III OSK 1785/25

III OSK 1785/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
III SA/Gl 5/25 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2025-02-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1 i 4, art. 18b ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2018 poz 870
art. 9 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 3
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 63
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 91 § 5, art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 5/25 w sprawie ze skargi Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniesionych pism za petycje 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt III SA/Gl 5/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. (dalej Gmina) na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania wniesionych pism za petycje, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze (pkt 1), a także zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że Rada Gminy P. podjęła uchwałę z dnia [...] września 2024 r. nr [...] (dalej jako uchwała) o treści:
"1 Nie uznaje się za petycję i pozostawia bez rozpatrzenia:
1) pismo z dnia 8 września 2024 r. (data wpływu 9 września 2024 r.) – w sprawie, cyt. ".... uchwalenia regulaminu wzorcowego przebiegu uroczystość dożynek wiejskich w Gminie P....",
2) pismo z dnia 8 września 2024 r. (data wpływu 9 września 2024 r.) – w sprawie, cyt. "...opracowania regulaminu wymiany kadr w Gminie P....".
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że nie podziela twierdzenia, że Rada Gminy P. zadziałała bez podstawy prawnej. Podstawę prawną do podjęcia spornej uchwały stanowi przepis art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji. Przepis ten jest oczywistą podstawą do tego, by Rada Gminy P. zajęła się pismami nazwanymi "petycja". Postępowanie uregulowane ustawą o petycjach ma charakter wnioskowy, w tym sensie, że wszczyna się je wyłącznie na wniosek (złożenie petycji) przez podmiot wnoszący. Nie ma możliwości, by organ wszczął to postępowanie z urzędu. To wnoszący pismo określa jego charakter i w niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że wnoszący petycję wybrał właśnie ten tryb. Skierował do organu dwa pisma, każde nazwane "Petycja do Rady Gminy P.". Pisma te zawierają ponadto oznaczenie podmiotu wnoszącego, oznaczenie adresata petycji, wskazanie przedmiotu petycji. Usiłowanie zaklasyfikowania tych pism jako innego rodzaju środka prawnego, np. jako wniosku, o jakim mowa w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) zwanej dalej K.p.a., mogłoby spotkać się z zarzutem nierozpatrzenia petycji zgodnie z wyraźną wolą wnoszącego. Ponadto, zarzucając organowi nierozważenie charakteru tych pism Wojewoda nie wskazał, co miałoby świadczyć o ich innym charakterze niż ten, który wynika z ich treści. Dlaczego miałby to być wniosek. Przepis art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870) zwanej dalej ustawą o petycjach (O tym, czy pismo jest petycją, decyduje treść żądania, a nie jego forma zewnętrzna) dotyczy takich sytuacji, w których pismo, pomimo jego wadliwego oznaczenia, jest petycją. W tej sprawie przepis ten nie znajduje zastosowania, bowiem wnoszący pisma jasno wyraził wolę wniesienia petycji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że tak więc zgodnie z przepisem art. 18b ust. 1 u.s.g. pisma te trafiły pod obrady Rady Gminy zgodnie z jej kompetencjami, nie miało miejsca naruszenie prawa ustrojowego, Rada Gminy nie przejęła kompetencji innego organu. Procedowanie nad podjęciem uchwały było prawidłowe, nikt nie zgłasza zarzutów pod tym kątem. Dalszy spór między Gminą a Wojewodą dotyczy sposobu ich załatwienia, czy to ma być pozostawienie ich bez rozpatrzenia, czy, jak twierdzi Wojewoda, uznanie, że pisma te nie podlegają uwzględnieniu. Kwestia tego typu jest już typowym sporem terminologicznym, bo bez względu na to, czy przyjmiemy wersję Rady Gminy, czy Wojewody - efekt pozostaje ten sam. Petycja nie zostaje uwzględniona. W przypadku stanowiska Rady Gminy dlatego, że wnioski petycji nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji Rady Gminy P. i nie ma innego organu, któremu można by przekazać petycje zgodnie z przepisem art. 6 ustawy o petycjach, a w przypadku stanowiska Wojewody - również. Stanowisko Rady Gminy wyrażone w uzasadnieniu jej uchwały wskazuje na to, że Rada rozważyła wniesione petycje uznając, że kwestie te nie należą do jej właściwości. Różnice dotyczą użytego sformułowania, co nie przekłada się na pozycję prawną wnoszącego przez różnicowanie środków odwoławczych.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie widział konieczności roztrząsania tych kwestii, ponieważ, zgodnie z tym, co tu zostało nadmienione o charakterze nadzoru nad działalnością gminną, nie jest to powód do wkraczania przez władzę wykonawczą w samodzielność organu stanowiącego gmin, w samorządność. Nie ma tu, już choćby z uwagi na terminologiczny charakter sporu, tak istotnego naruszenia prawa, którego skutki godziłyby w zasady konstytucyjne i byłyby nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa, co jest poważnym stwierdzeniem. Przymierzanie tego rodzaju skutków do uchwały objętej nadzorem jest ponad miarowe. Postępowanie nadzorcze nie może być prowadzone w sposób właściwy postępowaniu odwoławczemu w trybie instancyjnym przewidzianym w K.p.a., jest rodzajowo innym postępowaniem, w którym poszanowanie dla samorządności gmin musi być uwzględnione.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, to jest:
1) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach i art. 18b ust. 1 u.s.g. poprzez wadliwą wykładnię pojęcia: "rozpatrzenia petycji" i przyjęcie, że nieuznanie wniesionych pism za petycje stanowi ich rozpatrzenie, czyli rozpoznanie merytoryczne, podczas gdy Rada Gminy P. nie miała zamiaru wypowiadać się merytorycznie, co do treści petycji, a tym samym nie wypowiedziała się co do podniesionych w petycji postulatów, a w konsekwencji uchwała nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] września 2024 r. w sprawie nieuznania wniesionych pism za petycji naruszała prawo w sposób istotny,
2) art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach poprzez ich wadliwą wykładnię polegającą na uznaniu, że w ww. przepisach ustawy o petycjach nie jest wskazany zamknięty katalog sytuacji, w których może dojść do pozostawienia petycji bez rozpatrzenia, przez co doszło do rozszerzenia zamkniętego katalogu sytuacji, w których organ może pozostawić petycję bez rozpatrzenia,
3) wadliwą wykładnię art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach i art. 18b ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że pozostawienie petycji bez rozpatrzenia jest równoznaczne z rozpatrzeniem petycji, jak również poprzez uznanie, że pozostawienie petycji bez rozpatrzenia oraz jej nieuwzględnienie stanowią takie same instytucje, podczas gdy są to odrębne od siebie instytucje wiążące się z wystąpieniem odmiennych skutków, a mianowicie pozostawienie petycji bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną, i skutkuje brakiem pochylenia się przez organ władzy publicznej nad wyrażonym w nim żądaniem, zaś nieuwzględnienie petycji wiąże się z koniecznością merytorycznego zbadania danej sprawy,
4) art. 9 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach oraz z art. 18b ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię tych przepisów, albowiem podjęta uchwała nie miała oparcia w przepisach prawa, a w konsekwencji również nieprawidłowo zrealizowane zostało prawo do składania petycji, co miało swój wyraz w nierozpatrzeniu merytorycznym petycji, przez co uchwała naruszyła prawo w sposób istotny,
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz z art. 9 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach oraz z art. 18b ust. 1 u.s.g. przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, w sytuacji gdy skargę należało oddalić, bowiem spełnione zostały przesłanki, by uchwałę uznać za nieważną z uwagi na istotne naruszenie prawa, gdyż "nieuznanie wniesionych pism za petycję" przez Radę oznacza, że nie rozpoznała Ona petycji, a zatem Sąd niewłaściwie zastosował te przepisy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego zamiast oddaleniem skargi,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. w zw. z art. 91 § 5 P.p.s.a. i art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że w uchwale doszło do nieuwzględnienia petycji (czyli jej merytorycznego rozpatrzenia) podczas, gdy z akt postępowania nadzorczego, w tym z samej treści uchwały wynika, że Rada Gminy P. nie rozpoznała merytorycznie sprawy,
3) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie przez WSA w Gliwicach wyroku na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie przyjęcie, że po pierwsze Rada Gminy P. uznała, że mamy do czynienia z petycją, podczas gdy tak samej uchwały, jak i innych dokumentów w aktach sprawy wynika wyraźnie, że Rada Gminy P. nie uznała pism za petycje, jak również poprzez przyjęcie, że Rada Gminy P. rozpoznała merytorycznie petycję, podczas gdy Rada ta pozostawiła petycję bez rozpatrzenia, a więc bez merytorycznego pochylenia się nad nią,
4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 3, art. 9 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach oraz art. 18b ust. 1 u.s.g. z uwagi na wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach, albowiem Sąd uznał, że pisma, o których mowa w uchwale są petycjami, a jednocześnie Sąd ten nie podważył całkowitego odmiennego poglądu Rady Gminy P. to jest stwierdzenia, że pisma nie stanowią petycji i z tego powodu nie podlegają rozpatrzeniu przyjmując zarazem, że brak uznania pism za petycje stanowi merytoryczne ich rozpatrzenie.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie Wojewoda wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powyższe może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym (wyrok NSA z 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 597/11. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie wadliwej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach i art. 18b ust. 1 u.s.g. polegającej na uznaniu, że pozostawienie petycji bez rozpatrzenia jest równoznaczne z rozpatrzeniem petycji, jak również poprzez uznanie, że pozostawienie petycji bez rozpatrzenia oraz jej nieuwzględnienie stanowią takie same instytucje, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że są to odrębne od siebie instytucje wiążące się z wystąpieniem odmiennych skutków, a mianowicie pozostawienie petycji bez rozpatrzenia jest czynnością materialno-techniczną skutkującą brakiem pochylenia się przez organ władzy publicznej nad wyrażonym w nim żądaniem, zaś nieuwzględnienie petycji wiąże się z koniecznością merytorycznego zbadania danej sprawy.
Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach petycja złożona do organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest rozpatrywana przez ten organ. Mimo tak formułowanego przepisu, o właściwości organu stanowiącego albo organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego przesądza treść żądania zawartego w petycji i jego powiązanie z zakresem zadań lub kompetencji danego organu. Jeżeli treść żądania dotyczy zadania wykonywanego przez organ stanowiący, to ten właśnie organ jest właściwy do jej rozpoznania.
Rozpatrzenie petycji oznacza jej merytoryczne rozpoznanie polegające na odniesieniu się do jej treści (tj. treści żądania zawartego w petycji). Tym samym rozpoznając petycję organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien przede wszystkim ustalić, czy dana petycja jest zasadna albo nie jest zasadna. Jeżeli organ uzna, że petycja jest zasadna to powinien także wskazać, jakie działania lub rozstrzygnięcia dotyczące żądania zawartego w petycji zostały podjęte lub zostaną podjęte w tym zakresie. Jeżeli organ uznaje daną petycję za niezasadną, to także powinien wskazać, dlaczego żądanie zawarte w petycji nie może zostać uwzględnione.
Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że w każdym przypadku rozpatrzenia petycji właściwy organ powinien wskazać na skutki wynikające z jej rozpoznania. W doktrynie trafnie podnosi się, że zawiadomienie podmiotu wnoszącego petycję o sposobie jej załatwienia powinno nastąpić wraz z uzasadnieniem, a uzasadnienie to powinno być tak sformułowane, by podmiot wnoszący petycję zrozumiał w szczególności, czy i w jakim zakresie jego wniosek został albo nie został uwzględniony, czy w tej sprawie podjęto albo zostaną podjęte określone czynności związane z realizacją wniosku oraz jakie argumenty i motywy przemawiały za określonym stanowiskiem podmiotu rozpatrującego petycję (J. Jaśkiewicz, Ustawa o petycjach. Komentarz, LEX/el. 2015, komentarz do art. 13).
Pozostawienie petycji bez rozpoznania oznacza, że dany organ pominął jej rozpatrzenie. Nie można uznać za identyczne rozstrzyganie pozostawienie petycji bez rozpatrzenia oraz jej nieuwzględnienie. Są to dwie różne instytucje, a nierozpoznanie petycji oznacza, że nie była ona przedmiotem jakiejkolwiek oceny danego organu. W takim przypadku, jeżeli dany organ nie jest właściwy do jej rozpoznania, powinien ją niezwłocznie przesłać właściwemu organowi na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o petycjach wraz z zawiadomieniem o tym wnoszącego petycję.
Rada Gminy P. nie wypowiedziała się co do zasadności petycji i zawartych w niej żądaniach, a tym samym takie działanie tego organu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do unieważnienia uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Brak rozpatrzenia petycji stanowiło także naruszenie art. 18b ust 1 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy rozpatruje m.in. petycje składane przez obywateli i w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 ust. i 1 ust. 2 ustawy o petycjach poprzez wadliwe przyjęcie, że przedmiotowa uchwała nie narusza ww. przepisu i poza tym przepisem pozostają inne możliwości pozostawienia petycji bez rozpatrzenia. Zgodnie z powołanym art. 7 ust. 1 ustawy o petycjach w przypadku, gdy petycja nie spełnia wymogów formalnych, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lub 2 tej ustawy, to pozostawia się ją bez rozpatrzenia. Jeżeli petycja nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 3 lub 4 lub art. 5 ust. 1 lub 2 to wówczas podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wzywa, w terminie 30 dni od dnia złożenia petycji, podmiot wnoszący petycję do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji w terminie 14 dni z pouczeniem, że petycja, której treść nie zostanie uzupełniona lub wyjaśniona, nie będzie rozpatrzona.
W tej sprawie Rada Gminy P. nie stwierdziła, aby obie petycje T. M. z dnia 9 września 2024 r. nie spełniały warunków wynikających z art. 4 ust. 1, ust. 2 lub art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o petycjach. Tym samym nie zaistniała podstawa do pozostawienia ich bez rozpoznania.
Nie jest natomiast zasadny zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach. Art. 11 ust. 3 ww. ustawy dotyczy petycji wielokrotnej i zgodnie z jego treścią w przypadku, gdy petycja składająca się na petycję wielokrotną nie spełnia wymogów określonych w art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lub 4 lub art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy o petycjach, to wówczas podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji wielokrotnej na stronie internetowej, o której mowa w art. 11 ust. 2 tej ustawy, ogłasza wezwanie podmiotu wnoszącego petycję składającą się na petycję wielokrotną do uzupełnienia lub wyjaśnienia treści petycji w terminie 14 dni. Ogłoszenie to zastępuje wezwanie, o którym mowa w art. 7 ust. 2 i jeżeli treść tak wniesionej petycji składającej się na petycję wielokrotną nie zostanie uzupełniona lub wyjaśniona, to wówczas pozostawia się ją bez rozpatrzenia.
Brak naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji wynika już stąd, że Sąd nie uznał wniesionej w tej sprawie petycji za petycję wielokrotną. Ponadto w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie stosował ww. przepisu i nie dokonywał jego wykładni. Nic z akt sprawy nie wynika, aby w zakresie objętym w tej sprawie petycją podmiot ją składający już raz wnosił w tym samym zakresie petycję i to dodatkowo niespełniającą wymogów formalnych wynikających z art. 4 ust. 1, ust. 2 pkt 3 lub 4 lub art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy o petycjach.
Nie zaistniała również sytuacja objęta regulacją art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach. Zgodnie z jego treścią podmiot właściwy do rozpatrzenia petycji może pozostawić bez rozpatrzenia petycję złożoną w sprawie, która była przedmiotem petycji już rozpatrzonej przez ten podmiot, jeżeli w petycji nie powołano się na nowe fakty lub dowody nieznane podmiotowi właściwemu do rozpatrzenia petycji. Tym samym także zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji wadliwej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach nie jest zasadny, skoro przepis ten nie był w tej sprawie stosowany i nie było podstaw do jego zastosowania.
Sąd pierwszej instancji nie dostrzegając naruszenia prawa w zakresie objętym uchwałą Rady Gminy P. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w sprawie nieuznania wniesionych pism za petycje naruszał także art. 63 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo składać petycje w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, a tryb rozpatrywania petycji określa ustawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażany w doktrynie pogląd, zgodnie z którym z art. 63 Konstytucji RP wynika obowiązek przyjęcia petycji, jej rozpatrzenia oraz udzielenia na nią odpowiedzi (P. Tuleja, komentarz do art. 63, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, WKP 2023). Brak dostrzeżenia naruszenia art. 63 Konstytucji RP oraz ww. przepisów ustawy o petycjach stanowi także naruszenie zasady praworządności, zgodnie z którą każdy organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji należy stwierdzić, że tylko część z tych zarzutów jest zasadna.
Nie zasługuje na uznanie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 145 § 1 pkt 1 lit c. P.p.s.a. w związku z art. 91 § 5 P.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie, że w uchwale doszło do nieuwzględnienia petycji (czyli jej merytorycznego rozpatrzenia) podczas, gdy z akt postępowania nadzorczego, a w tym z samej treści uchwały wynika, że Rada Gminy Porąbka nie rozpoznała merytorycznie sprawy.
Zarzut ten nie jest zasadny już z tego powodu, że w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazany przepis stanowi normę kompetencyjną pozwalającą sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a przedmiotem tej sprawy był akt nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego, który nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani też postanowienia. Podstawę kompetencyjną do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 148 P.p.s.a. Ponadto powołane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczą postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), do których stosuje się odpowiednio do postępowania nadzorczego (art. 91 ust. 5 u.s.g.). Zarzucając ich naruszenie powinna strona skarżąca kasacyjnie wykazać, w jakim zakresie Sąd pierwszej instancji ocenił wadliwość postępowania wyjaśniającego prowadzonego w tej sprawie przez organ nadzoru. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nic nie wynika, aby podstawą do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] było naruszenie przez Wojewodę Śląskiego art. 7, art. 77 lub art. 80 K.p.a.
Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 3, art. 9 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 11 ust. 3 i art. 12 ust. 1 ustawy o petycjach oraz art. 18b ust. 1 u.s.g. z uwagi na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie zaskarżonego wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienie. Brak któregokolwiek z tych elementów formalnych uzasadnienia wyroku stanowi naruszenie tego przepisu.
Ponadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z jego treści, ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39). Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd (por. wyrok NSA z 7 marca 2023 r. sygn. akt II GSK 1329/19). Jeśli w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego znajduje się ocena ustaleń stanu faktycznego dokonana na podstawie akt, to nawet w sytuacji, gdy jest ona odmienna od oceny prezentowanej przez stronę, nie można zasadnie twierdzić, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Ponadto nie można dostrzec sprzeczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Strona skarżąca kasacyjnie uzasadniając ową sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podnosi, że z jednej strony Sąd pierwszej instancji przyjął, że pisma, o których mowa w uchwale Rady Gminy P. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] są petycjami, a jednocześnie Sąd ten nie podważył całkowitego odmiennego poglądu Rady Gminy P., że pisma te nie stanowią petycji i z tego powodu nie podlegają rozpatrzeniu przyjmując zarazem, że brak uznania pism za petycje stanowi merytoryczne ich rozpatrzenie.
Wbrew tej argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uznał, że oba pisma z dnia 9 września 2024 r. złożone przez T. M. stanowią petycje i uznał, że Rada Gminy w istocie rozpoznała te petycje. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi istotnego naruszenia prawa samo wskazanie przez Radę Gminy, że pisma te pozostawia się bez rozpatrzenia, skoro i tak nie podlegały one uwzględnieniu. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że nie mają istotniejszego znaczenia użyte w istocie zamiennie takie pojęcia jak "pozostawienie bez rozpatrzenia" lub "nie podleganie rozpoznaniu" i spór co do znaczeń tych pojęć ma tylko charakter sporu terminologicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał bowiem, że żaden z przedmiotów obu petycji i tak nie mieści się w zadaniach rady gminy.
Kontrolując zaskarżony wyrok w zakresie podniesionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. należy stwierdzić, że w istocie zarzut ten nie tyle dotyczy wewnętrznej sprzeczności w uzasadnieniu tego wyroku, co przyjętego merytorycznego stanowiska Sądu pierwszej instancji. W tym jednak zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji nie może być skontrolowany na podstawie zarzutu naruszenia wspomnianego art. 141 § 4 P.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez oparcie się na własnych ustaleniach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie przyjęcie, że Rada Gminy P. uznała, iż w tej sprawie wniesiono do tego organu petycje, podczas gdy z samej uchwały, jak i innych dokumentów w aktach sprawy wynika wyraźnie, że Rada Gminy P. nie uznała pism za petycje, jak również poprzez przyjęcie, że Rada Gminy P. rozpoznała merytorycznie petycję, podczas gdy Rada ta pozostawiła petycję bez rozpatrzenia, a więc bez merytorycznego pochylenia się nad nimi.
Zgodnie z powołanym art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w tym przepisie oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta zgromadzone przez ten organ, którego akt został zaskarżony (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną także żadnych z powyższych okoliczności nie wykazała. Sąd przedstawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. Okoliczność natomiast, że Sąd odmiennie niż Rada Gminy P. zakwalifikował pisma T. M. z dnia 9 września 2024 r. nie stanowi o naruszeniu art. 133 § 1 P.p.s.a.
Jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 148 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz z art. 9 ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy o petycjach i art. 18b ust. 1 u.s.g. przez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy skargę należało oddalić. Trafnie podnosi strona skarżącą kasacyjnie, że uchwała Rady Gminy P. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] zawierała istotne naruszenie prawa, a tym samym podlegała unieważnieniu na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. Owo istotne naruszenie prawa wynikało stąd, że wadliwie organ stanowiący Gminy Porąbka nie uznał obu wniesionych w tej sprawie pism za petycje, mimo że były to petycje i skoro nie zawierały one braków formalnych, to podlegały rozpatrzeniu.
Co istotne, petycja dotycząca zasad organizowania uroczystości dożynkowych może być zakwalifikowane jako jedna z form promocji danej gminy, a to z kolei jest zadaniem własnym gminy (art. 7 pkt 18 u.s.g.). Natomiast opracowanie regulaminu dotyczącego zasad organizowania pracy lub regulaminu dotyczącego innych kwestii pracowniczych bądź zatrudniania w Urzędzie Gminy P. stanowi kompetencję organu wykonawczego tej Gminy. Tym samym wadliwe było przyjęcie, że żadna z kwestii objętych obiema petycjami nie wchodziła w zakres zadań samorządu gminnego.
Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] stwierdzające nieważność uchwały z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w sprawie nieuznania wniesionych pism za petycje. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i Wojewoda Śląski nie naruszył w tej sprawie art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 2 ustawy o petycjach oraz art. 18b ust. 1 us.g. stwierdzając nieważność tej uchwały w całości.
Zawarta w uchylonym przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięciu nadzorczym wykładnia pojęcia petycji jest prawidłowa, a tym samym skoro w tej sprawie wniesiono dwie petycje, to Rada Gminy P. miała obowiązek je rozpatrzyć.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w oparciu o art. 188 P.p.s.a. zaskarżony wyrok i stosując art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalił skargę Gminy Porąbka.
W punkcie drugim Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy P. zasądzić na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują zwrot wynagrodzenia radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).