządzenia, określającym definicję odbiorcy.
Spółka złożyła skargę na ww. decyzję GIOŚ zarzucając naruszenie art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez przyjęcie, że zgłoszenie zostało dokonane błędnie, co doprowadziło do wyrażenia sprzeciwu wobec zgłoszenia oraz odmowy nadania mu dalszego biegu, a także art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.
W uzasadnieniu skargi skarżąca odwołała się do definicji "odbiorcy" zawartej w art. 2 pkt 14 rozporządzenia, do art. 4 akapit 2 pkt 4 i art. 5 ust. 3 rozporządzenia, określających obowiązek zawarcia pomiędzy zgłaszającym a odbiorcą umowy w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania zgłaszanych odpadów oraz niezbędne zobowiązania zawierane w takiej umowie, a ponadto do załączników IA (Dokument zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów) oraz IB (Dokument przesyłania dotyczący transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów) do rozporządzenia i ust. 15 załącznika IC (szczegółowe instrukcje w zakresie wypełniania dokumentów zgłoszenia i przesyłania) do rozporządzenia, wywodząc, że zgodnie z rozporządzeniem odbiorca nie musi być zarazem podmiotem prowadzącym instalację.
W odpowiedzi na skargę GIOŚ wskazał, że pozostaje na stanowisku, że wyłącznie podmiot prowadzący działalność polegającą na odzysku lub unieszkodliwianiu odpadów spełnia definicję odbiorcy zawartą w art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006. W ocenie GIOŚ nadrzędnym przepisem określającym kto może działać w charakterze odbiorcy odpadów, powinna być właśnie ww. definicja, a nie wnioski wysnuwane pośrednio z innych przepisów rozporządzenia, jak art. 5, załącznik IA i IB czy też pkt 15 załącznika IC. Jednocześnie, art. 5, załącznik IA i IB ani pkt 15 załącznika IC, wbrew temu, co postuluje skarżąca spółka, nie potwierdzają w sposób jednoznaczny, że rozporządzenie dopuszcza, aby odbiorca i prowadzący instalację byli odrębnymi podmiotami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił wniesioną skargę i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd meriti podkreślił, że istota sprawy sprowadzała się do wyjaśniania, czy dopuszczalne jest, by wskazany w dokumencie zgłoszenia transgranicznego przesyłania/przemieszczania odpadów odbiorca tych odpadów nie był jednocześnie prowadzącym instalację, w której odpady te mają zostać poddane procesowi odzysku, np. by odbiorca odpadów był pośrednikiem.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 14) rozporządzenia, "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7504/21 że cel, dla którego odpady są przesyłane (odzysk lub unieszkodliwianie) jest istotnym kwantyfikatorem pojęcia "odbiorcy". "[...] Zasadą więc jest, że odbiorcą odpadów jest jednocześnie podmiot prowadzący odzysk lub unieszkodliwianie odpadów [...]". Jednakże definicja zawarta w art. 2 pkt 14) rozporządzenia nie rozstrzyga, czy odbiorca odpadów zawsze musi być jednocześnie prowadzącym instalację odzysku lub instalację unieszkodliwiania. Sam w sobie cel przesłania odpadów do odbiorcy ("w celu ich odzysku lub unieszkodliwiania") nie przesądza bowiem jeszcze tego, że podmiot, do którego odpady są przesyłane (odbiorca) nie może zrealizować tego celu w instalacji odzysku lub unieszkodliwiania, której sam nie prowadzi.
W dalszej części uzasadnienia Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 rozporządzenia, w przypadku wszystkich przemieszczeń odpadów, które podlegają obowiązkowi zgłoszenia, konieczne jest zawarcie przez zgłaszającego i odbiorcę umowy w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania zgłaszanych odpadów. Stosownie do treści art. 5 ust. 3 rozporządzenia, umowa zawiera: a) zobowiązanie zgłaszającego do odebrania odpadów, zgodnie z art. 22 i art. 24 ust. 2, jeśli przemieszczanie, odzysk lub unieszkodliwienie odpadów nie zostaną zrealizowanie zgodnie z planem lub przemieszczanie będzie nielegalne; oraz b) zobowiązanie odbiorcy do odzysku lub unieszkodliwienia odpadów, zgodnie z art. 24 ust. 3, jeżeli przemieszczanie będzie nielegalne; oraz c) zobowiązanie prowadzącego instalację do wydania zgodnie z art. 16 lit. e) zaświadczenia potwierdzającego odzysk lub unieszkodliwienie odpadów zgodnie z treścią zgłoszenia i określonymi w nim warunkami oraz wymogami niniejszego rozporządzenia. Z treści powołanych przepisów wynika, że jakkolwiek umowa zawierana jest przez zgłaszającego i odbiorcę, to zawiera ona zobowiązania nakładane zarówno na zgłaszającego i odbiorcę, jak i na prowadzącego instalację. W art. 5 ust. 3 lit. b) i lit. c) rozporządzenia jednoznacznie odróżniono odbiorcę od prowadzącego instalację, przewidując nałożenie na każdy z tych podmiotów innego obowiązku, co świadczy o tym, że w założeniu unijnego prawodawcy odbiorca odpadów i prowadzący instalację nie muszą być tym samym podmiotem. Akceptację unijnego prawodawcy dla takiego założenia potwierdza tok procedury współdecyzji, która dorowadziła do przyjęcia rozporządzenia.
Następnie Sąd meriti wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 1) rozporządzenia zgłoszenie dokonywane jest przy użyciu następujących dokumentów: a) dokumentu zgłoszeniowego określonego w załączniku IA; oraz b) dokumentu przesyłania określonego w załączniku IB. W załączniku IC do rozporządzenia zawarto szczegółowe instrukcje w zakresie wypełniania dokumentów zgłoszenia i przesyłania. Należy przy tym zaznaczyć, że stosownie do treści art. 58 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, Komisja jest uprawniona do przyjmowania aktów delegowanych zgodnie z art. 58a w celu zmiany m.in. załączników IA, IB i IC - w celu uwzględnienia zmian uzgodnionych na podstawie konwencji bazylejskiej i decyzji OECD. Jak z kolei wynika z art. 58a ust. 1 rozporządzenia, kompetencja do przyjmowania aktów delegowanych w celu zmiany załączników wymienionych w art. 58 rozporządzenia jest kompetencją powierzoną Komisji przez Parlament Europejski i Radę, przy czym stosownie do treści art. 58a ust. 4 i 5 zd. 1 rozporządzenia, akt delegowany przyjęty na podstawie art. 58 jest niezwłocznie przekazywany przez Komisję równocześnie Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie i wchodzi w życie tylko wówczas, gdy ani Parlament Europejski, ani Rada nie wyraziły sprzeciwu w terminie dwóch miesięcy od przekazania tego aktu Parlamentowi Europejskiemu i Radzie lub gdy, przed upływem tego terminu, zarówno Parlament Europejski, jak i Rada poinformowały Komisję, że nie wniosą sprzeciwu. Przyjęte przez Komisję jako akty delegowane zmiany załączników IA, IB i IC rozporządzenia, w stosunku do których nie wniesiono sprzeciwu, stają się zatem integralną częścią rozporządzenia. Procedura przekazania Parlamentowi Europejskiemu i Radzie oraz możliwość wniesienia sprzeciwu zapewniają natomiast, że brzmienie załączników nie będzie sprzeczne z wolą organów Unii Europejskiej, które przyjęły rozporządzenie w procedurze współdecyzji.
Aktualne brzmienie załączników IA i IB do rozporządzenia zostało im nadane mocą rozporządzenia Komisji (WE) nr 1379/2007 z dnia 26 listopada 2007 r. zmieniającego załączniki IA, IB, VII i VIII do rozporządzenia (...) w celu uwzględnienia postępu technicznego oraz zmian ustanowionych na mocy konwencji bazylejskiej (Dz. U. UE. L. z 2007 r. Nr 309, str. 7 ze zm.). W dokumencie zgłoszeniowym (załącznik IA) miejsce na podanie informacji o odbiorcy (importerze) przewidziano w polu nr 2. W dokumencie przesyłania (załącznik IB) miejsce na podanie informacji o odbiorcy (importerze) przewidziano w polu nr 4. W obu dokumentach należy podać we wskazanych polach m.in. nazwę i adres tego podmiotu. Z kolei zarówno w dokumencie zgłoszeniowym, jak i w dokumencie przesyłania, miejsce na podanie informacji o instalacji unieszkodliwiania lub instalacji odzysku przewidziano w polu nr 10. Należy tam podać m.in. nazwę i adres tego podmiotu, a ponadto rzeczywiste miejsce unieszkodliwiania, załączając szczegóły, jeśli to niezbędne. Mając na uwadze ostatni z przywołanych wymogów, Sąd meriti nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym wprowadzenie w dokumentach przesyłania i zgłoszenia odrębnych rubryk dla danych o odbiorcy i instalacji odzysku lub unieszkodliwienia jest przewidziane dla sytuacji, kiedy siedziba firmy mieści się pod innym adresem, niż zakład przetwarzający odpady, co, zdaniem organu, jest częstym przypadkiem. Na wypadek wskazany przez organ przewidziano bowiem obowiązek podania w polu nr 10 dokumentów zgłoszenia i przesyłania nie tylko adresu instalacji unieszkodliwiania lub instalacji odzysku, ale także rzeczywistego miejsca unieszkodliwiania/odzysku z podaniem niezbędnych szczegółów w tym zakresie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w obu dokumentach przewidziano natomiast odrębne rubryki przeznaczone do podania informacji o odbiorcy i instalacji unieszkodliwiania lub instalacji odzysku, wychodząc z założenia, że nie zawsze odbiorca jest jednocześnie instalacją unieszkodliwiania lub instalacją odzysku. W przypadku, gdy jest to ten sam podmiot, w obu polach należy wpisać te same dane (odwołać się w polu nr 10 do pola nr 2 lub nr 4), precyzując ewentualnie w polu nr 10 rzeczywiste miejsce unieszkodliwiania lub odzysku.
Zdaniem Sądu meriti tak kształtująca się funkcja rozdzielenia w dokumentach zgłoszenia i przesyłania informacji o odbiorcy i informacji o instalacji unieszkodliwiania lub instalacji odzysku jednoznacznie potwierdzają "szczegółowe instrukcje w zakresie wypełniania dokumentów zgłoszenia i przesyłania" zawarte w załączniku IC do rozporządzenia. Aktualna treść tego załącznika została nadana rozporządzeniami Komisji (UE): nr 2015/2002 z dnia 10 listopada 2015 r. zmieniającym załączniki IC i V do rozporządzenia (...) (Dz. U. UE. L. z 2015 r. Nr 294, str. 1); nr 255/2013 z dnia 20 marca 2013 r. zmieniającym, w celu dostosowania do postępu naukowo-technicznego, załączniki IC, VII i VIII do rozporządzenia (...) (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 79, str. 19) oraz nr 669/2008 z dnia 15 lipca 2008 r. uzupełniającym załącznik IC do rozporządzenia (...) (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 188, str. 7). W części IV załącznika IC zawierającej szczegółowe instrukcje wypełnienia dokumentu zgłoszenia, w ust. 15 stwierdzono: "[...] Odbiorcą określonym w polu nr 10 będzie zazwyczaj zakład unieszkodliwiania lub odzysku. Niemniej jednak w określonych przypadkach odbiorcą może być inna osoba, na przykład sprzedawca lub pośrednik, lub osoba prawna, a w polu nr 10 podany zostanie adres siedziby głównej lub adres korespondencyjny zakładu unieszkodliwiania lub odzyskiwania odbierającego przesyłkę. W charakterze odbiorcy występować może sprzedawca, pośrednik lub osoba prawna, o ile podmiot taki jest objęty jurysdykcją kraju przeznaczenia oraz jest posiadaczem lub sprawuje innego rodzaju kontrolę prawną nad odpadami w momencie przybycia przesyłki do kraju przeznaczenia. W takich przypadkach informacje dotyczące sprzedawcy, pośrednika lub osoby prawnej należy podać w polu nr 2 [...]". Dalej, w ust. 21 (w odniesieniu do pola nr 10), wskazano m.in., że rzeczywiste miejsce unieszkodliwiania lub odzysku należy wpisać, jeśli jest inne niż adres zakładu unieszkodliwiania lub odzysku. Stwierdzono też: "[...] Jeśli zakład unieszkodliwiania lub odzysku jest jednocześnie odbiorcą, należy wpisać "Tak jak w polu nr 2" [...]". Analogiczne instrukcje przewidziano w części V załącznika IC zawierającej szczegółowe instrukcje wypełnienia dokumentu przesyłania. Analogicznie wskazano też, że jeśli jednostka unieszkodliwiania lub odzyskiwania jest jednocześnie odbiorcą, w polu nr 10 należy wpisać: "Tak jak w polu nr 4" (zob. pkt 35 i pkt 41).
Powyższe świadczy w ocenie Sądu pierwszej instancji o tym, że w zamyśle unijnego prawodawcy dopuszczalna jest sytuacja, w której odbiorca odpadów wskazany w polu nr 2 dokumentu zgłoszenia, nie jest tym samym podmiotem, co instalacja odzysku wskazana w polu nr 10 tego dokumentów. Sąd meriti podkreślił przy tym, że wniosek taki płynie nie tylko z analizy treści załączników IA, IB i IC do rozporządzenia, ale także z przepisów rozporządzenia przyjętego przez Parlament Europejski i Radę w procedurze współdecyzji, w której uwzględniono - podyktowaną w szczególności faktem, że odbiorca odpadów nie musi być prowadzącym instalację unieszkodliwiania lub instalację odzysku - poprawkę art. 5 ust. 3 lit. c) rozporządzenia, wskazując, że obowiązek potwierdzenia odbioru odpadów, a następnie wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego odzysk lub unieszkodliwienie spoczywa jedynie na prowadzącym instalację, a nie na odbiorcy. Gdyby prawodawca unijny zakładał, że prowadzącym instalację musi być zawsze odbiorca, poprawka ta nie zostałaby uwzględniona. Należałoby wtedy dokonać zmiany odwrotnej od przyjętej, wykreślając ze wskazanego przepisu sformułowanie "lub prowadzącego instalację".
W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że dopuszczalności przyjęcia, że podmiot wskazany w dokumencie zgłoszenia jako odbiorca nie musi być jednocześnie prowadzącym instalację nie wyklucza także Komisja Europejska w powołanym w odpowiedzi na skargę i dostępnym w polskiej wersji językowej na stronie internetowej GIOŚ dokumencie "Często zadawane pytania (FAQ) w sprawie rozporządzenia (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów". W konkluzji Komisja stwierdza, że "[...] można dojść do wniosku, że istnieją solidne argumenty wspierające zarówno: (-) stanowisko, że spółka działająca jako pośrednik lub sprzedawca, ale nie przejmująca fizycznej kontroli nad odpadami, może być uważana za odbiorcę na mocy WSR, jak i (-) przeciwne stanowisko, że taka spółka nie może być uważana za odbiorcę odpadów. Definitywna, jednoznaczna odpowiedź nie jest zawarta w WSR [...]".
Konkludując Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazany w dokumencie zgłoszenia transgranicznego przemieszczenia odpadów odbiorca odpadów ([...] z siedzibą w [...]) nie musiał być jednocześnie wskazaną w tym dokumencie instalacją odzysku, a mogła nią być [...] z siedzibą w [...]. Przemawiają za tym w ocenie Sądu przede wszystkim wyniki wykładni językowej (w szczególności treść art. 2 pkt 14, art. 5 ust. 3 lit. c) rozporządzenia, a także treść załączników IA i IB oraz ust. 15 i ust. 21 załącznika IC do rozporządzenia). Za przyjęciem odmiennej wykładni nie przemawiają natomiast argumenty dyktowane dyrektywami wykładni celowościowej (brak podstaw, by twierdzić, że zaakceptowanie stanowiska, iż odbiorca nie musi być zawsze prowadzącym instalację unieszkodliwiania lub instalację odzysku nie pozwoli na realizację celu rozporządzenia). Dodatkowo, prezentowane przez skarżącą i podzielane przez Sąd stanowisko potwierdzają wyniki tzw. wykładni autentycznej.
Organ zaskarżył ww. wyrok w całości. Powyższemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:
- art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 4 rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odbiorca odpadów nie musi być jednocześnie podmiotem prowadzącym instalację, podczas gdy z przepisów prawa regulujących kwestię międzynarodowego przemieszczania odpadów wynika obowiązek tożsamości podmiotu odbierającego odpady i prowadzącego instalację, w której odpady mają być docelowo poddane procesowi odzysku lub unieszkodliwienia;
- art. 12 ust. 1 lit. b) w zw. z art. 7 ust. 3 w zw. z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów w zw. z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia nieprawidłowości zgłoszenia sprzeciwu przez organ wysyłki w sytuacji wadliwego, niezgodnego z przepisami rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów wypełnienia zgłoszenia międzynarodowego przemieszczenia odpadów przez zgłaszającego.
Z uwagi na powyższe zarzuty GIOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w sytuacji uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez ten Sąd wniosku zasadniczego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia - na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Ponadto skarżący kasacyjnie organ wniósł o zwrócenie organowi przez skarżącą spółkę poniesionych, niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych - na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Jednocześnie w oparciu o art 182 § 2 P.p.s.a organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w rozumieniu rozporządzenia (WE) 1013/2006 "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. A zatem, podmiot, który przyjmuje odpady w celu innym, niż odzysk lub unieszkodliwienie (np. w celu dalszej odsprzedaży) albo w ogóle nie przejmuje fizycznej kontroli nad odpadami, nie spełnia ww. definicji odbiorcy. A contrario, europejski ustawodawca powiązał otrzymanie międzynarodowo przemieszczonych odpadów przez odbiorcę z jednoczesnym obowiązkiem przeprowadzenia przez niego odzysku lub unieszkodliwienia w posiadanej przez ten podmiot instalacji. Zdaniem organu wniosek ten można wyprowadzić już na podstawie wykładni językowej tejże definicji. Natomiast w tej sprawie można odnieść wrażenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zmarginalizował pierwszorzędne reguły wykładni językowej. Wskazuje na to pisemne uzasadnienie wyroku, w którym przywołano jedynie treść art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) 1013/2006 i rozpoczęto jego analizę od odniesienia się do innych przepisów ww. aktu prawa unijnego, w tym w szczególności treści jego załączników.
Organ podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/W7a 1836/22, w sprawie zapadłej na kanwie nielegalnego przemieszczania odpadów z terenu Wielkiej Brytanii do Polski podkreślił, że odbiorca znajdujący się pod jurysdykcją państwa przeznaczenia powinien być w stanie przeprowadzić odpowiedni proces odzysku lub unieszkodliwienia przemieszczanych do niego odpadów (...) Z przywołanego art. 2 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 wynika, że proces odzysku powinien być zapewniony przez odbiorcę znajdującego się w jurysdykcji państwa przeznaczenia. Związek przemieszczenia odpadów z celem tej czynności rozumiany jest zatem w sposób ścisły, polegający na obowiązku zapewnienia przez odbiorcę odpadów ich odzysku lub unieszkodliwienia, a nie przez odrębny podmiot. Próba przeniesienia odpowiedzialności za realizację tego zadania, warunkującego przecież międzynarodowe przemieszczenie odpadów, nie znajduje uzasadnienia prawnego, a ponadto może utrudniać osiągniecie ostatecznego celu, jakim jest odzysk lub unieszkodliwienie odpadowe.
Ponadto organ odniósł się do definicji "zgłaszającego", określonej w art. 2 pkt 15 rozporządzenia (WE) 1013/2006. Wynika z niej jednoznacznie, że jako zgłaszający może działać szereg różnych podmiotów, w tym n. in. posiadający zezwolenie podmiot zbierający, zarejestrowany sprzedawca oraz zarejestrowany pośrednik. Tym samym unijny ustawodawca przesądził w rozporządzeniu o roli, jaką mogą pełnić wskazane powyżej podmioty, wyłączając zarazem możliwość dysponowania przez nie statusem odbiorcy. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy, uprawnione jest twierdzenie, że [...], z siedzibą pod adresem: [...], [...], [...], [...], [...] Korea Południowa jest pośrednikiem w obrocie odpadami i nie może działać jako odbiorca odpadów. Podmiot, który przyjmuje odpady w celu innym, niż odzysk lub unieszkodliwienie (np. w celu dalszej odsprzedaży) albo w ogóle nie przejmuje fizycznej kontroli nad odpadami, nie spełnia przesłanek definicji odbiorcy. Stanowisko to zaaprobowano również w dokumencie przygotowanym przez Komisję Europejską we wrześniu 2010 r. pt. "Często zadawane pytania (FAQ) w sprawie Rozporządzenia (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów".
Na koniec organ wskazał, że nie sposób pominąć nadrzędnego celu rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, jakim jest ochrona środowiska. Prezentowane przez GIOŚ rozumienie pojęcia odbiorcy odpadów przyczynia się do jego pełnej realizacji. Otóż już pierwszy motyw preambuły rozporządzenia stanowi bowiem, że jego głównym i najważniejszym celem i przedmiotem (...) jest ochrona środowiska, a jego wpływ na handel międzynarodowy ma jedynie uboczny charakter. W dalszej jej części ustawodawca unijny zwrócił ponadto uwagę, iż istotne jest zorganizowanie i uregulowanie nadzoru i kontroli przemieszczania odpadów w sposób, który uwzględnia potrzebę zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska i zdrowia ludzi oraz który sprzyja bardziej jednolitemu stosowaniu tego rozporządzenia na całym obszarze Wspólnoty. Sytuacja, w której odbiorca odpadów jest tożsamy z prowadzącym instalację przekłada się na większą przejrzystość przepływu odpadów i skuteczniejsze śledzenie ich drogi, od momentu wytworzenia, aż do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia. Tym samym możliwy jest lepszy nadzór a nad transgranicznym przemieszczaniem odpadów. W przypadku działań nielegalnych większa jest zatem możliwość ustalenia podmiotu winnego nadużyć i pociągnięcia go do odpowiedzialności. Wszystko to ma wpływ na wyższy poziom ochrony środowiska. Z kolei brak przejęcia fizycznej kontroli przez odbiorcę nad przemieszczanymi odpadami może wpływać na utrudnienie realizacji powyższych celów i zadań organów właściwych w sprawach międzynarodowych przemieszczeń odpadów. Trudniejszym może okazać się również ewentualne ustalenie miejsca znajdowania się tychże odpadów. Powyższe względy, również w świetle przytoczonych wyżej motywów wprowadzenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, powinny mieć pierwszeństwo przed względami natury handlowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wskazała, że zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w nauce prawa administracyjnego kierowanie się jedynie wykładnią językową jest błędem. Odnosząc się natomiast do przywołanego wyroku o sygn. IV SA/Wa 1836/22 skarżąca spółka wskazała, że należy podzielić argumentację z zaskarżonego wyroku dodając, że w przedmiotowej sprawie wskazano w załączniku VII zakład przetwarzania znajdujący się pod jurysdykcją innego kraju niż kraj jurysdykcji odbiorcy. Istota sprawy rozpoznanej tym wyrokiem sprowadzała się nie do tego, czy odbiorca odpadów był jednocześnie prowadzącym instalację odzysku lub unieszkodliwiania, lecz do tego, czy posiadał on możliwość przeprowadzenia określonego procesu odzysku. Odbiorca odpadów w tej sprawie nie posiadał zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez odzysk w procesie R3. Ponadto odnosząc się do dokumentu "Często zadawane pytania (FAQ) w sprawie Rozporządzenia (WE) 1013/2006 w sprawie przemieszczania odpadów" skarżąca spółka w pełni podzieliła stanowisko WSA wskazując, że jest ono aktualne również w odniesieniu do argumentów przedstawionych przez organ skarżący kasacyjnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Zarzuty skarżącego kasacyjnie koncentrują się w istocie na błędnej wykładni art. 12 pkt 14 Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, polegającej na uznaniu, że odbiorca odpadów nie musi być jednocześnie podmiotem prowadzącym instalację, podczas gdy z przepisów prawa regulujących kwestię międzynarodowego przemieszczania odpadów wynika obowiązek tożsamości podmiotu odbierającego odpady i prowadzącego instalację, w której odpady mają być docelowo poddane procesowi odzysku lub unieszkodliwienia. Konsekwencją przyjęcia takiej interpretacji jest błędne uznanie za nieprawidłową decyzji wydanej przez organ, stanowiącej sprzeciw wobec planowanego międzynarodowego przemieszczania odpadów.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom organu wykładnia językowa art. 12 pkt 14 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 nie potwierdza jego stanowiska. Przepis ten stanowi, że: "odbiorca" oznacza każdą osobę lub przedsiębiorstwo podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia, do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia. Zgodnie z zasadami języka polskiego, gdyby odbiorcę stanowił tylko i wyłącznie podmiot, do którego odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia, to po słowie "przedsiębiorstwo" występował by przecinek, a wyrażenie "podlegające jurysdykcji państwa przeznaczenia" stanowiło by zdanie podrzędne. Natomiast, jako że zapis "do których odpady są przesyłane w celu ich odzysku lub unieszkodliwienia" występuje po przecinku, po wyrażeniu "państwa przeznaczenia", to odnosi się on do państwa przeznaczenia.
Należy również zaznaczyć, że dokument pt. "Frequently Asked Questions (FAQs) on regulation (EC) 1013/2006 on shipments of waste" Komisji Europejskiej nie jest dokumentem prawnie wiążącym. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w jego treści wyraźnie wskazano, że: "można dojść do wniosku, że istnieją solidne argumenty wspierające zarówno stanowisko, że spółka działająca jako pośrednik lub sprzedawca, ale nie przejmująca fizycznej kontroli nad odpadami, może być uważana za odbiorcę na mocy WSR, jak i przeciwne stanowisko, że taka spółka nie może być uważana za odbiorcę odpadów. Definitywna, jednoznaczna odpowiedź nie jest zawarta w WSR". Tym samym dokument ten nie przesądza kwestii definiowania odbiorcy. Argument organu jest zatem tym bardziej niezasadny, gdyż organ przyznaje prym jednej z interpretacji wyrażonej w dokumencie, jednocześnie odmawiając mocy prawnej załącznikom do rozporządzenia nr 1013/2006, które stanowią część rozporządzenia, a zatem są prawnie wiążące.
Podkreślenia wymaga, że w pkt 15. załącznika IC rozporządzenia 1013/2006 wskazano, że: "Odbiorcą określonym w polu nr 10 będzie zazwyczaj zakład unieszkodliwiania lub odzysku. Niemniej jednak w określonych przypadkach odbiorcą może być inna osoba, na przykład sprzedawca lub pośrednik, lub osoba prawna, a w polu nr 10 podany zostanie adres siedziby głównej lub adres korespondencyjny zakładu unieszkodliwiania lub odzyskiwania odbierającego przesyłkę. W charakterze odbiorcy występować może sprzedawca, pośrednik lub osoba prawna, o ile podmiot taki jest objęty jurysdykcją kraju przeznaczenia oraz jest posiadaczem lub sprawuje innego rodzaju kontrolę prawną nad odpadami w momencie przybycia przesyłki do kraju przeznaczenia. W takich przypadkach informacje dotyczące sprzedawcy, pośrednika lub osoby prawnej należy podać w polu nr 2.", co jednoznacznie świadczy o tym, że w określonych przypadkach odbiorcą może być inna osoba, niż prowadzący instalację odzysku odpadów.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 7504/21, na który powoływał się zarówno organ jak i Sąd pierwszej instancji, zasadą jest, że odbiorcą odpadów jest zakład unieszkodliwiania lub odzysku. Jednakże w tym samym uzasadnieniu wskazano, że w określonych przypadkach odbiorcą może być inna osoba, na przykład sprzedawca lub pośrednik, lub osoba prawna, a wówczas w polu nr 10 podany zostanie adres siedziby głównej lub adres korespondencyjny zakładu unieszkodliwiania lub odzyskiwania odbierającego przesyłkę. Jako że w punkcie 10 zgłoszenia został podany adres instalacji, natomiast w punkcie 2 określono inny podmiot, ale podlegający jurysdykcji kraju przeznaczenia przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z tak zakreślonym wyjątkiem.
Należy również zauważyć, że w dalszej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że motywy preambuły rozporządzenia nr 1013/2006 przemawiają za definiowaniem odbiorcy jako podmiotu tożsamego z prowadzącym instalację, co przekłada się na większą przejrzystość przepływu odpadów oraz skuteczniejsze śledzenie ich drogi, od momentu wytworzenia, aż do ostatecznego odzysku lub unieszkodliwienia. Z takim rozumieniem odbiorcy kolidują nowe przepisy zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1157 z dnia 11 kwietnia 2024 r. w sprawie przemieszczania odpadów, zmiany rozporządzeń (UE) nr 1257/2013 i (UE) 2020/1056 oraz uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 (Dz. U. UE. L. z 2024 r. poz. 1157 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tego rozporządzenia: "Przemieszczenia odpadów, w odniesieniu do których wymagane jest zgłoszenie, podlegają wymogowi zawarcia przez zgłaszającego i odbiorcę umowy dotyczącej odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Jeżeli odbiorca nie jest prowadzącym instalację odzysku lub unieszkodliwiania zgłaszanych odpadów, umowę podpisuje również prowadzący taką instalację.". Oznacza to, że przepisy te w sposób jednoznaczny przewidują rozróżnienie pomiędzy odbiorcą, a prowadzącym instalację. Nowe przepisy w motywie drugim preambuły wskazują, że ocena rozporządzenia nr 1013/2006 ujawniła szereg wyzwań i niedociągnięć. Jednocześnie w motywie pierwszym wskazano, że przepisy rozporządzenia wprowadzono, aby chronić środowisko i zdrowie ludzkie przed niekorzystnym wpływem, który może być wynikiem przemieszczania odpadów. Tym samym powoływanie motywów preambuły rozporządzenia nr 1013/2006 na poparcie tezy, że odbiorca odpadów jest tożsamy z prowadzącym instalację, w sytuacji, kiedy cele nowych przepisów nie dość, że pokrywają się z tymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1013/2006, to w znacznej części wychodzą dalej, należy uznać za bezzasadne.
Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej oceniane łącznie i we wzajemnym powiązaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżąca spółka nie zażądała jej przeprowadzenia.