III OSK 1775/24

III OSK 1775/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1664/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-03-26
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 1, art. 189, art. 134 § 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 203 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 20
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 39
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
§ 14 ust. 1 pkt c i ust. 2b
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1664/23 w sprawie ze skargi R. sp. z o.o. w R. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr WI.7023.257.2023.SM I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, II. zasądza od R. sp. z o.o. w R. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
III OSK 1775/24
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 marca 2024 roku, sygn. akt II SA/Rz 1667/23, którym po rozpatrzeniu skargi wniesionej przez [...] sp. z o.o. w [...] uchylono zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r.
Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Zarządzeniem pokontrolnym z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: "[...]WIS" lub "Organ") nakazał [...] sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") prowadzić gospodarkę zakaźnymi odpadami medycznymi zgodnie z tzw. "zasadą bliskości", określoną w art. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 z późn. zm.) – dalej: "u.o.". Jednocześnie Organ określił, że zarządzenie winno zostać zrealizowane niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia, a ponadto wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na [...] września 2023 r.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Organ podał, że w okresie [...] lipca 2023 r. przeprowadził kontrolę Skarżącej w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W trakcie czynności kontrolnych dokonano analizy wybranych przykładowo kart przekazania odpadów dokumentujących obrót odpadami medycznymi przez kontrolowaną Spółkę z ich wytwórcami z terenu województwa [...]. Przegląd wybranych kart przekazania odpadów [...] do Skarżącej przez [...] s.c. [...], ul. [...] [...], [...], [...] sp. z o.o. z/s w [...] oraz [...] w [...], wykazał poprawność prowadzenia ww. weryfikowanych kart przekazania odpadów, przy czym transportującym odpady od wymienionych wytwórców do [...] sp. z o.o. był [...] sp. z o.o. w [...]. Ponadto analiza prowadzonej przez Spółkę ewidencji odpadów wykazała okoliczność przekazywania [...] odpadów [...] do instalacji termicznego przetwarzania odpadów prowadzonej przez [...] sp. z o. o. z/s w [...] (ostatni transport miał miejsce [...] lipca 2023 r.). Stanowi to naruszenie tzw. "zasady bliskości", o której mowa w art. 20 u.o., zgodnie z którą zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone, a także zakazuje się przywozu na obszar województwa odpadów, wytworzonych poza obszarem tego województwa, w celu unieszkodliwienia, przy czym dopuszcza się unieszkodliwienie zakaźnych odpadów medycznych na obszarze województwa innego niż to, na którym zostały wytworzone, w najbliżej położonej instalacji, w przypadku braku instalacji do unieszkodliwiania tych odpadów na obszarze danego województwa lub gdy istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych.
[...]WIS podał, że stosując celowościową wykładnię art. 20 ust. 6 u.o. należy przyjąć, że celem ustawodawcy było w tym przypadku ograniczenie przemieszczania zakaźnych odpadów medycznych, także z przyczyn ograniczonego dopuszczalnego czasu ich magazynowania, co uzasadnione jest m.in. względami bezpieczeństwa sanitarnego. Dlatego nie można uznać, iż przyjęcie wytworzonych na terenie województwa [...] zakaźnych odpadów medycznych do instalacji Spółki w [...], a następnie transport tych odpadów na teren innego województwa (województwa [...]) niż miejsce wytworzenia (województwo [...]) i magazynowania (województwo [...]) jest zgodne z "zasadą bliskości". Zgodność z tą dyrektywą byłaby zachowana, gdyby Spółka, po uprzednim obiektywnym potwierdzeniu braków mocy przerobowych instalacji w [...], odebrane zakaźne odpady medyczne przetransportowała od wytwórców do instalacji w [...] (prowadzonej przez [...] sp. z o.o.) bez pośredniego magazynowania we własnej instalacji w [...], bądź przekazała do najbliżej położonej instalacji względem magazynowania w ramach zbierania odpadów.
Na terenie kontrolowanej Spółki były one jedynie magazynowane, a następnie przekazywane do unieszkodliwienia do instalacji na terenie województwa [...]. Brak mocy przerobowych instalacji w [...] powinien być stwierdzany zanim zakaźne odpady medyczne zostaną przywiezione na obszar województwa [...] i w takim przypadku powinny zostać od razu przekazane do drugiej w kolejności najbliżej położonej instalacji, która ma moce przerobowe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
Zdaniem Skarżącej, zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 20 ust. 4 u.o. poprzez niezasadne przyjęcie, że w opisywanej sprawie możliwe jest przypisanie Spółce odpowiedzialności z tytułu naruszenia zasady bliskości wyrażonej we wskazanej regulacji. Spółka podniosła, że celem wykazania istnienia naruszenia, organ w sposób nieuprawniony dokonał hipotetycznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego (zwrot: po uprzednim obiektywnym potwierdzenie braków mocy przerobowych instalacji w [...]) oraz nieuprawnionej wykładni "celowościowej". Organ nie jest przy tym uprawniony do modyfikacji normy prawnej wynikającej z treści art. 20 u.o., w której ustawodawca pomija miejsce magazynowania odpadów zgodnie z prawem. Gdyby wolą ustawodawcy było, aby unieszkodliwienie odpadów nastąpiło w miejscu najbliżej położonych z uwzględnieniem miejsca ich magazynowania, uwzględniłby to w treści normy zawartej w art. 20 u.o. Skarżąca podniosła, że organ kontrolny pominął przy dokonywaniu ustaleń faktycznych racjonalność działania kontrolowanego podmiotu, który z oczywistych względów ekonomicznych w sytuacji, w której mógłby przewidzieć wystąpienie okoliczności uniemożliwiających mu przyjęcie odpadów i konieczności przekazania odpadów wytwarzanych na terenie województwa [...] do innej instalacji - w momencie ich odbioru, odmówiłby ich przyjęcia. W tym zakresie organ kontrolny pomija również konieczność zapewnienia przez kontrolowany podmiot właściwych warunków pozwalających na zbieranie i magazynowanie odpadów medycznych. Spółka podniosła, że w sposób zgodny z zasadą bliskości, będąc najbliżej położoną instalacją w stosunku do wytwórców prowadzących działalność na terenie województwa [...], w przypadku braku możliwości unieszkodliwienia odpadów, przekazała przyjęte odpady do kolejnej najbliżej położonej instalacji, w której było to możliwe. Wskazała przy tym, że magazynowanie odpadów odbywać się może wyłącznie w miejscu do tego przeznaczonym, spełniającym warunki wynikające z obowiązujących przepisów prawa.
Skarżąca zarzuciła Organowi nieprawidłową interpretację przepisów u.o., poprzez stwierdzeniem że brak mocy przerobowych instalacji w [...] powinien być stwierdzany zanim zakaźne odpady medyczne zostaną przywiezione na obszar woj. [...] i w takim przypadku powinny zostać od razu przekazane do drugiej w kolejności najbliżej położonej instalacji, która ma moce przerobowe. Spółka podniosła, że w momencie podjęcia decyzji dotyczącej transportu odpadów z terenu województwa [...] na teren województwa [...] dysponowała wiedzą że jej instalacja do termicznego unieszkodliwiania odpadów jest najbliżej położoną instalacją w stosunku do miejsca ich wytworzenia oraz, że możliwym jest ich unieszkodliwienie w instalacji Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne i zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego w tym, kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stanowiska organu oraz zarzutów podniesionych w skardze złożonej przez Spółkę, Sąd I instancji stwierdził, że kontrola sądu rozpoznającego skargę na zarządzenie pokontrolne ma na celu zbadanie, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść nakazów skierowanych do kontrolowanego odpowiada ustaleniom poczynionym w trakcie kontroli i utrwalonym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w przepisach prawa. Przedmiotem skargi do Sądu może być wyłącznie zarządzenie pokontrolne, a nie protokół kontroli. W związku z tym sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w tym protokole ( wyrok NSA z 15 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 1727/21). W dalszej części uzasadnienia dokonując analizy zapisów zawartych w art. 20 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku Sąd stwierdził, że kluczowym w niniejszej sprawie jest przepis art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach , który wprowadza odstępstwo od reguły zakazującej unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone. Możliwe jest ich unieszkodliwiane w najbliżej położonej instalacji, w przypadku braku instalacji do unieszkodliwiania tych odpadów na obszarze danego województwa lub gdy istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych. Zatem zasada bliskości określona w art. 20 ustawy o odpadach zostanie naruszona tylko w przypadku gdyż żadna z w/w okoliczności nie wystąpi, a odpad zostanie unieszkodliwiony poza obszarem województwa wytworzenia, choćby to województwo było pod względem położenia najbliższe. W szczególności przepisy te nie mówią o magazynowaniu tych odpadów. W przekonaniu Sądu wyrażone w art. 20 ust. 3, 4 i 6 u.o.o. przepisy odczytywać należy w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu wykładni językowej tekstu normatywnego. Pozostałe rodzaje wykładni w tym wykładni przyjętej przez organ inspekcji można dokonywać wyłącznie przy powstaniu konfliktu pomiędzy dyrektywami wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Takiego konfliktu, który uzasadniałby sięgnięcie do wykładni celowościowej jako dyrektywy odczytania przepisów ustawy o odpadach o zasadzie bliskości [...]WIOŚ w swym zarządzeniu pokontrolnym nie wykazał. Ponadto należało mieć na względzie obowiązujące organ administracji zasady prawne wynikające z przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2024 r. poz. 236; zwana dalej u.P.p.), które wyznaczają kierunki interpretacji i stosowania przepisów adresowanych do przedsiębiorców, czyli także do skarżącej Spółki w postaci: art. 8 (zasada "co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone"), art. 10 ust. 1-3 (domniemanie uczciwości przedsiębiorcy; rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy), art. 11 ust. 1 – 2 (zasada przyjaznej interpretacji przepisów). W świetle tych regulacji, organy inspekcji nie mogły bez wyraźnych dowodów przyjmować, że procesy gospodarowania przez Spółkę zakaźnymi odpadami medycznymi nie odpowiada celom, dla których zasada bliskości została ustanowiona. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że art. 20 ust. 3, do którego odsyła ust. 4 tej regulacji w sposób wyraźny zakazuje unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych zakaźnych odpadów weterynaryjnych poza obszarem województwa, na którym zostały wytworzone. Unieszkodliwianie odpadów ma ustalone w u.o.o. znaczenie normatywne, bowiem według art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.o. unieszkodliwianie to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Natomiast art. 20 ust. 4 ustawy o odpadach zakazuje przywozu na obszar województwa odpadów medycznych zakaźnych odpadów weterynaryjnych w celu ich unieszkodliwiania, jeżeli odpady te zostały wytworzone poza obszarem tego województwa. Powyższe przepisy adresowane są do podmiotów zajmujących się unieszkodliwianiem jak również przewozem zakaźnych odpadów medycznych w celu ich unieszkodliwiania. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, że na terenie instalacji prowadzonej przez Spółkę przy ul. [...] w [...] nie doszło do unieszkodliwienia zakaźnych odpadów medycznych wytworzonych z terenu województwa [...]. Miał tam jedynie miejsce etap ich magazynowania a więc czasowego przechowywania odpadów – art. 3 ust. 1 pkt 5 u.o.o. - który poprzedzał przewiezienie odpadów i ich unieszkodliwienie w ramach instalacji należącej do Spółki [...] z o.o. a znajdującej się na terenie województwa [...] – ul. [...] [...], [...]. W obszarze normy art. 20 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach nie znajdziemy zakazu przywozu odpadów medycznych wytworzonych poza obszarem innego województwa w celu ich magazynowania. Ponieważ Spółka nie podjęła się procesu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych powstałych poza obszarem województwa [...] (odpady te zostały wytworzone w województwie [...]), to nie złamano zakazu z art. 20 ust. 4, który zakazuje przewozu zakaźnych odpadów medycznych pomiędzy województwami w celu unieszkodliwienia.
Po drugie, nie doszło też do naruszenia przytoczonej regulacji poprzez przewiezienie zakaźnych odpadów medycznych najpierw na teren województwa [...], a następnie na teren województwa [...]. Organ w zebranym materiałem dowodowym nie zdołał bowiem zaprzeczyć okolicznościom świadczącym o wyłączeniu zakazu przewozu zakaźnych odpadów medycznych. Organ nie zaprzecza bowiem, że na terenie województwa [...] nie znajdują się instalacje zdolne do przetwarzania zakaźnych odpadów medycznych. Ta okoliczność otwierała Spółce drogę do przewiezienia odpadów na teren województwa [...], gdzie nie odbył się proces unieszkodliwienia odpadów tylko ich czasowego zmagazynowania. Nie zdołano podważyć określonymi środkami dowodowymi podnoszonej przez Spółkę okoliczności braku wolnych mocy przerobowych w jej instalacji w [...] czyli środków niezbędnych do unieszkodliwienia zakaźnych odpadów medycznych. O zaistnieniu tych okoliczności informował Organ Kierownik Działu Ochrony Środowiska [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2023 r. oraz z dnia [...] lipca 2023 r. Wyrażono w nich oświadczenie, że odpady przywiezione z terenu województwa [...], zostały przekazane do instalacji w [...] z powodu braku wolnych mocy przerobowych w momencie przyjęcia tych odpadów do instalacji Skarżącej. Podniesiono, że w przypadku odpadów przekazanych do [...] sp. z o.o. instalacja tej spółki w [...] była drugą po instalacji w [...] najbliżej położoną instalacją mającą moce przerobowe, względem miejsca wytworzenia tych odpadów na terenie województwa [...]. Wobec tego zostały wypełnione znamiona drugiej z przesłanek wyłączających zakaz przewozu z art. 20 ust. 6 u.o.o. w postaci braku wolnych mocy przerobowych do unieszkodliwiania odpadów. Organ winien zauważyć, iż art. 20 ust. 6 u.o.o. nie dokonuje rozróżnienia instalacji nieposiadających wolnych mocy przerobowych potrzebnych do unieszkodliwiania odpadów np. ze względu na miejsce ich położenia. Zatem nie wyklucza ten przepis sytuacji jak zaistniała w tej sprawie, gdy instalacja do której przewieziono odpady w danym czasookresie traci swe moce przerobowe, co musi skutkować ich dalszym przewiezieniem do kolejnej instalacji o wolnych mocach przerobowych i jednocześnie najbliższej wobec województwa, w którym odpady powstały. Taka wykładnia art. 20 ust. 3, 4 i 6 u.o.o. jest nie tylko zgodna z zasadami o jakich mowa w ustawie Prawo przedsiębiorców, ale zgodna jest z regułami logiki i doświadczenia życiowego. Ustawodawca tworząc w/w przepisy nie mógł wykluczyć, że na skutek przyjmowania przez instalacje kolejnych partii odpadów, utraci ona moce przerobowe, które posiadała w czasie przyjmowania zakaźnych odpadów medycznych. Taka sytuacja obliguje podmiot uprawniony do unieszkodliwiania odpadów do ich niezwłocznego wywozu w celu unieszkodliwienia z powodu obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 listopada 2021 r. w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych (Dz.U. z 2021r. poz. 2245), które pozwalają magazynować zakaźne odpady medyczne i zakaźne odpady weterynaryjne nie dłużej niż 48 godzin w temperaturze do 10°C. Tylko w przypadku w przypadku awarii spalarni odpadów niebezpiecznych dopuszcza się magazynowanie odpadów w temperaturze do 10°C tak długo, jak pozwalają na to ich właściwości oraz warunki, w jakich są przechowywane, ale nie dłużej niż 30 dni od dnia wystąpienia awarii spalarni odpadów. Zakazuje się przyjmowania następnych partii zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych do spalania aż do czasu usunięcia awarii. Wskazane uwarunkowania w postaci dozwolonego czasu magazynowania odpadów oraz bieżącego procesu przyjmowania odpadów do unieszkodliwiania, nie mogą być pomijane w procesie wykładni i stosowania przepisów u.o.o. statuujących zasadę bliskości.
Reasumując, ponieważ Organ Inspekcji kierując zaskarżone do Sądu zarządzenie pokontrolne nie wykazał niezaistnienia wskazywanych przez Spółkę przesłanek wyłączających zakaz przewozu zakaźnych odpadów medycznych z art. 20 ust. 6 u.o.o., to skierowany do Strony akt narusza tą regulację ustawową zawierającą przepisy prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na określone w jego treści prawa i obowiązku skarżącej Spółki. Ta negatywna ocena zarządzenia pokontrolnego uzasadnia jego uchylenie na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd I instancji orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpatrzenie sprawy co do istoty. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadaministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie tj. art. 20 ust. 3,4,5 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz. U 2023r. poz. 1587 z późn. zm) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że [...] sp. z o.o. prawidłowo zastosował tzw. zasadę bliskości przewożąc odpady z miejsca wytworzenia w województwie [...] do instalacji w [...], celem ich magazynowania, a następnie do instalacji w [...] gdzie finalnie zostały unieszkodliwione podczas gdy zgodnie z tzw. zasadą bliskości odpady powinny być unieszkodliwione jak najbliżej miejsca ich wytworzenia.
2) na podstawie art. 174 pkt 2 naruszenie prawa procesowego mające wpływ na wynik postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust 6 i art. 3 ust 1 pkt 5 ustawy o odpadach poprzez dokonanie ustaleń i oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie, że w instalacji w [...] nastąpił etap magazynowania odpadów, który poprzedził przewiezienie odpadów i ich unieszkodliwienie w ramach instalacji w [...] co budzi uzasadnione wątpliwości co do zakresu rozpoznania okoliczności spornych sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ między innymi stwierdził, że interpretacja językowa art. 20 ust. 2,3, 4,5 i 6 ustawy o odpadach jasno wskazuje, że w dwóch przypadkach możliwe jest unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych na obszarze innego województwa niż miejsce wytworzenia tj. brak instalacji do unieszkodliwiania na obszarze województwa wytworzenia lub istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych. Z ww. przepisów nie możemy wyinterpretować, że transport z zakaźnymi odpadami medycznymi może jeździć między województwami i szukać wolnej instalacji. Spółka przed wysłaniem takiego transportu do określonej instalacji powinna ustalić, czy będzie ona miała wolne moce przerobowe i tam kierować transport. Nieprzestrzeganie zasady bliskości i przemieszczanie zakaźnych odpadów medycznych na duże odległości zwiększa ryzyko powstania uciążliwości spowodowanych przez zapach lub hałas oraz może mieć wpływ na powstanie zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska. Wykładnia językowa spornych przepisów nie jest jednoznaczna i dlatego konieczne jest posłużenie się dodatkowo wykładnią celowościową, uzasadniającą stanowisko prezentowane przez organ podczas kontroli. Fakt podnoszony przez Spółkę, a wskazujący, że logistycznie Spółka nie jest w stanie przewidzieć jakie ilości odpadów trafią do jakiej instalacji i czy możliwe będzie unieszkodliwienie akurat w tej, do której odpady zostały skierowane nie ma, w ocenie organu, znaczenia. To Spółka winna dostosować swoją strukturę do powszechnie i bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie z podniesionych zarzutów kasacyjnych były zasadne.
Zaskarżone do Sądu I instancji zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15, dostępne, (w:) CBOSA; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93).
Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa.
Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r. III OSK 1346/22).
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy:
1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ;
2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli;
3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje poprzez dokonanie ustaleń i oceny stanu faktycznego w sposób budzący podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organu przeprowadzona została przez Sąd I instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie, że w instalacji w [...] nastąpił etap magazynowania odpadów, który poprzedził ich przewiezienie a następnie ich unieszkodliwienie w instalacji w [...].
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, jak i niemożliwe jest także kwestionowanie w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym: przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego nie zasługiwała w niniejszej sprawie na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji argumentacja jest czytelna sprawiając, że wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, a to wszystko czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. bezskutecznym. Zwrócić także należy uwagę, że obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi oznacza konieczność odniesienia się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że przywołany przez autora skargi kasacyjnej art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co miało miejsce w realiach tej sprawy. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę, brakiem podzielenia przez Sąd jej stanowiska co do interpretacji przepisów prawa materialnego, czy też wskazań jakie ustalenia faktycznych są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zasługuje natomiast zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przepisu art. 20 ust. 5 i 6 ustawy o odpadach, a dotyczący naruszenia wynikającej z tych przepisów zasady bliskości przy unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych. Regulując w art. 20 ust. 6 ustawy o odpadach unieszkodliwianie zalanych odpadów medycznych jak i zakaźnych odpadów weterynaryjnych ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie ust. 5, ale nie poprzestał na kryterium odległości, lecz wprowadził dodatkowe kryterium polegające na tym, że w województwie, na terenie którego takie odpady zostały wytworzone, nie ma instalacji, która pozwoliłaby je unieszkodliwić, albo istniejące instalacje nie mają wolnych mocy przerobowych. Wtedy takie odpady winny być unieszkodliwiane w najbliżej położonej instalacji na obszarze innego województwa. Wykładania językowa uzupełniona wykładnia celowościową, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego do wniosku, że ustawodawca zakazuje nie tylko unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych z naruszeniem zasady bliskości, ale i samego ich przewożenia w tym celu na obszar innego województwa. Z wyżej wymienionych przepisów nie można wyinterpretować, że transport z zakaźnymi odpadami medycznymi może jeździć między województwami i szukać wolnej instalacji tj. instalacji posiadającej na dany moment wolne moce przerobowe. Usprawiedliwienia do podmiotu naruszającego zasadę bliskości nie może stanowić okoliczność, że odpady skierował do najbliższej instalacji, która odmówiła ich przyjęcia z uwagi na brak wolnej mocy przerobowej, co powoduje konieczność szukania kolejnej instalacji gotowej przyjąć takie odpady do unieszkodliwienia. Spółka przed wysłaniem takiego transportu do określonej instalacji powinna uprzednio ustalić, czy będzie ona miała wolne moce przerobowe i tam kierować transport. Brak przestrzegania zasady bliskości w powyższym znaczeniu, jaką zasadnie podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powoduje przemieszczanie zakaźnych odpadów medycznych na duże odległości (większe niż przekazanie ich za pierwszym razem do odpowiedniej instalacji), co zwiększa ryzyko powstania uciążliwości spowodowanych zapachem lub hałasem oraz co najważniejsze może mieć wpływ na powstanie zagrożenia dla zdrowia ludzi i dla środowiska. Nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez skarżącą fakt, że logistycznie spółka nie jest w stanie przewidzieć jakiej ilości odpady trafia do jej instalacji i czy możliwe będzie unieszkodliwienie akurat zakaźnych odpadów medycznych w tej, do której odpady pierwotnie zostały skierowane. W ocenie Sądu to spółka winna dostosować swoją strukturę organizacyjną do powszechnie i bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Podnieść np. należy, że w obecnej dobie nie ma problemu w ustaleniu drogą telefoniczną przed rozpoczęciem transportu takich odpadów możliwości przerobowych instalacji do której są kierowane. Przy interpretacji przepisu art. 20 ust. 5 i ust. 6 ustawy należy mieć na uwadze, że zakaźne odpady medyczne winny być co do zasady niezwłocznie unieszkodliwiane. Prawodawca dał temu wyraz między innymi w wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 95 ust. 11 ustawy o odpadach rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 26 listopada 2021 roku w sprawie unieszkodliwiania oraz magazynowania odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 2245). Zasada bliskości jest adresowana do wszystkich podmiotów biorących udział w unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych. Powyższa wykładnia zasady bliskości określona w art. 20 ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach, przyjęta także przez organ nie narusza zasad prawnych wynikających z ustawy z dnia 6 marca 2018 roku – Prawo przedsiębiorców, które winny być uwzględnione przy interpretacji i stosowaniu przepisów a określonych w art. 8 (zasada "co nie jest prawem zabronione, jest dozwolone"), art. 10 ust. 1-3 (domniemanie uczciwości przedsiębiorcy, rozstrzyganie wątpliwości faktycznych na korzyść przedsiębiorcy), czy art. 11 ust. 1 i 2 ( zasada przyjaznej interpretacji przepisów).
Skuteczność podniesionego zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 5 i ust. 6 ustawy o odpadach, kreującego zasadę bliskości przy unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych, skutkować musi uchyleniem zaskarżonego wyroku. Jednocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie analiza akt sprawy oraz charakter instytucji zarządzeń pokontrolnych pozwala uznać, że istota sprawy został wyjaśniona, co umożliwia rozpatrzenie wniesione przez [...] sp. z o.o. w [...] skargi. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarga nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Zasadnie organ stwierdził naruszenie przez skarżącą spółkę zasady bliskości odnośnie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych. To zaś skutkowało nakazaniem w ramach zarządzeń pokontrolnych spółce prowadzenia gospodarki zakaźnymi odpadami medycznymi zgodnie z tzw. "zasadą bliskości", określona w art. 20 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 rok o odpadach. Tym samym skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 189 p.p.s.a. wyrok reformatoryjny tj. uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę (pkt 1 wyroku)
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Zasadzono od skarżącej spółki na rzecz organu tytułem zwrotu tych kosztów kwotę 340 zł tj. 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej oraz 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radcą prawnym ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).