III OSK 1771/24

III OSK 1771/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne
Policja
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bd 732/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2024-01-16
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
art.88
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
art.29 ust.2 i 3
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Dz.U. 2024 poz 935
art.184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska–Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 732/23 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr 3/2023 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 stycznia 2024 r., II SA/Bd 732/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z 5 kwietnia 2023 r., nr 3/2023 w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
26 lipca 1961 r., [...] przydzielił lokal mieszkalny przy ul. [...][...]w [...] H. U. (dalej: "dziadek skarżącej").
Po jego śmierci, na podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. nr 53, poz. 214, dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") uprawnienie do zajmowania powyższego lokalu uzyskała F. U., żona zmarłego (dalej: "babcia skarżącej", "uprawniona"). Okoliczność tę potwierdziło zaświadczenie Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "Komendant MP", "organ pierwszej instancji") z 25 kwietnia 2002 r.
8 czerwca 2018 r., Komendant MP wyraził zgodę na przekazanie lokalu do dyspozycji Urzędu Miasta [...], w celu umożliwienia jego wykupu przez F. U. Jednocześnie zastrzegł jednak, że niezrealizowanie wykupu z wyłącznej winy uprawnionej, w ciągu 6 miesięcy od dnia wydania zgody, skutkować będzie utratą ważności zgody i pozostaniem lokalu nadal w dyspozycji Policji.
Ostatecznie wykup lokalu nie został sfinalizowany, a według informacji przedstawionych przez Wydział Mienia i Geodezji Urzędu Miasta w [...], postępowanie w tej sprawie zostało zakończone w wyniku zgonu uprawnionej, który nastąpił 7 czerwca 2020 r.
Od tego momentu lokal był w posiadaniu skarżącej, jako wnuczki zmarłej.
Decyzją z 26 lipca 2022 r., nr 2/2022, organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do opróżnienia lokalu, z uwagi na brak uprawnień do jego zajmowania.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 10 października 2022 r., nr 7/2022, Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy (dalej: "Komendant WP", "organ drugiej instancji"), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 4 stycznia 2023 r., nr 2/2023, organ pierwszej instancji zobowiązał skarżącą do opróżnienia lokalu, z uwagi na brak uprawnień do jego zajmowania.
W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 5 kwietnia 2023 r., nr 3/2023, Komendant WP utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji, organ drugiej instancji podkreślił, że zgon uprawnionej zakończył postępowanie w przedmiocie wykupu lokalu, a w konsekwencji nadal pozostaje on w dyspozycji Komendanta MP. Tym samym, w ocenie Komendanta WP, sprawa ma administracyjny, a nie cywilny charakter.
W takim stanie rzeczy, zdaniem organu drugiej instancji, kluczowe w sprawie było ustalenie czy skarżąca posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. W ocenie Komendanta WP odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Jak podkreślił, skarżąca nie pełni służby w Policji i nie uzyskała prawa do lokalu na podstawie art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm., dalej "ustawa o Policji"). Nie posiada ona także prawa do lokalu na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.
W konsekwencji, w ocenie organu drugiej instancji, wydanie decyzji, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego, było konieczne.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 16 stycznia 2024 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że na podstawie art. 88 ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, lecz ich uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu wywodzone są z tytułu prawnego jaki posiada policjant. Jednocześnie na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą też taki tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Przepis przewiduje również możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdyby ci członkowie rodziny byli uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy żadna z powyższych okoliczność nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie, co prowadzi do wniosku, że skarżąca zajmuje lokal bez tytułu prawnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zajmowanie lokalu, przez osobę bez tytułu prawnego, zobowiązywało organy Policji do wydania, na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, decyzji o jego opróżnieniu.
Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy użyte w powyższym przepisie sformułowanie "bez tytułu prawnego" odnosi się wyłącznie do takiego tytułu prawnego, który jest wywodzony z ustawy o Policji lub odrębnych regulacji emerytalnych, a nie jakiegokolwiek innego tytułu prawnego, w tym wywodzonego z przepisów prawa cywilnego.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko skarżącej, zgodnie z którym w wyniku zgody Komendanta MP z 8 czerwca 2018 r., na przekazanie lokalu w celu jego wykupu, lokal nie znajduje już się w dyspozycji organów Policji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy śmierć osoby uprawnionej do wykupu lokalu, spowodowała wygaśnięcie uprawnienia, które z uwagi na ścisły związek ze wskazaną w zgodzie osobą, nie mogło zostać nabyte przez jakikolwiek inny podmiot. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie było zatem podstaw do stwierdzenia, że jeśli nie na podstawie przepisów resortowych, to na podstawie regulacji cywilnoprawnych skarżąca nabyła prawo do lokalu.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci oświadczenia woli Komendanta MP z 8 czerwca 2018 r., wynikającą z niewłaściwej interpretacji tegoż oświadczenia i okoliczności towarzyszących jego złożeniu, a polegającą na uznaniu, iż przedmiotowe oświadczenie stanowi jedynie zgodę na wykup lokalu mieszkalnego wygasającą wraz ze śmiercią adresatki, podczas gdy zgodnie z wolą i oczekiwaniami stron, bezpośrednim skutkiem tegoż oświadczenia miało być przekazanie lokalu mieszkalnego z powrotem do dyspozycji właściciela, tj. Urzędu Miasta [...] i utrata statusu lokalu funkcyjnego umożliwiająca wykup tegoż lokalu w przyszłości;
2. art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie znajdującego się w aktach sprawy dowodu w postaci zaświadczenia z 25 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym prawo do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu Komendant MP, przyznał także skarżącej;
3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Komendanta MP zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegającego na odbieraniu skarżącej prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, który ma obecnie znajdować się w dyspozycji organów Policji, wbrew wcześniejszej zgodzie zaprezentowanej zarówno w zaświadczeniu z 25 kwietnia 2002 r., jak również wbrew oświadczeniu z 8 czerwca 2018 r., którego treść według zapewnień składanych przez Komendanta MP adresatce oraz jej zstępnym, miała oznaczać całkowitą rezygnację z władania tymże lokalem przez Policję i jego przekazanie z powrotem do zasobów Miasta [...].
Jednocześnie na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
4. art. 95 ust. 3 pkt. 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji, poprzez błędną wykładnię polegającą na orzeczeniu opróżnienia w stosunku do lokalu mieszkalnego, który począwszy od 8 czerwca 2018 r., nie był już w dyspozycji ministra ds. wewnętrznych lub podległych mu organów, a także w stosunku do osoby której przysługiwał tytuł prawny do zamieszkiwania w tymże lokalu funkcyjnym, na podstawie zaświadczenia z 25 kwietnia 2002 r.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych.
W odpowiedzi na skargę Komendant WP wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie podtrzymał dotychczasową argumentację i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.
Na wstępie, odnosząc się do zarzutu równoczesnego naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należy podkreślić, że tego rodzaju konstrukcja zarzutu jest niepoprawna, ponieważ wskazane przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych okolicznościach.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyrok oddalający skargę, zatem podstawą prawą działania Sądu pierwszej instancji był art. 151 p.p.s.a. W takiej sytuacji naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, było oczywiście niemożliwe.
Oceniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należy przede wszystkim wskazać,
że jest to przepis kompetencyjny, o ogólnym (blankietowym) charakterze. Co do zasady nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie naruszenie art. 151 p.p.s.a. zostało powiązane kolejno z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (zarzut nr 1) oraz z art. 8 k.p.a. (zarzut nr 3).
Oba zarzuty są nietrafione.
Odnosząc się do zarzutu nr 1 należy na wstępie odnotować, że w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 k.p.a. Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Po trzecie zaś organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową. Czwartym elementem jest natomiast takie przedstawienie rozumowania, w wyniku którego ustalono okoliczności faktyczne, które zgodne jest z zasadami logiki. Zaznaczyć przy tym należy, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez Sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ramach omawianego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną ocenę oświadczenia Komendanta MP z 8 czerwca 2018 r., poprzez uznanie, że zgoda na wykup lokalu wygasła wraz ze śmiercią uprawnionej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie oświadczenie skutkowało przekazaniem mieszkania do dyspozycji właściciela tj. Urzędu Miasta [...] i utratą statusu lokalu funkcyjnego, znajdującego się w dyspozycji Policji.
Dokonana przez skarżącą interpretacja nie zasługuje na aprobatę.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zarówno ustawa o Policji, jak i ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, nie przewidują regulacji określającej tryb i zasady wyrażania zgody na przekazanie lokalu przez organy Policji, w celu jego wykupu na własność. Oznacza to, że zgoda nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a jednostronnego oświadczenia woli, które ma charakter czynności cywilnoprawnej.
We wskazanym oświadczeniu Komendant MP jednoznacznie określił, że niezrealizowanie wykupu zajmowanego lokalu, z wyłącznej winy adresatki oświadczenia, w ciągu 6 miesięcy od dnia wydania zgody, oznaczać będzie, że lokal nadal pozostawać będzie w dyspozycji Policji. Jednocześnie zobowiązał on uprawnioną, aby po sfinalizowaniu procedury związanej z wykupem, zgłosiła się ona do wskazanego wydziału, celem skreślenia lokalu z ewidencji mieszkań pozostających w dyspozycji Komendanta MP.
Z przywołanych zapisów jednoznacznie wynika, że samo oświadczenie nie skutkowało utratą przez mieszkanie statusu lokalu funkcyjnego. Efekt taki mogło wywołać dopiero prawidłowe przeprowadzenie procedury, zakończone wykupem mieszkania. Gdyby wola Komendanta MP była zbieżna z oceną skarżącej, to organ od razu skreśliłby lokal z rejestru lokali będących w dyspozycji Policji i nie czekałby w tym zakresie na informację od uprawnionej. Ponadto w oświadczeniu użył sformułowania "nadal pozostaje w dyspozycji". Zwrot "nadal", oznacza, że określony stan trwa nieprzerwanie, utrzymuje się w niezmienionej formie. Jego użycie wskazuje zatem, że oświadczenie nie wywołało skutku w postaci utraty prawa do dysponowania lokalem, wciąż znajdował się on w dyspozycji Policji.
Interpretacja ta ulega wzmocnieniu, zważywszy na stanowisko Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta w [...], które poinformowało o zakończeniu postępowania w sprawie zbycia lokalu, po śmierci uprawnionej.
Nie ulega ponadto wątpliwości, że oświadczenie zostało skierowane do konkretnej osoby i ukształtowało uprawnienie o charakterze osobistym. Zarówno na podstawie ustawy o Policji, ustawie o zabezpieczeniu emerytalnym, czy ogólnych przepisów o dziedziczeniu uprawnienie nie mogło zostać przeniesione na inną osobę. Zgon uprawnionej skutkował zatem jego wygaśnięciem.
W takiej sytuacji ocena Sądu pierwszej instancji była prawidłowa, co czyni niniejszy zarzut nieskutecznym.
Odnosząc się następnie do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. należy podkreślić, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa obejmuje kilka jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Art. 8 k.p.a. składa się z dwóch paragrafów. Pierwszy z nich określa zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publicznej, nakazującą organom, aby działały w sposób proporcjonalny i bezstronny. Drugi ustanawia zasadę uprawnionych oczekiwań, która nakazuje aby rozstrzygnięcia administracji były przewidywalne, konsekwentne i co do zasady zgodne z wcześniejszą praktyką.
Jak zostało uprzednio wskazane, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do ich konkretyzowania, uzupełniania, czy domyślania się intencji kasatora. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wyjątkowo Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza usunięcie wadliwości zgłoszonej podstawy kasacyjnej w drodze rozumowania, przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu tego środka odwoławczego.
Zdaniem skarżącej, naruszenie art. 8 k.p.a. polegało na odebraniu jej prawa do mieszkania, wbrew wcześniejszej zgodzie zaprezentowanej w zaświadczeniu z 25 kwietnia 2002 r., oraz zgodzie z 8 czerwca 2018 r. Działanie, to w ocenie skarżącej, naruszyło zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej.
Analiza zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na uznanie, że intencją skarżącej było wykazanie naruszenia przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji art. 8 § 1 k.p.a. Tego rodzaju zarzut nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Jak zostało to już powyżej wykazane, wbrew ocenie skarżącej, zgoda z 8 czerwca 2018 r., nie skutkowała utratą przez mieszkanie statusu lokalu funkcyjnego, a zgoda na jego wykup wygasła wraz ze śmiercią uprawnionej.
Zaświadczenie z 25 kwietnia 2002 r., także nie wywołało wywodzonego przez skarżącą efektu. Wątpliwości skarżącej wynikają z tego, że zaświadczenie będące w jej posiadaniu oraz egzemplarz przedstawiony przez Komendanta MP, różnią się tym, że na dokumencie przekazanym przez skarżącą, znajduje się zapisana odręcznie adnotacja, uprawniająca ją do zamieszkiwania lokalu.
Wyjaśnienie przyczyn rozbieżności w treści dokumentu jest domeną postępowania karnego i znajduje się poza kognicją sądu administracyjnego. Jednak nawet w przypadku hipotetycznego uznania za autentyczną wersji dokumentu, przedstawionej przez skarżącą, nie mógł on wywołać oczekiwanego przez nią skutku. Dokument ten jednoznacznie stwierdza bowiem, że prawo do lokalu posiada babcia skarżącej. Z kolei skarżąca na jego podstawie uprawniona jest wyłącznie do jego zamieszkiwania. Prawo skarżącej ma zatem charakter pochodny względem uprawnienia jej babci. W przypadku śmierci głównej uprawnionej i wygaśnięcia jej stosunku prawnego, rację bytu traci także prawo skarżącej do zamieszkiwania lokalu.
Powyższe dowodzi, że organy administracji podejmowały działania w sposób prawidłowy, konsekwentny i bezstronny. Na żadnym etapie postępowania nie naruszono zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
W ocenie skarżącej, naruszenie powyższego przepisu polegało na pominięciu przez Sąd pierwszej instancji, znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z 25 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym prawo do zamieszkiwania w lokalu Komendant MP przyznał także skarżącej.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed Sądem. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy Sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Żadna z powyższych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W szczególności nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji pominął znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie z 25 kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dwukrotnie odnosi się do zaświadczenia, wskazując, że stanowiło ono potwierdzenia nabycia przez babcię skarżącej prawa do lokalu.
Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że główną intencją omawianego zarzutu było zakwestionowanie oceny dokumentu dokonanej przez organy administracji publicznej i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej zaświadczenie, nie zagwarantowało prawa do lokalu wyłącznie jej babci, ale także jej.
W tym zakresie należy przede wszystkim wskazać, że w ramach zarzutu art. 133 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy.
Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny, jak zostało to już wcześniej wykazane, podziela dokonaną przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ocenę skutków zaświadczenia. Dokument ten, nawet w wersji przedstawionej przez skarżącą, wyraźnie odróżnia "prawo do lokalu" w rozumieniu ustawy o Policji oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od "prawa do zamieszkania" w tym lokalu. Drugie z tych praw ma pochodny charakter i traci swą moc w chwili wygaśnięcia głównego uprawnienia.
Na aprobatę nie zasługuje także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 95 ust. 3 pkt. 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej i sprowadza się do sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo odczytał konkretny przepis prawa materialnego konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2006 s. 367, H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s.224-226). Naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni może stanowić podstawę kasacyjną, gdy miało wpływ na rozstrzygnięcie, a więc wówczas, gdy na skutek błędnej wykładni orzeczenie nie odpowiada prawu. Prawidłowo skonstruowany zarzut kasacyjny powinien wskazywać, na czym polegał błąd sądu i jak, zdaniem skarżącej, dana norma powinna być rozumiana.
Skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię należy analizować w oderwaniu od oceny ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia (por. J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 3 do art. 174). Niedopuszczalne jest zatem wykorzystywanie zarzutu naruszenia prawa materialnego do kwestionowania ustaleń faktycznych. Wynika to przede wszystkim z tego, że dopiero prawidłowe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę do zastosowania normy prawa materialnego.
W ocenie skarżącej błędna wykładnia wskazanych przepisów, nastąpiła poprzez orzeczenie opróżnienia lokalu, w sytuacji gdy mieszkanie nie było już w dyspozycji MSWiA lub podległym mu organów, a także w stosunku do osoby, której przysługiwał tytuł prawny do zamieszkiwania w nim.
Analiza powyższego zarzutu prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości skarżąca nie kwestionuje wykładni art. 95 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 90 ustawy o Policji i nie przedstawia alternatywnej wersji interpretacji przywołanych przepisów, ale zmierza do podważenia ustalonych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd pierwszej instancji, okoliczności faktycznych oraz ich oceny. Jak zostało powyżej wykazane, taki sposób konstruowania zarzutu jest niedopuszczalny.
Niezależnie od tego należy podkreślić, że lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Natomiast art. 89 tej ustawy wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, pozostających z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do zamieszkiwania w lokalu, zależne od tytułu prawnego funkcjonariusza. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego funkcjonariusza, emeryta lub rencisty policyjnego. Przewiduje to art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, który stanowi w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast ust. 2 stanowi, że prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach.
W pierwszej kolejności prawo do lokalu, na skutek pełnionej służby, uzyskał dziadek skarżącej. Następnie na mocy art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym uprawnienie nabyła babcia skarżącej. Skarżąca nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Nie uzyskała tytułu prawnego do lokalu po swoim dziadkach. Na jej rzecz nie została wydana decyzja o przydziale spornego lokalu., nie mogła także odziedziczyć tego uprawnienia, na podstawie przepisów cywilnych.
W takiej sytuacji podjęcie działania na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, w postaci wydania decyzji o opróżnieniu lokalu, w związku z zajmowaniem go przez osobę bez tytułu prawnego, było konieczne.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wykładnia przywołanych przepisów prawa materialnego była zatem prawidłowa.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.