III OSK 178/24

III SA/Łd 448/25 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-11-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Krawczyk /przewodniczący/
Katarzyna Ceglarska-Piłat /sprawozdawca/
Paweł Dańczak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1530
art. 184 ust.1, art. 207 ust.1 pkt 2 i ust. 2 i 9
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
Dz.U. 2020 poz 818
art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9, art. 24  ust.1 i 9 pkt 2
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 320 art. 2 pkt 36, art. 143 ust.2
Rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady NR 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego  na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące  Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu  Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151, art. 153, art. 170
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2016 poz 200
par. 3 ust. 1 i 2, par. 5 ust.1 i 2, par. 7
Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków  poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień
Sentencja
Dnia 6 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Ceglarska-Piłat (spr.), Sędzia WSA Paweł Dańczak, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 roku sprawy ze skargi Gminy Tuszyn na decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 23 kwietnia 2025 roku nr 1/RP/2025 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 23 kwietnia 2025 r. nr 1/RP/2025, Zarząd Województwa Łódzkiego na podstawie art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1, art. 60 pkt 6, art. 67, art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184, art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 9 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1530, dalej: "u.f.p."), art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347/320 z 2013 r. ze zm., dalej: "Rozporządzenie 1303/2013"), określił Gminie Tuszyn przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości 15 200,49 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w łącznej kwocie 6 076,00 zł, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez Gminę Tuszyn z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w związku z realizacją projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn’’.
Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ lub IZ RPO WŁ) na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu nr UDA-RPLD.04.02.01-10-0001/17-00 z 12 kwietnia 2017 r. zmienionej aneksem nr UDA-RPLD.04.02.01-10-0001/17-01 z 26 kwietnia 2018 r., aneksem nr UDA-RPLD.04.02.01-10-0001/17-02 z 6 września 2019 r., aneksem nr UDA-RPLD.04.02.01-10-0001/17-03 z 1 grudnia 2020 r. oraz aneksem nr UDA-RPLD.04.02.01-10-0001/17-04 z 11 października 2021 r. przyznała beneficjentowi – Gminie Tuszyn dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej 2 998 576,51 zł na realizację projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn". Celem szczegółowym projektu była poprawa efektywności energetycznej w sektorze publicznym. Cel ten miał zostać osiągnięty poprzez obniżenie zapotrzebowania na ciepło w wyniku prac termomodernizacyjnych przeprowadzonych w budynkach użyteczności publicznej.
W dniach 10-14 stycznia 2022 r. IZ przeprowadziła kontrolę na zakończenie realizacji projektu w toku której ustaliła, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości skutkującej obowiązkiem nałożeniem korekty finansowej. Podstawę stwierdzonego obowiązku zwrotu środków stanowiły ustalenia zawarte w informacji pokontrolnej z 4 lutego 2022 r., z której wynika, że w zakresie pełnienia nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: "Termomodernizacja budynku Miejskiego Centrum Sportu i Wypoczynku w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej w Górkach Dużych", "Termomodernizacja budynku Przedszkola Miejskiego nr 2 w Tuszynie – filia w Grabowie", "Termomodernizacja Szkoły Podstawowej w Wodzinie Prywatnym" – beneficjent nieprawidłowo oszacował wartość zamówień. Naruszenia w tym zakresie pozostają jednak bez wpływu na wynik postępowania, gdyż beneficjent zastosował prawidłową procedurę wyboru wykonawców dla zamówienia o wartości powyżej 50 tys. zł. przez opublikowanie zapytań ofertowych na stronie www.bazakonkurencyjnosci.pl.
Natomiast w postępowaniach o udzielenie zamówienia w zakresie pełnienia nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadań inwestycyjnych pn.: "Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor na działce nr 124/1 w Tuszynie", "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w gminie Tuszyn – budynek Urzędu Miasta w Tuszynie", "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w gminie Tuszyn – budynek Domu Senior-Wigor", "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w gminie Tuszyn – termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie" wydatki poniesione na usługę nadzoru inwestorskiego nie kwalifikują się do dofinansowania z uwagi na nieodpowiednią procedurę wyłonienia wykonawcy usługi.
IZ podkreśliła, że sporządzając wniosek o dofinansowanie beneficjent powinien wziąć pod uwagę zapisy § 4 "Warunki uczestnictwa w naborze" (Ponowne wezwanie do złożenia wniosku o dofinansowanie projektu z 5 października 2016 r.), który w pkt. 3 wskazywał, że za okres kwalifikowalności wydatków dla projektu przyjmuje się okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2023 r., z zastrzeżeniem, że wydatki poniesione przed podpisaniem umowy o dofinansowanie projektu mogą zostać uznane za kwalifikowalne jedynie w przypadku spełnienia przez nie warunków określonych w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r., Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (EFRR), przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 930/16 z 16 sierpnia 2016 r. oraz w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, przyjętym uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego nr 1172/16 z 28 września 2016 r.
Organ podkreślił, że zgodnie z § 1 pkt 14 umowy o dofinansowanie przez pojęcie "wydatek kwalifikowalny" należy rozumieć wydatek lub koszt poniesiony przez beneficjenta (...) w związku z realizacją Projektu, uznany za kwalifikowalny zgodnie z: Wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (...). Zgodnie z Wytycznymi (rozdział 6.5 pkt 11 Zamówienia) udzielane w ramach projektów przedmiotowych Wytycznych "szacowanie wartości zamówienia jest dokonywane z należytą starannością (...) oraz jest dokumentowane w sposób zapewniający właściwą ścieżkę audytu. Zabronione jest zaniżanie wartości szacunkowej zamówienia lub jego podział skutkujący zaniżeniem jego wartości szacunkowej – ustalając wartość zamówienia należy wziąć pod uwagę konieczność łącznego spełnienia następujących przesłanek:
a) usługi, dostawy oraz roboty budowlane są tożsame rodzajowo lub funkcjonalnie,
b) możliwe jest udzielenie zamówienia w tym samym czasie,
c) możliwe jest wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę.
W przypadku udzielania, ze względów ekonomicznych, organizacyjnych, czy celowościowych zamówienia w częściach, wartość zamówienia ustala się jako łączną wartość poszczególnych jego części.
Zgodnie z informacją pokontrolną podstawową regułą decydującą czy dane usługi powinny być oszacowane łącznie i traktowane jako jedno zamówienie jest możliwość uprzedniego zaplanowania wykonania usług. Beneficjent we wniosku o dofinansowanie wyszczególnił wszystkie usługi na pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego. Tym samym beneficjent sporządził "plan zamówień", określając przedmiot jako "usługę pełnienia funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego", którą, bez względu na liczbę postępowań, należało zakupić stosując, ze względu na łączną ich wartość, zasadę konkurencyjności. W przypadku wszystkich zamówień na tę usługę zachowana była również tożsamość czasowa (ten sam projekt współfinansowany ze środków UE) i jednocześnie możliwe było wykonanie zamówienia przez jednego wykonawcę. W ocenie organu beneficjent nieprawidłowo oszacował wartość zamówień na ww. usługi pełnienia nadzoru inwestorskiego, czego konsekwencją było zastosowanie nieprawidłowej procedury wyboru wykonawcy usług.
Pismem z 24 lutego 2022 r. Gmina Tuszyn przekazała zastrzeżenia do informacji pokontrolnej, nie zgadzając się z wnioskami kontroli. Wskazała, że w związku z przystąpieniem do realizacji inwestycji Domu Senior-Wigor w listopadzie 2015 r., działając w oparciu o art. 4 ust. 8 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej: "p.z.p.), przeprowadziła postępowanie dotyczące sprawowania nadzoru inwestorskiego na przedmiotowym obiekcie, w oparciu o Regulamin udzielania zamówień publicznych do kwoty 30 000,00 euro wprowadzony Zarządzeniem nr 151/2011 Burmistrza Miasta Tuszyna z 24 października 2011 r. w sprawie Regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro, zmienionym następnie zarządzeniem nr 40/2014 Burmistrza Miasta Tuszyna z 14 kwietnia 2014 r. Zdaniem beneficjenta nie mógł on zastosować innej procedury, bowiem byłoby to niezgodne z regulacjami wewnętrznymi. Udzielenie zamówienia na adaptację budynku domu Senior-Wigor oraz na nadzór inwestorski nad tą inwestycją nastąpiło przed złożeniem wniosku o dofinansowanie – przed podpisaniem umowy z 12 kwietnia 2017 r., a nadto przed wejściem w życie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach RPO WŁ 2014-2020.
W odniesieniu do nadzoru inwestorskiego dotyczącego zadania pn. Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie, wskazano, iż działano w oparciu o § 4 Regulaminu udzielania zamówień publicznych. Skoro wartość tego zadania nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30 000,00 euro, to winno się wyłonić wykonawcę w trybie rozeznania rynku. Na tym etapie realizacji projektu nie było potrzeby stosowania innej procedury wyboru wykonawcy, tj. w oparciu o zasadę konkurencyjności.
Beneficjent wskazał, że przed wszczęciem postępowań na kolejne nadzory inwestorskie, tj. 19 czerwca 2017 r. dokonał przeszacowania łącznej wartości wszystkich nadzorów inwestorskich na realizowanym projekcie. W wyniku dokonanego przeszacowania stwierdzono, iż ustalona wartość nie przekroczy kwoty 50 000,00 zł. Dokonał ponownego przeszacowania, bowiem w wyniku prowadzonych postępowań, nie objętych niniejszym projektem, okazało się, że szacunkowy koszt nadzoru netto należy przyjąć na poziomie 1 % wartości danej realizacji, a nie na poziomie 3% jak przyjęto pierwotnie. W związku z powyższym przy wyłonieniu wykonawcy usługi na nadzór inwestorski nad zadaniem "Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie", oraz zadaniem "Termomodernizacji budynku Dziennego Domu Senior-Wigor" Gmina działała w oparciu o § 4 Regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000,00 euro, tj. w trybie rozeznania rynku. W roku 2020 i 2021 z uwagi na prawie trzyletnią przerwę w realizacji inwestycji ujętych w projekcie, biorąc pod uwagę art. 35 ust. 1 i 2 p.z.p., gmina dokonała kolejnego przeszacowania łącznej wartości wszystkich nadzorów inwestorskich na realizowanym projekcie, które wykazało, iż ogłaszając zapytanie cenowe na inspektora nadzoru w roku 2020 i 2021 należy zastosować zasadę konkurencyjności.
Odnośnie szacowania wartości zamówienia i przyjęcia usługi pełnienia nadzoru inwestorskiego na poszczególnych inwestycjach jako oddzielnych zadań beneficjent wskazał, iż po podpisaniu umowy o dofinansowanie stało się jasnym, iż projekt termomodernizacji jest rozległy, obejmuje siedem niezależnych od siebie budynków, położonych w różnych miejscowościach, a jego realizacja jest przewidziana na okres 4 lat, dlatego w 2017 r. nie mogła przyjąć, że ma do czynienia z jednym zamówieniem. Oprócz spełniania kryterium tożsamości podmiotowej, przedmiotowej oraz czasowej – w momencie szacowania musi istnieć realna możliwość jednorazowego udzielenia takiego zamówienia – ale z jakichś powodów następuje jego podział na części. W przypadku zamówień, których zakres i wartość są możliwe do ustalenia na cały okres realizacji projektu, a przy tym mogą być udzielone w ramach jednego postępowania, oszacowania ich wartości dokonuje się z uwzględnieniem całego okresu realizacji projektu. W pozostałych przypadkach usługi lub dostawy udzielane w ramach projektu mogą być szacowane dla poszczególnych lat budżetowych. Beneficjent wskazał także, iż zamawiający zaliczani do jednostek sektora finansów publicznych zobowiązani są do sporządzania planu postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewidują przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszczają je na stronie internetowej. Gmina Tuszyn zarządzeniem Nr 10/2017 Burmistrza Miasta Tuszyna z 24 stycznia 2017 r. przyjęła plan postępowań o udzielenie zamówień publicznych w Gminie Tuszyn. Plan ten zakładał przeprowadzenie w 2017 r. dwóch postępowań związanych z termomodernizacją budynków użyteczności publicznej (budynki: Urzędu Miasta w Tuszynie oraz Dziennego Domu Senior-Wigor).
Gmina Tuszyn podkreślała, iż nie miała realnej możliwości oszacowania z góry z należytą starannością zamówienia na sprawowanie nadzoru budowlanego nad realizacją poszczególnych inwestycji realizowanych w ramach projektu. Udzielenie zamówień na usługi przy konkretnej budowie umożliwiło precyzyjne oszacowanie zamówienia, a nadto umożliwiło wzięcie udziału w konkursie ofert mniejszym firmom, wykonawcom, którzy nie podołaliby realizacji zamówienia na przestrzeni 4 lat, lub nie chcieliby podjąć się takiego zobowiązania, np. ze względu na brak zaplecza technicznego, a także ze względu na obecny niestabilny rynek.
14 marca 2022 r. IZ RPO WŁ sporządziła ostateczną informację pokontrolną, uznając zastrzeżenia beneficjenta za niezasadne i utrzymując w mocy ustalenia dotyczące uznania za niekwalifikowalne części wydatków poniesionych na wybór wykonawców usługi pełnienia nadzoru inwestorskiego oraz zwrotu środków z tego tytułu.
Z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych, zawartych w ostatecznej informacji pokontrolnej, pismem z 22 kwietnia 2022 r., IZ wezwała beneficjenta do zapłaty przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w zakreślonym w wezwaniu terminie. Termin do zapłaty upłynął bezskutecznie.
7 września 2022 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wszczął postępowanie administracyjne w sprawie określenia Gminie Tuszyn kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.
13 marca 2023 r. Zarząd Województwa Łódzkiego wydał decyzję administracyjną nr 2/KOFEŁ/2023, która określiła kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 15 200,49 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w łącznej kwocie 6 076,00 zł, jako środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystane przez Gminę Tuszyn z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. w związku z realizacją projektu "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn" dofinansowanego na podstawie umowy nr UDA-RPLD.04.02.01-10- 0001/17 z 12 kwietnia 2017 r. z późniejszymi zmianami.
Wyrokiem z 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 352/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Tuszyn na powyższą decyzję, WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Zarządu Województwa Łódzkiego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ trafnie przyjął, że gmina dopuściła się naruszenia § 20 ust.1 umowy o dofinansowanie oraz procedur (podrozdział 6.5 pkt 11 Wytycznych) związanych z szacowaniem wartości zamówienia, czego konsekwencją było zastosowanie nieprawidłowej procedury wyboru wykonawcy spornej usługi naruszające podrozdział 6.5.2 pkt 8 lit. a) i 10 Wytycznych. Jednocześnie Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji organ zdecydował o nałożeniu na stronę korekty w wysokości 100% w żaden sposób nie motywując swojej decyzji w tym zakresie. Odstąpienie przez organ od przedstawienia argumentacji odnośnie do tej kwestii w istocie pozbawia skarżącą możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. W ocenie Sądu popełnione przez organ w tym zakresie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. powoduje również niespełnienie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem narusza art. 8 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zawrzeć w decyzji wyczerpujące i przekonujące rozważania w zakresie możliwości zastosowania 25% korekty finansowej z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz obowiązującej przy ustalaniu korekt finansowych zasady proporcjonalności zgodnie z art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, wskazaną na wstępie decyzją z 23 kwietnia 2025 r. Zarząd Województwa Łódzkiego określił Gminie Tuszyn przypadającą do zwrotu kwotę w wysokości 15 200,49 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w łącznej kwocie 6 076,00 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że związku z nieprawidłowym oszacowaniem wartości kontrolowanego zamówienia, podziałem zamówienia na części i brakiem prawidłowego upublicznienia zapytania ofertowego na pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zamówień pn.: "Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor", "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie" oraz "Termomodernizacja budynku Domu Senior-Wigor" w sposób wynikający z obowiązujących w okresie ogłaszania postępowań Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (EFRR) (odpowiednio wersje z 10 kwietnia 2015 r., 16 sierpnia 2016 r. i 12 kwietnia 2017 r.), zastosowanie ma Rozporządzenie Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień, zwane dalej: "Taryfikatorem". W zamówieniach udzielonych na pełnienie nadzoru inwestorskiego zastosowano stawkę korekty finansowej w wysokości 100% – (poz. 3 tabeli "Taryfikatora" – niedopełnienie obowiązku odpowiedniego ogłoszenia w zamówieniach o wartościach niższych niż określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 p.z.p.). Wydatki poniesione na powyższe usługi pełnienia funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego nie kwalifikują się bowiem do dofinansowania z uwagi na nieprawidłowe oszacowanie wartości zamówienia i podział zamówienia, a co za tym idzie zastosowanie nieodpowiedniej procedury wyłonienia wykonawców usług.
W odniesieniu do wskazań strony, iż postępowanie dot. pełnienia nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn. "Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor na działce nr 124/1 w Tuszynie" przeprowadzone zostało przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w oparciu o obowiązujący w gminie Regulamin udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych do kwoty 30 tys. euro, organ podkreślił, że w § 1 pkt 14 zawartej z beneficjentem umowy o dofinansowanie z 12 kwietnia 2017 r. wyraźnie przesądzono, że "wydatek kwalifikowalny" należy rozumieć jako wydatek lub koszt poniesiony przez beneficjenta (...) w związku z realizacją Projektu uznany za kwalifikowalny zgodnie z Wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (...). Organ podniósł, iż wzór umowy o dofinansowanie, zawierający cytowane powyżej postanowienie, był załącznikiem do Wezwania do złożenia wniosku o dofinansowanie, w ramach naboru, w którym strona otrzymała dofinansowanie. Tym samym ww. wymóg powinien być znany stronie już na etapie składania wniosku i rozpoczęcia realizacji projektu niezależnie od tego, że umowa o dofinansowanie została zawarta później. W konsekwencji już na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie powinna była ona wiedzieć, że warunkiem kwalifikowalności wydatków w rozumieniu powołanych Wytycznych (poniesionych także przed złożeniem wniosku o dofinansowanie i przed dniem zawarcia umowy o dofinansowanie) będzie m.in. zastosowanie właściwego trybu udzielenia zamówienia – wskazanego w ww. Wytycznych, które w świetle jednoznacznej dokumentacji konkursowej (tj. art. 5 ust. 5 ustawy wdrożeniowej, regulaminu naboru RPLD.04.02.01-IP.03-10-008/16 oraz zawartej umowy o dofinansowanie) mają pierwszeństwo przed aktami wewnętrznymi beneficjenta regulującymi sposób udzielania zamówień. Powyższe wskazuje, że mając pełne rozeznanie, iż suma kwoty już wydatkowanej i kwot zaplanowanych w projekcie do wydatkowania na usługę pełnienia nadzoru inwestorskiego przewyższa 50 tys. zł, (7 800,00 zł + 6 764,07 zł + 45 211,36 zł), obligatoryjne było, w świetle postanowień umowy o dofinansowanie, zastosowanie zasady konkurencyjności, a za kwalifikowalne mogły zostać uznane wyłącznie wydatki poniesione zgodnie z powyższymi zasadami.
W opinii organu, zapisy § 4 pkt 3 Warunków uczestnictwa w naborze (Ponowne wezwanie do złożenia wniosku o dofinansowanie projektu z 5 października 2016 r.), jasno wskazują, że wydatki poniesione niezgodnie z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 10 kwietnia 2015 r., Wytycznymi programowymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (EFRR), przyjętymi uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego Nr 930/16 z 16 sierpnia 2016 r. oraz Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020, przyjętym uchwałą Zarządu Województwa Łódzkiego z 28 września 2016 r. Nr 1172/16, we wniosku o dofinansowanie wykazać należy po stronie wydatków niekwalifikowalnych. W szczególności z warunków naboru i umowy o dofinansowanie nie wynika możliwość kwalifikowania wydatków poniesionych niezgodnie z właściwymi Wytycznymi (obowiązującymi w dacie wszczęcia postępowania). Niezależnie zatem od tego, czy w chwili wszczęcia któregokolwiek z postępowań strona nie była jeszcze beneficjentem ani nawet wnioskodawcą w ramach naboru nr RPLD.04.02.01-IP.03-10-008/16, w każdym przypadku warunkiem późniejszego stwierdzenia kwalifikowalności poniesionych wydatków jest zgodność ich poniesienia z właściwymi Wytycznymi, które obowiązywały w okresie przeprowadzenia postępowania.
Zgodnie z Wytycznymi programowymi, do których stosowania zobowiązany był beneficjent, w odniesieniu do wydatków poniesionych w ramach projektu "wnioskodawca rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w celu upublicznienia zapytania ofertowego powinien wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia publicznego oraz upublicznić to zapytanie co najmniej na stronie internetowej beneficjenta, o ile posiada taką stronę". Zgodnie z pismem Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej z 28 lutego 2022 r. znak: DKF-IV.6517.5.2022.MS możliwość zamieszczania ogłoszeń wnioskodawców w bazie konkurencyjności została wprowadzona od stycznia 2018 r. W myśl Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków oraz zgodnie z ustawą wdrożeniową, wnioskodawcą jest podmiot, który złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Zamawiający, który w listopadzie 2015 r. przeprowadził postępowanie o udzielenie zamówienia, nie składając jeszcze wniosku o dofinansowanie projektu, nie miał obowiązku publikacji zapytania ofertowego w bazie konkurencyjności. Do powstania nieprawidłowości w rozumieniu Rozporządzenia nr 1303/2013, która jest podstawą do naliczenia korekty finansowej było to, że beneficjent nie wysłał przedmiotowego zapytania do co najmniej trzech potencjalnych oferentów oraz nie zostało ono opublikowane w BIP Urzędu Miejskiego w Tuszynie (co uniemożliwiło dostęp do zamówienia szerokiej, potencjalnie nieograniczonej liczbie wykonawców).
Odnosząc się do stanowiska strony dotyczącego prawidłowości oszacowania wartości zamówienia i zastosowania właściwej procedury przeprowadzenia wyboru wykonawcy zamówienia na pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadań inwestycyjnych pn.: "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie", pn.: "Termomodernizacja budynku Dziennego Dom Senior-Wigor" oraz pn.: "Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie" na podstawie § 4 obowiązującego w gminie Regulaminu udzielania zamówień publicznych, IZ wyjaśniła, że suma kwoty już wydatkowanej i kwot zaplanowanych do wydatkowania na pełnienie nadzoru przewyższała kwotę 50 tys. zł, (7 800,00 zł + 6 764,07 zł + 45 211,36 zł), co równoznaczne było z obowiązkiem zastosowania zasady konkurencyjności. Organ podkreślił, że kwalifikowalne mogą być tylko takie wydatki, które poniesione zostały zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie w tym przypadku m.in. z zasadą konkurencyjności.
Odnosząc się do zastrzeżeń Gminy Tuszyn do informacji pokontrolnej, organ stwierdził, że przyjął założenie, że dane zawarte we wniosku aplikacyjnym, zostały przez stronę przemyślane a koszty zaplanowane na poszczególne zadania opierały się na rzetelnym rozeznaniu rynku, zarówno co do wartości robót budowlanych, jak i wartości kosztów zaplanowanych do wydatkowania na zakup usługi inspektora nadzoru inwestorskiego. Nie zgodził się z twierdzeniem beneficjenta, że nie miał realnej możliwości oszacowania poszczególnych inwestycji realizowanych w ramach projektu "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w gminie Tuszyn". Sporządzając wniosek o dofinansowanie projektu, strona miała obowiązek wskazania szacunkowej kwoty, jaką zamierzała przeznaczyć na usługi pełnienia nadzorów inwestorskich nad zaplanowanymi zadaniami, zarówno w ramach kosztów kwalifikowalnych, jak i niekwalifikowalnych. Skoro umowa o dofinansowanie projektu zawarta została 12 kwietnia 2017 r., a realizacja pierwszego zamówienia na usługę inspektora nadzoru inwestorskiego, spośród zamówień na tę usługę realizowanych po podpisaniu umowy, rozpoczęła się 17 maja 2017 r., to Gmina miała pełny obraz tego, ile i jakie części zamówienia, będą do zrealizowania w projekcie. Nic nie stało na przeszkodzie, aby postępowanie na wybór wykonawców usługi na pełnienie nadzoru inwestorskiego, realizowane było w podziale na części, przy zachowaniu odpowiedniej procedury wyłonienia wykonawców poszczególnych części zamówienia, co w tym wypadku oznaczało zastosowanie zasady konkurencyjności.
W opinii organu trudno uznać za wiarygodny dowód sporządzoną przez stronę tabelę z ponownym przeszacowaniem wartości zadania dla prowadzenia nadzoru inwestorskiego z 9 czerwca 2017 r., która nie zawiera wydatków poniesionych na pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: "Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor na działce nr 124/1 w Tuszynie" w roku 2015 w kwocie 7 800,00 zł oraz wydatków poniesionych na pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie" w kwocie 3 450,41 zł. Niezrozumiałe było dokonanie ponownego przeszacowania wartości zadania dla prowadzenia nadzoru inwestorskiego realizowanego w ramach projektu "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w gminie Tuszyn" dopiero 9 czerwca 2017 r., czyli już po rozpoczęciu postępowania na wybór inspektora nadzoru inwestorskiego dla zadania "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie", tj. po 17 maja 2017 r. Dzięki pominięciu kosztu, dotyczącego inspektora nadzoru inwestorskiego dla zadania "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie", łączny szacunkowy koszt wszystkich pozostałych zadań wyliczono na kwotę 45 211,36 zł. Z doliczonym kosztem szacunkowym na termomodernizację budynku Urzędu Miasta w Tuszynie szacunkowa kwota wyniosłaby 51 975,43 zł. Trudno uznać za rzetelnie przeprowadzone ponowne przeszacowania również z tego powodu, że kwoty wykazane jako szacunkowe np. dla zadania "Termomodernizacja Miejskiego Centrum Sportu i Wypoczynku" zmieniały się odpowiednio: 9 czerwca 2017 r. – 20 883,87 zł, 20 maja 2020 r. – 41 000,00 zł, natomiast rzeczywisty koszt tej usługi przez wykonawcę został ustalony na poziomie 11 600,00 zł.
Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie strona zobowiązana była do przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych o wartości wyższej niż 50 tys. zł netto zgodnie z zasadą konkurencyjności określoną w podrozdziale 6.5.2 Wytycznych oraz § 20 umowy o dofinansowanie. Z Wytycznych wynika nie tylko, w jaki sposób powinna być realizowana zasada konkurencyjności po zawarciu umowy o dofinansowanie, ale także jak jest ona realizowana przed zawarciem umowy o dofinansowanie. Wytyczne określają także sposób postępowania do czasu uruchomienia strony internetowej wskazanej w komunikacie ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego umieszczonym na stronie internetowej ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego. Jak wynika z rozdziału 6.5.2. Wytycznych, w celu spełnienia zasady konkurencyjności należy przede wszystkim upublicznić zapytanie ofertowe zgodnie z warunkami, o których mowa w pkt 13 lub 14. W świetle ww. norm realizacja zasady konkurencyjności następuje przez upublicznienie zapytania ofertowego przynajmniej na stronie internetowej zamawiającego. W razie wszczęcia postępowania przed ogłoszeniem konkursu ocena czy stopień upublicznienia zapytania ofertowego był wystarczający do uznania wydatku za kwalifikowalny, należy do instytucji ogłaszającej nabór wniosków o dofinansowanie projektu w trybie konkursowym lub pozakonkursowym.
Zachowanie zamawiającego naruszyło wymienione w pkt 1 podrozdziału 6.5 Wytycznych zasady uczciwej konkurencji, przejrzystości postępowania i równego traktowania wykonawców oraz spowodowało trudne do oszacowania skutki finansowe, związane z tym, że mógł on utracić możliwość wyboru potencjalnie korzystniejszej oferty, co w konsekwencji mogło doprowadzić do powstania szkody w budżecie UE. Opisane naruszenie nieprawidłowego oszacowania wartości zamówienia oraz zastosowania nieprawidłowej procedury wyboru wykonawcy usługi na pełnienie nadzoru inwestorskiego nad robotami budowlanymi, tj. niewłaściwego upublicznienia zapytania ofertowego na wykonanie ww. usługi, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013.
Kontrola przeprowadzona w oparciu o art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej dowodzi, że projekt nie był realizowany zgodnie z przepisami krajowymi, umową o dofinansowanie i Wytycznymi, co świadczy o naruszeniu art. 184 ust. 1 u.f.p. Wypłacone stronie środki finansowe na sfinansowanie wydatków, na które IZ RPO WŁ nałożyła korektę finansową stały się, w ocenie organu, środkami wykorzystanymi z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Środki te podlegają zwrotowi, stosownie do art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Również zawarta między stroną a Instytucją Zarządzającą umowa o dofinansowanie projektu, w przypadku stwierdzenia, że dofinansowanie wykorzystane jest z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w § 13 obliguje stronę do zwrotu środków dofinansowania wraz z odsetkami. W przypadku nieprawidłowości wykazanej podczas kontroli przedmiotowego projektu, wydatkowanie przez stronę środków finansowych z naruszeniem innych procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a konkretnie z naruszeniem ustawy Prawo zamówień publicznych (w zakresie zasad szacowania wartości zamówień), umowy o dofinasowanie i Wytycznych, spowodowało szkodę dla budżetu Unii Europejskiej. Zgodnie zaś z wykładnią Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej szkoda powstaje już w momencie, gdy podmiot otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem.
W ocenie organu w sprawie doszło do wystąpienia szkody potencjalnej, polegającej na uniemożliwieniu wzięcia udziału w postępowaniu jak najszerszemu kręgowi potencjalnych wykonawców. W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością wystąpiły trudne do oszacowania skutki finansowe związane z możliwością uzyskania potencjalnie lepszej/tańszej oferty w analizowanym postępowaniu, która mogła być złożona i wybrana jako oferta najkorzystniejsza w przypadku prawidłowego przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia. Strona nie zapewniła przeprowadzenia postępowania w sposób gwarantujący jak najszerszy dostęp do zamówień poprzez uczciwą konkurencję i równe traktowanie wszystkich podmiotów. Patrząc przez pryzmat rozdziału 5 pkt 3 Wytycznych w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz zgłaszania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020, a także biorąc pod uwagę, że strona wykorzystała środki dofinansowania UE, w rozważanym przypadku można dostrzec również realny charakter szkody. Działanie podmiotu ma negatywny wpływ na budżet Unii przez jego obciążenie nieuzasadnionym wydatkiem poniesionym z naruszeniem przepisów, w tym obowiązujących beneficjenta procedur.
IZ wskazała, że w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością do obliczenia skutków finansowych, oznaczających jednocześnie szkodę dla budżetu UE, zastosowała Rozporządzenie Ministra Rozwoju w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień z 29 stycznia 2016 r. (§ 5 ust. 1 i 2). Ponieważ skutki finansowe stwierdzonej w przedmiotowej sprawie nieprawidłowości indywidualnej są pośrednie, rozproszone oraz trudne do oszacowania, wysokość stawki procentowej pomniejszenia wydatków poniesionych nieprawidłowo została ustalona na podstawie Taryfikatora stanowiącego załącznik do tego rozporządzenia. Wskazane naruszenie, polegające na niedopełnieniu obowiązku prawidłowego upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z warunkami wynikającymi z umowy o dofinansowanie projektu, w tym nieprawidłowe ustalenie wartości szacunkowej zamówienia i podział zamówienia skutkujący niezastosowaniem wymogów związanych z właściwą publikacją zapytania ofertowego, wpisuje się w kategorię nieprawidłowości indywidualnej tj. niedopełnienia obowiązku odpowiedniego ogłoszenia (pozycja 3 Taryfikatora, w której przewidziano stawkę procentową stosowaną przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń w wysokości 100%, z możliwością obniżenia do wysokości 25%). Zgodnie z § 7 Taryfikatora zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. Powołując się na dyspozycję § 20 ust. 2 umowy o dofinansowanie, organ na kwestionowane postępowanie nałożył korektę finansową w wysokości 100% zgodnie z Taryfikatorem.
Organ wyjaśnił, że nie znalazł żadnych przesłanek przemawiających za obniżeniem korekty finansowej do 25%. W szczególności interes publiczny Gminy nie stanowi okoliczności, która w świetle powołanego Rozporządzenia może stanowić argument pozwalający na obniżenie korekty finansowej. Kwota nieprawidłowości stanowi znikomą część wartości projektu i uszczerbek tej kwoty nie zagroził realizacji projektu ani nie stanowił znacznego obciążenia dla budżetu Gminy Tuszyn, nie zagroził ogółowi jej społeczeństwu. Zwrot tej kwoty prawdopodobnie wpłynąłby pozytywnie na transparentność procesów i pogłębił zaufanie społeczeństwa do Gminy Tuszyn.
W dacie ogłoszenia poszczególnych ww. postępowań obowiązywało rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Taryfikator) – z kolejnymi zmianami. W każdej wersji Taryfikatora w poz. 3 tabeli przewidziano naruszenie w postaci niedopełnienia obowiązku odpowiedniego ogłoszenia w zamówieniach o wartości niższych niż określone w przepisanych wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 p.z.p., a jako stawkę podstawową korekty finansowej przewidziano 100%, z możliwością jej obniżenia do 25 %. Zgodnie z § 3 rozporządzenia wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej (ust. 1). Charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji (ust. 2).
Zdaniem organu stwierdzone w niniejszej sprawie nieprawidłowości:
- nie mają charakteru incydentalnego gdyż dotyczą co najmniej czterech postępowań realizowanych w ramach jednego projektu;
- wszystkie usługi nadzoru inwestorskiego realizowane w ramach jednego projektu były tożsame rodzajowo, mogły być realizowane przez jednego wykonawcę, w znanym stronie przedziale czasowym, a zatem należało traktować je jako jedno zamówienie, którego wartość winna być szacowana łącznie w celu prawidłowego ustalenia obowiązującej przy jego udzielaniu procedury;
- spowodowały, że poszczególne postępowania przeprowadzone przez skarżącego miały charakter ściśle lokalny, a sposób ich przeprowadzenia znacząco utrudnił udział w nich potencjalnym wykonawcom spoza lokalnego rynku tego typu usług;
- w sposób rażący naruszają tryb udzielania zamówień, wynikający z właściwych Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (EFRR) – odpowiednio w wersjach z: 10 kwietnia 2015 r., 16 sierpnia 2016 r. i 12 kwietnia 2017 r., tj.:
a) w postępowaniu "Pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor na działce nr 124/1 w Tuszynie" wysłano zapytanie tylko do jednego wykonawcy, co oznacza, że w rzeczywistości nie przeprowadzono żadnego postępowania o charakterze konkurencyjnym;
b) w postępowaniu "Pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie nie upubliczniono zapytania ofertowego na stronie BIP zamawiającego;
c) w postępowaniu "Pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: Termomodernizacja budynku Dziennego Domu Senior- Wigor" i "Pełnienie nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadania inwestycyjnego pn.: Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie" zaniechano wysyłki zapytań ofertowych do trzech potencjalnych oferentów.
Mając na uwadze charakter i wagę nieprawidłowości, stopień naruszenia zasad nieuczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz zasadę przejrzystości i niedyskryminacji organ uznał, iż nie ma podstaw do obniżenia korekty finansowej ze stawki podstawowej – 100% do 25%. Podkreślił przy tym, że niezwykle wysoką wagę ustawodawca przywiązuje do przejrzystości, transparentności i konkurencyjności zamówień udzielanych w ramach projektów finansowanych z budżetu Unii Europejskiej. Wyrazem tej wagi są stawki korekt finansowych za nieprawidłowości stanowiące naruszenie tych zasad, przewidziane w załączniku do ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. O miarkowaniu wysokości korekty nie może być mowy, tym bardziej wówczas, gdy popełnione nieprawidłowości swoim zakresem obejmują nie tylko nieuprawiony podział zamówienia na części, ale również brak upublicznienia zapytania ofertowego i nieprzeprowadzenie wyboru wykonawcy usług w trybie właściwych z zachowaniem zasady konkurencyjności, co doprowadziło do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców. Organ do doszedł do wniosku, że nagromadzenie uchybień dotyczących postępowania o udzielenie zamówienia oraz realizacji zamówienia prowadzi do wniosku, iż przeprowadzone przez stronę "postępowanie" zmierzające do "wyboru" wykonawcy miało w swych założeniach celowe stworzenie jedynie zewnętrznego pozoru postępowania konkurencyjnego, a zachowanie tego pozoru przez stronę było konieczne z uwagi na wymagania wynikające z umowy o dofinansowanie. Takie uchybienie, przekreślające istotę postępowania konkurencyjnego i jego cel, musiało być zakwalifikowane na równi z uchybieniem polegającym na braku upublicznienia jakiegokolwiek zapytania ofertowego. W stanie faktycznym niniejszej sprawy popełniono kilka nieprawidłowości, dla których załącznik do rozporządzenia Ministra Rozwoju przewiduje stawkę obowiązku zwrotu w wysokości 100% udzielonego dofinansowania. Waga i charakter popełnionych przez stronę nieprawidłowości, jak również ich liczba, kategorycznie sprzeciwiają się jakiemukolwiek obniżaniu wartości korekty finansowej. W takich okolicznościach ewidentną stratą poniesioną przez budżet UE jest dofinansowanie wypłacone na poczet sfinansowania zamówienia udzielonego przez stronę, które ostatecznie okazało się zaprzeczeniem zasady przejrzystości, konkurencyjności oraz równego traktowania wykonawców. Jednocześnie oceniając ustaloną nieprawidłowość pod kątem jej wagi i stopnia szkodliwości dla budżetu Unii Europejskiej za zasadne uznano zastosowanie wyższej wysokości korekty finansowej, tj. 100%, przy jednoczesnym braku stwierdzeniu okoliczności pozwalających do obniżenia jej do poziomu minimalnego. Kwota korekty do zwrotu wyliczona zostaje na podstawie dowodów księgowych przedstawionych we wnioskach o płatność.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Gmina Tuszyn podniosła następujące zarzuty:
I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184, art. 207 ust. 2 i ust. 9 u.f.p.,
- art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt. 9 ustawy wdrożeniowej,
- art. 143 w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013,
przez ich nienależyte zastosowanie wynikające z nierozważenia indywidualnego interesu skarżącej, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji i zastosowaniem korekty finansowej w wysokości 100% i nałożeniem na skarżącą korekty w wysokości niewspółmiernej (nieproporcjonalnej) do skali naruszenia stwierdzonego przez organ;
- art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013, przez niezastosowanie wynikającej z niego zasady proporcjonalności, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji i zastosowaniem korekty finansowej w wysokości 100% oraz brakiem obniżenia wysokości korekty do wysokości 25 %,
- § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzieleniem zamówienia (Dz. U. z 2021 r. poz. 2179) w zw. z poz. 1 załącznika do przedmiotowego Rozporządzenia (Taryfikatora) przez niezasadne zastosowanie korekty w wysokości 100%, w sytuacji gdy korekta powinna zostać obniżona z uwagi na słuszny interes skarżącej z zastosowaniem zasady proporcjonalności,
- § 7 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo, związanych z udzieleniem zamówienia przez jego nieuprawnione niezastosowanie, podczas gdy zasadne było przeanalizowanie charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości, czego organ nie uczynił, ograniczając się do ogólnikowych twierdzeń; pominięcie przy wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Taryfikatora brzmienia jego wszystkich paragrafów dla oceny wskazania dopuszczalności i potrzeby stosowania niższych stawek poza sytuacjami szczególnie dotkliwych nadużyć o charakterze celowym, stwierdzonych prawomocnymi orzeczeniami sądowym, w związku z czym nie można uznać, że stanowisko organu jest prawidłowe,
II. naruszenie procedury, w tym przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- art. 6, 7, 7a, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez naruszenie zasady praworządności, zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pominięcie słusznego interesu strony postępowania, w tym stanowiska skarżącej Gminy zawartego w piśmie z 2 kwietnia 2025 r., w którym skarżąca wskazywała na dodatkowe przesłanki uzasadniające obniżenie wysokości korekty finansowej, w tym to, że przy wykorzystaniu dofinansowania ze środków z Unii Europejskiej podejmuje szereg działań do ich prawidłowego, w tym oszczędnego wydatkowania, pracownicy Urzędu Miasta w Tuszynie uczestniczą w szkoleniach poszerzających wiedzę na temat rozliczania projektów unijnych, prowadzenia postępowań z zakresu zamówień publicznych, a sama skarżąca Gmina realizuje wiele projektów i zadań inwestycyjnych mających znaczenie nie tylko lokalne – dla mieszkańców Gminy, ale również dla mieszkańców Województwa Łódzkiego;
- art. 153 p.p.s.a. przez wydanie przez organ wadliwej decyzji nieuwzględniającej wskazań wyroku WSA w Łodzi z 13 października 2023 r. sygn. akt: III SA/Łd 352/23, co do dalszego postępowania w sprawie, w tym tego, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni ocenę Sądu oraz zawrze w decyzji wyczerpujące i przekonujące rozważania w zakresie możliwości zastosowania 25% korekty finansowej z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz obowiązującej przy ustalaniu korekt finansowych zasady proporcjonalności (art. 143 ust. 2 rozporządzenia nr 1303/2013), czego organ nie uczynił,
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli objęta jest decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego z 23 kwietnia 2025 r. określającą Gminie Tuszyn kwotę środków przypadającą do zwrotu w wysokości 15 200,49 zł wraz z odsetkami w łącznej kwocie 6 076,00 zł jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w związku z realizacją projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn’’.
Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania WSA w Łodzi, który wyrokiem z 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 352/23 uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa Łódzkiego z 13 marca 2023 r. nr 2/KOFEł/2023 w przedmiocie określenia Gminie Tuszyn kwoty przypadającej do zwrotu. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu objęta jest decyzja Zarządu Województwa Łódzkiego z 23 kwietnia 2025 r. określającą Gminie Tuszyn kwotę środków przypadającą do zwrotu w wysokości 15 200,49 zł wraz z odsetkami w łącznej kwocie 6 076,00 zł jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., w związku z realizacją projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn’’.
W toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu zarówno organ, jak i Sąd obecnie rozpatrujący sprawę zobowiązane były uwzględnić wytyczne w zakresie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawarte w wyżej wskazanym prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 13 października 2023 r. W wyroku tym Sąd przesądził, że środki przeznaczone na realizację projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn’’ zostały wykorzystane z naruszeniem procedur, w których mowa w art. 184 u.f.p., a co za tym idzie stosownie do art. 207 u.f.p. zasadnym było nałożenie na Gminę Tuszyn obowiązku zwrotu części otrzymanego dofinansowania. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ nie rozważył w sposób wyczerpujący i przekonujący możliwości zastosowania wobec skarżącej 25% korekty finansowej z uwzględnieniem słusznego interesu strony i obowiązującej przy ustalaniu korekt finansowych zasady proporcjonalności.
Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy, a jej oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie w danej sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Ustanowiona w nim zasada związania wyrokiem sądu administracyjnego dotyczy oceny prawnej, przez którą należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, co może dotyczyć zarówno stanu faktycznego, jak i wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis Warszawa 2005, s. 472; wyroki NSA z: 12 września 2025 r. sygn. akt III OSK 178/24, LEX nr 3916780 oraz z 1 października 2024 r. sygn. akt II FSK 30/22, LEX nr 3811485). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu w pełnym zakresie. Oznacza to, że w ponownym postępowaniu dotyczącym tej samej strony nie jest możliwe dokonywanie odmiennych ocen prawnych w odniesieniu do kwestii przesądzonych we wcześniejszym uzasadnieniu. Ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem. Związanie wyrokiem sądu administracyjnego dotyczy również wskazań co do dalszego postępowania, w przypadku uchylenia poprzedniej decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przepisów procesowych w zakresie dotyczącym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości i stanowią konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Nadto, zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego wyraża również art. 170 p.p.s.a., w świetle którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględniły w całości ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 352/23. Zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. W myśl art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (ust. 1), a przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa (ust. 2).
Pojęcie procedur, do których odwołuje się art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć szeroko jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego krajowego i unijnego zawierające normy proceduralne i inne regulacje wynikające z prawa ustrojowego czy prawa materialnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę. Naruszenie tak rozumianych regulacji stanowi przesłankę zwrotu środków, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (por. J. M. Salachna, M. Tyniewicki (w:) J. M. Salachna (red.), M. Tyniewicki (red.). Finanse publiczne. Komentarz, Warszawa 2024; wyroki NSA: z 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 634/19 oraz z 23 września 2022 r. sygn. akt I GSK 2875/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").
"Inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., obejmują także reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. Naruszenie innych procedur, o których mowa w wymienionym przepisie, będzie miało zatem miejsce w przypadku naruszenia postanowień umowy o dofinansowanie, jak również regulaminu konkursu i wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków, będących dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich.
Środki unijne podlegają zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z ww. naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013. Zgodnie z treścią tego przepisu "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. W świetle przywołanego przepisu wymieniona "nieprawidłowość" ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE. Należy podkreślić, że adresatami normy prawnej wynikającej z art. 207 u.f.p. są beneficjenci, podczas gdy adresatami norm prawnych wynikających z Rozporządzenia 1303/2013 są przede wszystkim państwa członkowskie. wszystkim państwa członkowskie. Zgodnie z § 20 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku stwierdzenia naruszenia przez beneficjenta m.in. zasady konkurencyjności, IZ może dokonywać korekt finansowych, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie obniżania korekt finansowych.
W rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo wskazały procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p., wyznaczające wzorzec kontroli legalności wydatkowania środków przeznaczonych na realizację projektu powołując się na przepisy ustawy wdrożeniowej, Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020 (EFRR), stanowiących załącznik do uchwały Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 4 sierpnia 2017 r Nr 1045/17 (dalej również: "Wytyczne") oraz umowy o dofinansowanie projektu nr UDA-RPLD.04.02.01-10-0001/17-00 z 12 kwietnia 2017 r. zmienionej kolejnymi aneksami.
W zaskarżonej decyzji, przyjmując ocenę prawną przedstawioną w wyroku WSA w Łodzi z 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 352/23, Zarząd Województwa Łódzkiego po raz kolejny prawidłowo stwierdził, że Gmina Tuszyn, dokonując wydatkowania środków europejskich przyznanych w związku z realizacją projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn’’, dokonała nieprawidłowego oszacowania i podziału na części zamówienia na usługi w zakresie pełnienia nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadań inwestycyjnych pn.: "Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor na działce nr 124/1 w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Dziennego Domu Senior-Wigor". W tym zakresie organ słusznie uznał, że wszystkie usługi nadzoru inwestorskiego w ramach kontrolowanego projektu były tożsame rodzajowo, mogły być zrealizowane przez jednego wykonawcę, w znanym stronie przedziale czasowym, a zatem należało traktować je jako jedno zamówienie, którego wartość winna być oszacowana łącznie w celu prawidłowego ustalenia obowiązującej przy jego udzielaniu procedury. Zamawiająca we wniosku o dofinansowanie wyszczególniła wszystkie usługi na pełnienie funkcji inspektora nadzoru inwestorskiego. Przystępując do szacowania wartości zamówienia, znała planowaną liczbę usług nadzoru inwestorskiego, które zamierza nabyć zatem powinna oszacować ich łączną wartość z należytą starannością, stosownie do 6.5. pkt 11 Wytycznych, niezależnie od tego, czy zamierzała je nabyć jednorazowo w ramach jednego postępowania czy ze względów organizacyjnych, celowościowych czy ekonomicznych – sukcesywnie. w ramach odrębnych postępowań.
W okolicznościach sprawy, co wprost wynika z podrozdziału 6.5.2 Wytycznych oraz § 20 umowy o dofinansowanie, strona była zobowiązana do przeprowadzenia postępowań o udzielenie zamówień publicznych o wartości wyższej niż 50 tys. zł netto zgodnie z zasadą konkurencyjności. W myśl podrozdziału 6.5.2 pkt 8 lit. a) Wytycznych w celu jej spełnienia należy upublicznić zapytanie ofertowe zgodnie z warunkami, o których mowa w pkt 10 lub 11. Stosownie do podrozdziału 6.5.2 pkt 10 upublicznienie zapytania ofertowego polega na jego umieszczeniu w bazie konkurencyjności, a w przypadku zawieszenia działalności bazy potwierdzonego odpowiednim komunikatem ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego – wysłaniu zapytania ofertowego do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia oraz upublicznieniu tego zapytania co najmniej na stronie internetowej beneficjenta, o ile posiada taką stronę lub innej stronie internetowej wskazanej przez właściwą instytucję będącą stroną umowy o dofinansowanie. Gdy ze względu na specyfikę projektu podmiot rozpoczyna realizację projektu na własne ryzyko przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, w celu upublicznienia zapytania ofertowego powinien wysłać zapytanie ofertowe do co najmniej trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje co najmniej trzech potencjalnych wykonawców danego zamówienia oraz upublicznić to zapytanie co najmniej na swojej stronie internetowej, o ile posiada taką stronę lub innej stronie internetowej wskazanej przez właściwą instytucję (podrozdział 6.5.2 pkt 11). Tymczasem strona, wydatkując środki przyznane na realizację projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn’’ w części dotyczącej zamówienia na usługi w zakresie pełnienia nadzoru inwestorskiego przy realizacji zadań inwestycyjnych pn.: "Adaptacja budynku administracyjno-magazynowego na potrzeby Domu Senior-Wigor na działce nr 124/1 w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Urzędu Miasta w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Szkoły Podstawowej nr 2 w Tuszynie", "Termomodernizacja budynku Dziennego Domu Senior-Wigor", odstąpiła od stosowania zasady konkurencyjności, co spowodowało ograniczenie kręgu potencjalnych wykonawców. Powyższe stanowiło naruszenie zasady przejrzystości i uczciwej konkurencji w dostępie do środków unijnych. Zgodzić się należy, że nieprawidłowe oszacowanie i podział zamówienia na części zamówienia skutkował zastosowaniem nieodpowiedniej procedury wyłonienia wykonawców ww. usług. W ww. postępowaniach dotyczących udzielania zamówień publicznych pominięto bowiem obowiązek upublicznienia zapytania ofertowego w sposób przewidziany w Wytycznych, nie przeprowadzając wyboru wykonawcy usług we właściwym trybie z zachowaniem zasady konkurencyjności. Strona już na etapie złożenia wniosku o dofinansowanie powinna była wiedzieć, że warunkiem kwalifikowalności wydatków – zgodnie z Wytycznymi – będzie m.in. zastosowanie właściwego trybu udzielenia zamówienia wynikającego z ww. Wytycznych. W świetle dokumentacji obowiązującej uczestnika konkursu, na którą składały się m.in. Wytyczne, regulamin naboru RPLD.04.02.01-IP.03-10-008/16 oraz zawarta umowa o dofinansowanie, Wytyczne miały pierwszeństwo przed aktami wewnętrznymi regulującymi sposób udzielania zamówień obowiązującymi u beneficjenta. Działanie polegające na niedopełnieniu obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego i dokonaniem wyboru wykonawcy usług bez zachowania zasady konkurencyjności, naruszyła zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a co za tym idzie ograniczyła krąg potencjalnych wykonawców. Wytyczne w sprawie kwalifikowalności określają zasady konkurencyjności a beneficjent wiedział, że udzielone w ramach realizacji projektu zamówienia będą oceniane przez IZ RPO WŁ w oparciu o ww. zasady, o czym stanowi § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie.
Organ prawidłowo uznał, że stwierdzone powyżej naruszenia wypełniają znamiona nieprawidłowości indywidulanej, o której mowa w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, co skutkowało obowiązkiem zastosowania korekty finansowej.
Podkreślić należy, że w świetle art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Stosownie do art. 24 ust. 9 pkt 2 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność – właściwa instytucja ma obowiązek nałożenia korekty finansowej oraz wszczęcia procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p., a w przypadku programu EWT – zgodnie z umową o dofinansowanie projektu albo decyzją o dofinansowaniu projektu. Obowiązek odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, tj. nałożenia korekty finansowej w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych wynika również z art. 143 Rozporządzenia 1303/2013.
Warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. W tym zakresie organ trafnie uznał, że w niniejszej sprawie wystąpiła szkoda potencjalna. Niewątpliwe stwierdzone naruszenie – brak prawidłowego upublicznienia zapytania ofertowego skutkował ograniczeniem kręgu potencjalnych wykonawców (zwłaszcza w kontekście, znacznej liczby oferentów, którzy zgłosili zainteresowanie udziałem w zamówieniu w odniesieniu do tych jego etapów, w których informacje o zamówieniu zostały upublicznione w sposób prawidłowy). Powyższe mogło doprowadzić do rezygnacji z udziału w prowadzonych przez stronę postępowaniach firm, które dysponując odpowiednią kadrą, zapleczem technicznym oraz doświadczeniem mogły przedstawić lepszą ofertę niż ta, która została wybrana przez skarżącą. Powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu, wstąpiła szkoda potencjalna, która mogła spowodować szkodę w budżecie UE poprzez sfinansowanie nieuzasadnionego wydatku (a contrario brak ww. naruszenia zaowocowałby możliwością zmniejszenia wydatkowanych z budżetu UE środków na realizację projektu Gminy). Zdaniem Sądu potencjalną szkodą w rozpoznawanym przypadku jest różnica między wartością udzielonego zamówienia, a wartością oferty, która mogła być złożona i wybrana jako oferta najkorzystniejsza. Zgodzić się trzeba bowiem z organem, że w analizowanym postępowaniu w związku ze stwierdzoną nieprawidłowością wystąpiły trudne do oszacowania skutki finansowe będące następstwem możliwości uzyskania potencjalnie lepszej (tańszej) oferty.
Zasady stosowania przez instytucje zarządzające korekt finansowych wynikają z rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżenia wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz. U. z 2016 r. poz. 200 ze zm., dalej "rozporządzenie w sprawie korekt").
W ocenie Sądu w uzasadnieniu decyzji z 23 kwietnia 2025 r. organ szczegółowo wskazał, jakimi kryteriami kierował się przy zastosowaniu maksymalnej 100% stawki korekty, a tym samym dlaczego nie było możliwe obniżenie wartości korekty (do potencjalnie możliwej 25%). Zastosowanie znajdowała metoda wyliczenia korekty finansowej przewidziana w § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie korekt z uwzględnieniem wysokości stawki procentowej pomniejszenia wydatków poniesionych nieprawidłowo. W tym zakresie organ wskazał, że w przypadku nieprawidłowości polegającej na niedozwolonym podziale zamówienia skutkującym niezastosowaniem wymogów związanych z publikacją zapytania ofertowego oraz na niedopełnieniu obowiązku upublicznienia zapytania ofertowego zgodnie z warunkami wynikającymi z umowy o dofinasowanie przewidziana jest korekta określona w pozycji 3 załącznika do rozporządzenia w sprawie korekt w stawce 100% z możliwością jej obniżenia do wysokości 25%. Stosownie do § 7 ww. rozporządzenia w przypadku kategorii nieprawidłowości indywidualnych, której w załączniku do rozporządzenia przypisano więcej niż jedną stawkę procentową, zastosowanie stawki procentowej o niższej wysokości niż maksymalna wysokość dla danej kategorii nieprawidłowości indywidualnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to uzasadnione charakterem i wagą stwierdzonej nieprawidłowości indywidualnej. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie korekt stanowi, że wartość korekty finansowej lub pomniejszenia może zostać obniżona, jeżeli anulowanie całości współfinansowania UE lub całości wydatków kwalifikowalnych poniesionych w ramach zamówienia jest niewspółmierne do charakteru i wagi nieprawidłowości indywidualnej. Charakter i wagę nieprawidłowości indywidualnej ocenia się odrębnie dla każdego zamówienia, biorąc pod uwagę stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, przejrzystości i niedyskryminacji.
Organ prawidłowo ocenił skutki stwierdzonych naruszeń oraz ich wpływu na budżet UE.
Zdaniem Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił, jakimi kryteriami kierował się przy zastosowaniu maksymalnej 100% stawki korekty i z jakich przyczyn nie było możliwe obniżenie wartości korekty. W tym zakresie Zarząd Województwa Łódzkiego słusznie zauważył, że stwierdzone w sprawie nieprawidłowości nie miały charakteru incydentalnego, bowiem dotyczyły czterech postępowań realizowanych w ramach jednego projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn". Wprost wskazał, że w postepowaniach tych Gmina dokonała niedozwolonego podziału na części zamówienia na usługi w zakresie pełnienia nadzoru inwestorskiego, podczas gdy wszystkie te usługi były realizowane w ramach jednego projektu, były tożsame rodzajowo, mogły być realizowane przez jednego wykonawcę, w znanym stronie przedziale czasowym, a zatem należało traktować je jako jedno zamówienie. Wartość przedmiotowego zamówienia winna zostać oszacowana łącznie w celu prawidłowego ustalenia obowiązującej przy jego udzielaniu procedury. Gmina nie wywiązała się z przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji nie przeprowadziła właściwej procedury wyboru wykonawców spornej usługi. Jak słusznie zaakcentował organ w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych na wykonanie usług nadzoru inwestorskiego w sposób rażący naruszono tryb udzielania zamówień, wynikający z właściwych Wytycznych programowych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014-2020. Należy podkreślić, co słusznie wziął pod uwagę organ, że strona dopuściła się w niniejszej sprawie kilku naruszeń – popełnione nieprawidłowości obejmują nie tylko nieuprawiony podział zamówienia na części, lecz również brak upublicznienia zapytania ofertowego i nieprzeprowadzenie wyboru wykonawcy usług w trybie właściwych z zachowaniem zasady konkurencyjności, co doprowadziło do ograniczenia kręgu potencjalnych wykonawców. Dla wymienionych naruszeń Taryfikator przewiduje podstawową stawkę zwrotu w wysokości 100% udzielonego dofinansowania, co jest wyrazem wysokiej wagi przyznawanej przez ustawodawcę w zakresie wskazanych naruszeń. Słuszne są również twierdzenia organu, że ujawnione uchybienia stanowiły zaprzeczenie istoty i celu postępowania konkurencyjnego, do którego stosowania zobowiązania była strona. Niewątpliwie bowiem niezastosowanie zasady konkurencyjności w wyżej wskazanych przypadkach godziło w fundamentalne zasady udzielania zamówień publicznych w postaci równego traktowania wykonawców i uczciwej konkurencji oraz zasady przejrzystości i proporcjonalności. Z przedstawionej przez organ argumentacji w zakresie możliwości obniżenia stronie wartości korekty finansowej jednoznacznie wynika, że przy dokonywaniu tej oceny organ miał na uwadze charakter i wagę stwierdzonych nieprawidłowości, ich liczbę, stopień naruszenia zasad uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz zasadę przejrzystości i niedyskryminacji. Powyższe okoliczności, w ocenie organu i Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, świadczą o tym, że w sprawie nie może być mowy o miarkowaniu wysokości nałożonej na stronę korekty finansowej. Świadome niezachowanie przez stronę podstawowych zasad udzielenia zamówień publicznych, tj. zasady konkurencyjności, równego traktowania wykonawców oraz przejrzystości i niedyskryminacji doprowadziło do niczym nieusprawiedliwionego ograniczenia kręgu potencjalnych oferentów, co mogło spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej rozumianą jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Sąd w pełni podziela pogląd, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musi przestrzegać najwyższych standardów stosowania i przestrzegania prawa, w tym prawa zamówień publicznych. Nieprzestrzeganie ich podważa zaufanie do instytucji publicznych oraz może prowadzić do niegospodarności w wydatkowaniu środków publicznych. W rozpoznawanej sprawie obniżenie wartości nałożonej korekty, przy tak znacznej liczbie i wadze stwierdzonych naruszeń, mogłoby oznaczać niejako przyzwolenie na przeprowadzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych z naruszeniem zasad obowiązujących w tych postępowaniach.
Możliwość obniżenia korekty ma charakter uznania administracyjnego. Organ może, ale nie musi dokonać tego rodzaju obniżenia. Zapisy Taryfikatora określają maksymalne stawki korekt za konkretne naruszenia reguł zamówień publicznych, określając je jako zalecane. Funkcja Taryfikatora sprawia, że obniżenie wskaźnika procentowego korekty finansowej należy traktować jako instytucję szczególną, wyjątkową, co oznacza, że jej zastosowanie i wszelkie przesłanki należy interpretować ściśle. Zatem jedynie wyjątkowo wysokość korekty może zostać obniżona. W analizowanej sprawie nie zachodzą żadne szczególne okoliczności.
Na uwzględnienie nie zasługuje argument strony, że organ nie rozważył indywidulanego, słusznego interesu skarżącej, na który strona wskazywała m.in. w piśmie z 2 kwietnia 2025 r. W tym zakresie Gmina Tuszyn podnosiła, że jako jednostka sektora finansów publicznych realizuje wskazane w ustawach istotne zadania dla mieszkańców Gminy Tuszyn. Inwestycje objęte kontrolą zostały zakończone i są wykorzystywane przez społeczność lokalną. Przy wykorzystaniu dofinansowania ze środków z Unii Europejskiej skarżąca podejmuje szereg działań do ich prawidłowego, w tym oszczędnego wydatkowania Pracownicy Urzędu Miasta w Tuszynie uczestniczą w szkoleniach poszerzających wiedzę na temat rozliczania projektów unijnych, prowadzenia postępowań z zakresu zamówień publicznych, a sama skarżąca Gmina realizuje wiele projektów i zadań inwestycyjnych mających znaczenie również dla mieszkańców Województwa Łódzkiego. Sąd nie neguje, powyższych okoliczności jednak nie stanowią one przesłanek przemawiających za obniżeniem w niniejszej spawie korekty finansowej do 25%.
Kwota nieprawidłowości stanowi niewielką część wartości przyznanego stronie dofinansowania do realizacji projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn". Na podstawie umowy o dofinasowanie przedmiotowego projektu Instytucja Zarządzająca przyznała stronie dofinansowanie na kwotę 2 849 764,66 zł. Obowiązek zwrotu kwoty 15 200, 49 zł wraz z odsetkami w łącznej kwocie 6 076,00 zł ustalony na mocy zaskarżonej decyzji stanowi niespełna 0,75 % uzyskanej kwoty. Trudno przyjąć, że wskazana wartość stanowi zagrożenie dla realizacji projektu czy prowadzi do znacznego obciążenia budżetu Gminy Tuszyn. Konieczność zwrotu przez skarżącą kwoty stwierdzonej nieprawidłowości skutkująca niewielkim uszczerbkiem finansowym nie stanowi również zagrożenia dla realizacji innych celów społecznych na jej obszarze. Wręcz przeciwnie z dużą dozą prawdopodobieństwa można założyć, że zwrot tej kwoty wpłynie pozytywnie na transparentność działań Gminy Tuszyn i pogłębi zaufanie jej lokalnej społeczności.
Reasumując w niniejszej sprawie Zarząd Województwa Łódzkiego prawidłowo przyjął, że fakt naruszenia fundamentalnych zasad udzielenia zamówień publicznych oraz liczba naruszeń przemawiają za zastosowaniem korekty finansowej w maksymalnej wysokości. W ocenie Sądu strona nie przedstawiła argumentów ani dowodów, które mogłyby uzasadniać możliwość obniżenia wysokości zastosowanej korekty.
Z powyższych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 207 ust 1 pkt 2 w zw. z art. 184, art. 207 ust. 2 i ust. 9 u.f.p., art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013, art. 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 9 ustawy wdrożeniowej, § 5 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia w sprawie korekt przez nienależyte zastosowanie wynikające z nierozważenia indywidualnego interesu skarżącej Gminy, pominięcie zasady proporcjonalności i zastosowanie korekty w wysokości 100 %.
W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W niniejszej sprawie organ wydał zaskarżoną decyzję, działając na podstawie przepisów prawa krajowego i unijnego mających zastosowanie w sprawie, przeprowadzając postępowanie w sposób odpowiadający wymogom przewidzianym w przepisach k.p.a. W tym zakresie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny, wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Materiał ten został poddany przez organ wszechstronnej analizie, a wyprowadzone na jego podstawie wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ nie naruszył zatem reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Rezultatem powyższego było prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego ocena prawna, uwzględniająca wskazania wynikające z wyroku WSA w Łodzi z 13 października 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 352/23. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgadza się z oceną prawną okoliczności faktycznych sprawy dokonaną przez organ nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określonej w art. 8 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zgodnie z powyższą zasadą organ szczegółowo wyjaśnił stronie przesłanki, jakimi kierował się wydając zaskarżoną decyzję, należycie przedstawiając podstawy faktyczne i prawne, na których oparł rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji zawiera wyjaśnienie podstaw prawnych, przytoczenie treści przepisów mających zastosowanie w sprawie i ich omówienie. Uzasadnienie faktyczne zawiera natomiast wskazanie faktów i dowodów, w oparciu o które wydane zostało rozstrzygnięcie. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera odniesienie się do podniesionych przez stronę skarżącą w toku postępowania administracyjnego zarzutów i twierdzeń. Powyższe stanowi realizację wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa nie wymaga od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna. Realizacja tej zasady sprowadza się do wyjaśnienia, że skierowana do strony decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe.
Odnośnie do zarzutu art. 7a k.p.a. podkreślić należy, że wskazany przepis dotyczy występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy takie wątpliwości związane z wykładnią przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia nie zaistniały. Organ wydał zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o regulacje prawne powszechnie obowiązujące oraz procedury konkursowe wiążące stronę przy wykorzystaniu środków przyznanych na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pn. "Termomodernizacja budynków użyteczności publicznej w Gminie Tuszyn".
Mając na uwadze wskazane okoliczności faktyczne i prawne oraz brak przesłanek świadczących o tym, że zaskarżona decyzja była dotknięta wadami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
d.cz.