III OSK 1782/24

III OSK 1782/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III SAB/Gd 255/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-02-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 149 § 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 lutego 2024 r., III SAB/Gd 255/23 w sprawie ze skargi G. K. na bezczynność Wójta Gminy Człuchów w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 lutego 2024 r., III SAB/Gd 255/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi G. K. na bezczynność Wójta Gminy Człuchów w sprawie udostępnienia informacji publicznej: 1. zobowiązał Wójta do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 25 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 1 i 3 wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 25 września 2023 r.; 3. stwierdził, że bezczynność Wójta wskazana w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 25 września 2023 r. skarżący wystąpił do Wójta o udzielenie informacji publicznej w zakresie:
1. Ilu pracowników jest zatrudnionych w tutejszym GOPS; na jakich stanowiskach pracy;
2. podania imienia i nazwiska oraz informacji o tym, jakie otrzymują wynagrodzenie za pracę wraz z dodatkami, każdy z tych pracowników;
3. ilu mieszkańców gminy korzysta z pomocy społecznej tutejszego GOPS oraz jakie świadczenia zostały przyznane tym mieszkańcom gminy; ile decyzji w roku 2023 w tych sprawach świadczeń zostało wydanych.
W przedmiotowej skardze z 3 listopada 2023 r. na bezczynność złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący podał, że 25 września 2023 r. zwrócił się z wnioskiem do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Człuchowie i do dnia wniesienia skargi nie otrzymał odpowiedzi na powyższy wniosek.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że z uwagi na trudną sytuację zdrowotną pracownika oraz związane z tym zwolnienie lekarskie, a także natłok obowiązków GOPS w Człuchowie, odniósł się po terminie do złożonego przez skarżącego wniosku i pismem z 22 listopada 2023 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") w niniejszej spawie Wójt Gminy Człuchów, jako organ wykonawczy gminy, której jednostką organizacyjna pozostaje Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Człuchowie, pozostaje podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która pozostaje w jego dyspozycji.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność, pismem z 22 listopada 2023 r., udzielona została mu odpowiedź na wniosek z 25 września 2023 r., a mianowicie wyjaśniono, że w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w Człuchowie zatrudnionych jest 18 pracowników: 5 pracowników socjalnych - miesięczne wynagrodzenie brutto 5496,00 zł - 5628,00 zł; 7 opiekunek środowiskowych - miesięczne wynagrodzenie brutto 3810,00 zł - 4572,00 zł oraz 6 osób w administracji - miesięczne wynagrodzenie brutto 5095,80 zł - 7238, 40 zł. Ponadto wskazano, że w 2023 r. tj. od 01.01.2023 r. do chwili obecnej wydanych zostało 497 decyzji przyznających świadczenia w formie: zasiłku stałego, usług opiekuńczych, zasiłku celowego i w naturze, zasiłku okresowego, specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych osobom z zaburzeniami psychicznymi, zasiłku celowego na pokrycie wydatków powstałych w wyniku zdarzenia losowego. Natomiast przez ww. okres pomocą objętych zostało 642 osoby z terenu gminy wiejskiej Człuchów. Organ jednocześnie wyjaśnił, a zarazem przyznał, że z uwagi na zwolnienie lekarskie pracownika organu, a także natłok obowiązków, odniósł się do wniosku skarżącego po terminie.
W ocenie sądu I instancji poza sporem pozostawało, że odpowiedź na wniosek z 25 września 2023 r. (data wpływu do organu – 26 września 2023 r.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej została udzielona skarżącemu z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego stwierdził, że organ pozostawał w niniejszej sprawie w bezczynności. Jednocześnie sąd ten stwierdził, że odpowiedź organu na ww. wniosek jest niepełna. Organ w piśmie z 22 listopada 2023 r. udzielił skarżącemu informacji w zakresie żądania zawartego w punktach 1 i 3 złożonego wniosku, natomiast pozostawił w istocie nierozpoznany wniosek skarżącego w zakresie punktu 2, tj. w zakresie udostępnienia informacji polegającej na "podaniu imienia i nazwiska oraz informacji o tym, jakie otrzymują wynagrodzenie za pracę wraz z dodatkami, każdy z tych pracowników" (chodziło o pracowników GOPS w Człuchowie). Dlatego sąd zobowiązał Wójta do rozpatrzenia punktu 2 wniosku skarżącego z 25 września 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.; dalej "p.p.s.a.")), a także stwierdził, że Wójt dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 1 i 3 ww. wniosku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Mając na uwadze konieczność rozpoznania przez organ wniosku skarżącego w zakresie żądania objętego punktem 2, sąd wyjaśnił, że skoro skarżący w niniejszej sprawie żądał udostępnienia informacji publicznej, tj. informacji o wysokości wynagrodzeń (wraz z dodatkami) wydatkowanych przez Gminę Człuchów poszczególnym (tj. oznaczonym z imienia i nazwiska) pracownikom jednostki organizacyjnej tej Gminy utworzonej do wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej, jakim jest Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Człuchowie, to w takiej sytuacji organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana w tym zakresie informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza bowiem prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednakże wówczas odmowa udzielenia żądanej informacji publicznej następuje w wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że pracownikami samorządowymi pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będą nie tylko osoby zajmujące stanowiska kierownicze, ale także inni pracownicy samorządowi, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym.
Tym samym, rozpoznając wniosek skarżącego z 25 września 2023 r. we wskazanym zakresie, organ winien mieć w pierwszej kolejności na uwadze, którzy z wymienionych w piśmie z 22 listopada 2023 r. 18 pracowników GOPS (pracowników socjalnych, opiekunów środowiskowych czy osób zatrudnionych na stanowiskach administracyjnych), to osoby pełniące funkcję publiczną czy też mające związek z pełnieniem takiej funkcji, a następnie rozważyć możliwość i zakres udostępnienia skarżącemu wnioskowanej w punkcie 2 omawianego wniosku informacji publicznej w odniesieniu do tych osób.
W ocenie sądu I instancji stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność Wójta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a.
W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia tej sprawy przez organ. Organ przed rozpoznaniem niniejszej skargi rozpoznał już przedmiotowy wniosek i odpowiedział na niego skarżącemu, choć w niepełnym zakresie.
Wyrokiem z 11 kwietnia 2024 r., III SAB/Gd 255/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku m.in. uzupełnił wyrok tego sądu z 8 lutego 2024 r. w ten sposób, że po punkcie 3 sentencji wyroku dodał punkt 4 w brzmieniu "oddala skargę w pozostałej części". W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie zaistniała przesłanka do uzupełnienia ww. wyroku, gdyż przedmiotowa skarga zawierała żądanie przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł za nieudostępnienie mu informacji publicznej. Sąd wskazał, że zarówno skarżący w złożonej skardze, jak też pełnomocnik skarżącego, nie wskazali żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że skarżący w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu doznał jakiejkolwiek krzywdy (straty, szkody), którą żądana suma pieniężna mogłaby wynagrodzić. Jednocześnie też stwierdzone w sprawie zaniechanie i zwłoka w udostępnieniu przez Wójta informacji publicznej nie były nacechowane złą wolą tego organu, a zatem zaistniała sytuacja nie może też w żadnym stopniu uzasadniać przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej zważywszy na zasygnalizowany represyjny (sankcyjny) aspekt przedmiotowego środka prawnego. Sąd I instancji nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej i w tej części – na podstawie art. 151 w zw. z art. 157 § 1 p.p.s.a. – uzupełniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 lutego 2024 r., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok
w części, co do punktu 1 wyroku z 11 kwietnia 2024 r. oddalającego skargę na bezczynność Wójta Gminy Człuchów w sprawie udostępnienia informacji publicznej w pozostałej części, tj. w części dotyczącej wniosku skarżącego o przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej przewidzianej art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i rozpoznanie skargi poprzez zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 3 000 zł oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego świadczonego z urzędu w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną według norm przepisanych. Nadto zrzekł się rozprawy.
Na podstawie przepisu art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi w zaskarżonej części zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest wskazanie przez stronę skarżącą zakresu uszczerbku, poniesionej straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi przez sąd.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w skardze kasacyjnej zaskarżono punkt 1. wyroku sądu I instancji z 11 kwietnia 2024 r., którym to sąd ten uzupełnił swój wyrok z 8 lutego 2024 r. w ten sposób, że po punkcie 3 sentencji wyroku dodał punkt 4 w brzmieniu "oddala skargę w pozostałej części". Zatem w sprawie należało przyjąć, że de facto skarżący kasacyjnie zaskarżył punkt 4 wyroku z 8 lutego 2024 r.
W skardze kasacyjnej sformułowano jeden zarzut - naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej jest wskazanie przez stronę skarżącą zakresu uszczerbku, poniesionej straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania, podczas gdy przedmiotowe przepisy jako jedyny warunek konieczny do przyznania sumy pieniężnej stawiają wyłącznie uwzględnienie skargi przez sąd.
Po pierwsze, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego sąd I instancji nie dokonał wykładni ww. przepisów, którą przypisał mu w zarzucie autor skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia wyroku nie wynika, aby sąd ten przyjął, że warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest wskazanie przez stronę skarżącą zakresu uszczerbku, poniesionej straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Po drugie, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że zarzucane sądowi naruszenie przepisu postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – należy zauważyć, że nawet gdyby sąd I instancji zajął stanowisko opisane w powyższym zarzucie, to na stronie skarżącej kasacyjnie spoczywał obowiązek wykazania, że ów błąd sądu mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że gdyby sąd dokonał postulowanej przez autora skargi kasacyjnej prawidłowej wykładni art. 149 § 2 p.p.s.a., to miałoby to wpływ na ostateczny kształt orzeczenia. Tego zaś w skardze kasacyjnej zabrakło. Mimo powyższych mankamentów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie jedyny zarzut skargi kasacyjnej, gdyż możliwa była jego rekonstrukcja na podstawie treści uzasadnienia skargi kasacyjnej (por. uchwałę NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że ww. grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje natomiast charakteru przyznawanej stronie skarżącej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Przyjąć jednak należy, że kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma przede wszystkim znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma być ona swego rodzaju rekompensatą i zadośćuczynieniem za krzywdę moralną spowodowaną bezczynnością organu i za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Dodać należy, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. oparte jest na uznaniu sędziowskim, a "ewentualna ingerencja sądu II instancji w sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego". Dotyczy to zarówno przypadku, gdy sąd I instancji skorzystał z kompetencji przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i przypadku, gdy sąd I instancji nie znalazł ku temu podstaw. Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do przyznania stronie skarżącej sumy pieniężnej bądź wymierzenia organowi grzywny w razie stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości (zob. wyroki NSA: z 16 maja 2023 r., II OSK 1764/22; z 12 września 2024 r., I OSK 978/24).
W niniejszej sprawie sąd I instancji w wyroku uzupełniającym oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 3000 zł. Swoje stanowisko uzasadnił w sposób, który stosownie do powyższych wywodów wyklucza możliwość ingerencji Sądu II instancji w to orzeczenie. Sąd I instancji wziął bowiem pod uwagę wszystkie funkcje przyznawania tejże sumy pieniężnej, a więc funkcję represyjną i prewencyjną, dochodząc do wniosku, że zaniechanie i zwłoka w udostępnieniu przez Wójta informacji publicznej nie jest na tyle duża, aby organ "zasłużył" na ten rodzaj swoistej kary pieniężnej, a także rozważył funkcję kompensacyjną, wskazując, że skarżący w związku ze stwierdzoną bezczynnością organu nie wykazał jakiejkolwiek krzywdy (straty, szkody), którą żądana suma pieniężna mogłaby wynagrodzić. Z rozważań sądu I instancji nie wynika, aby warunkiem koniecznym przyznania sumy pieniężnej było wskazanie przez stronę skarżącą zakresu uszczerbku, poniesionej straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania. Natomiast z rozważań tych można wywieść, że okoliczności sprawy nie uzasadniają przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, a sam skarżący nie przedstawił żadnych argumentów (a więc nie wykazał jakiejkolwiek krzywdy (straty, szkody), którą żądana suma pieniężna mogłaby wynagrodzić), które przekonałyby sąd do odmiennego stanowiska.
Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że cena sądu I instancji co do zasądzenia sumy pieniężnej w żadnym stopniu nie przekracza granic uznania sędziowskiego i w związku z tym zasługuje na aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu, skoro sąd I instancji nie stwierdził drastycznych, zasługujących na wymierzenie grzywny uchybień organu, a skarżący nie przedstawił jakichkolwiek argumentów na poparcie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, to sąd I instancji nie miał obowiązku doszukiwania się podstaw do przyznania sumy pieniężnej za skarżącego, a tym bardziej nie miał obowiązku przyznawania mu tej sumy, gdy w okolicznościach sprawy organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
Konkludując, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w sposób w nim wskazany.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.