III OSK 1762/23

III OSK 1762/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Wr 678/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-03-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A sp. z o.o. z siedzibą w S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 678/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 20 lipca 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Kąty Wrocławskie decyzją z 15 kwietnia 2022 r. odmówił spółce ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pn. "Modernizacja gospodarstwa na hodowlę bydła mlecznego wraz infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...]". Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie polega na adaptacji istniejących budynków gospodarczych oraz budowie infrastruktury służącej hodowli bydła, w tym m.in. zbiorników na gnojowicę, płyty obornikowej, silosów oraz innych obiektów obsługujących gospodarstwo. Po realizacji inwestycji na terenie gospodarstwa planowano utrzymywanie łącznie 998 sztuk bydła. Organ I instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Kątach Wrocławskich Nr XXXII/264/96 z 16 grudnia 1996 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Sadków, gmina Kąty Wrocławskie (Dz. Urz. Woj. Wr. Nr 3 z dnia 21 lutego 1997 r., poz. 31, dalej: m.p.z.p. lub plan). W szczególności wskazał na § 4 ust. 9 planu, zgodnie z którym prowadzenie hodowli w istniejących obiektach w tej części wsi jest dopuszczalne jedynie przy zastosowaniu technologii powodujących brak oddziaływania na tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. W ocenie organu zgromadzony materiał dowodowy, w tym analiza raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wskazywał na możliwość wystąpienia uciążliwości, w szczególności odorowych oraz związanych z emisją zanieczyszczeń do powietrza, które mogą oddziaływać na sąsiednie tereny zabudowy mieszkaniowej. Organ wskazał również na potencjalne ryzyko oddziaływania inwestycji na wody podziemne.
Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego. Podniosła również, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i mieści się w pojęciu produkcji rolnej przewidzianej dla tego terenu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z 20 lipca 2022 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, przedsięwzięcie polegające na prowadzeniu hodowli niemal 1000 sztuk bydła stanowi w istocie produkcję zwierzęcą o charakterze przemysłowo-fermowym. Tego rodzaju działalność nie mieści się w przeznaczeniu terenu określonym w planie jako "istniejące i projektowane ośrodki obsługi produkcji rolnej". Organ odwoławczy wskazał również, że plan rozróżnia istniejące obiekty hodowlane od dużych obiektów hodowlanych wymagających sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, a lokalizacja takich obiektów może następować wyłącznie na terenach wyraźnie do tego wyznaczonych.
Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzuciła organom administracji błędną wykładnię ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego. Podniosła, że planowane przedsięwzięcie stanowi modernizację istniejącego gospodarstwa i mieści się w przeznaczeniu terenu określonym w planie.
Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz dokonały oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające odpowiadające wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a zgromadzony materiał dowodowy został oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a.
Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały wydane na podstawie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2022 poz. 1029, dalej: ustawa środowiskowa). Z przepisów tej ustawy wynika, że jednym z podstawowych warunków wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg ten wynika z art. 80 ust. 2 i 3 ustawy środowiskowej.
W ocenie Sądu I instancji zasadniczy spór w sprawie dotyczył zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza akt sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że organy administracji trafnie uznały, że przedsięwzięcie jest sprzeczne z § 4 ust. 9 m.p.z.p. Z ustaleń planu wynika bowiem, że lokalizacja dużych obiektów hodowlanych jest dopuszczalna wyłącznie na terenach wyznaczonych dla takich obiektów. Jednocześnie działka nr ewid. [...], w części objętej wnioskiem spółki, została w planie przeznaczona na istniejące i projektowane ośrodki obsługi i produkcji rolnej. Ponadto § 4 ust. 9 planu stanowi, że prowadzenie hodowli w istniejących obiektach jest możliwe jedynie przy zastosowaniu technologii powodujących brak oddziaływania na tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Przepis ten przewiduje również, że prowadzenie hodowli w istniejących obiektach na południe od wsi wymaga stosowania technologii zapewniających brak oddziaływania na zabudowę mieszkaniową.
Sąd I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie, położona jest na terenie wsi Sadków, w jej południowej części, a nie na południe od wsi. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, ma znaczenie przy ocenie dopuszczalności realizacji przedsięwzięcia w świetle ustaleń planu miejscowego. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że plan miejscowy dopuszcza lokalizację dużych obiektów hodowlanych, produkcyjnych i innych, dla których wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, wyłącznie na terenach wyraźnie przeznaczonych dla tego rodzaju obiektów. W sprawie pozostawało poza sporem, że działka nr ewid. [...] nie znajduje się na terenie, na którym plan miejscowy dopuszcza lokalizację takich obiektów.
Sąd I instancji odniósł się również do charakteru planowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że określenie przedsięwzięcia jako "modernizacji gospodarstwa" nie odpowiada rzeczywistemu charakterowi planowanego zamierzenia. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że na terenie działki prowadzona jest obecnie działalność polegająca na przetwórstwie cebuli. Tymczasem planowane przedsięwzięcie polega na zmianie dotychczasowego profilu działalności przez wprowadzenie hodowli bydła mlecznego oraz budowę licznych obiektów i instalacji związanych z tą działalnością. Z dokumentacji wynikało, że w ramach przedsięwzięcia przewidziano adaptację istniejących budynków oraz budowę szeregu nowych obiektów i urządzeń, w tym zbiornika na gnojowicę, silosów na kiszonkę i paszę, płyty obornikowej oraz zbiornika na ścieki technologiczne. Na terenie gospodarstwa mają znajdować się także sześć budynków obór, budki dla cieląt, budynek kuchni paszowej, zaplecze socjalne, magazyn mleka, pomieszczenie dla padłych sztuk, zbiornik na ścieki technologiczne o pojemności do około 30 m³, płyta obornikowa o powierzchni około 150 m², zbiornik na gnojowicę o pojemności do 320 m³, dwa kolejne zbiorniki na gnojowicę o pojemności do 3708 m³ każdy oraz silosy na kiszonkę i cztery silosy paszowe o pojemności 2 × 10 Mg oraz 2 × 18 Mg. Z materiału dowodowego wynikało ponadto, że w trakcie funkcjonowania przedsięwzięcia wytworzone będą nawozy naturalne w postaci obornika, gnojówki i gnojowicy. Obornik z chowu na głębokiej ściółce ma być magazynowany na płycie obornikowej, natomiast gnojowica w trzech zbiornikach. Przewidywana ilość obornika wynosi około 10 825,62 Mg rocznie, gnojówki około 4 445,4 m³ rocznie, a ilość azotu w wytwarzanym nawozie naturalnym około 57 316,12 kg rocznie. Planowana obsada zwierząt ma obejmować 475 krów, 105 jałówek cielnych, 60 jałówek powyżej jednego roku, 178 jałówek w wieku od 6 do 12 miesięcy oraz 180 cieląt. Łączna liczba bydła utrzymywanego w gospodarstwie ma zatem wynosić 998 sztuk. Sąd I instancji wskazał również, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 poz. 1839) chów lub hodowla zwierząt innych niż norki w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W rozpoznawanej sprawie planowana obsada zwierząt odpowiada około 708,4 DJP.
W toku postępowania spółka podnosiła również, że analiza części graficznej planu prowadzi do wniosku, że plan nie zawiera szczegółowych oznaczeń graficznych odnoszących się do produkcji rolniczej związanej z hodowlą bydła mlecznego ani do lokalizacji dużych obiektów hodowlanych. Zdaniem spółki oznaczało to, że planowana hodowla mieści się w dopuszczalnym przeznaczeniu terenu. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że z § 4 ust. 3 planu wynika, że lokalizacja obiektów, dla których wymagane jest sporządzenie oceny oddziaływania na środowisko, może nastąpić wyłącznie na terenach wyznaczonych dla takich obiektów. W ocenie Sądu I instancji, brak takich terenów w rysunku planu oznacza, że prawodawca gminny nie przewidział lokalizacji tego rodzaju przedsięwzięć na obszarze objętym planem miejscowym. Sąd I Instancji uznał również, że analiza planu wraz z jego załącznikiem graficznym nie prowadzi do wniosku o zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu. Z oznaczeń graficznych planu wynika jedynie dopuszczalność lokalizacji istniejących i projektowanych ośrodków obsługi i produkcji rolnej. Nie oznacza to jednak dopuszczalności prowadzenia hodowli zwierząt w rozmiarze wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, nie zachodzi także sprzeczność pomiędzy § 4 ust. 3 i ust. 9 planu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 151 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z brakami w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi, będącego skutkiem błędnej interpretacji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności § 4 ust. 1, 3 oraz 9 m.p.z.p.
Ponadto spółka zarzuciła naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, a także w związku z § 4 ust. 1, 3 oraz 9 m.p.z.p. przez błędną wykładnię wskazanych postanowień planu, polegającą na przyjęciu niezgodności modernizacji gospodarstwa rolnego z ustaleniami planistycznymi miejscowości Sadków.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J.S. wniosła o jej oddalenie. Taki sam wniosek procesowy sformułowali w swojej odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J.B. oraz F.I. Z kolei Stowarzyszenie A. oraz P.J. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. W szczególności uznać należy, że Sąd I instancji dokonał pełnej analizy całej treści normatywnej § 4 m.p.z.p. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, do czego w istocie zmierza argumentacja skargi kasacyjnej. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Z kolei normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Tego rodzaju powiązania spółka dokonała wyłącznie w zakresie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, w związku z § 4 ust. 1, 3 oraz 9 m.p.z.p. i to te zarzuty mają zasadnicze znaczenie w tej sprawie.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do zarzutów naruszenia art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, w związku z § 4 ust. 1, 3 oraz 9 m.p.z.p. pozwala na wyodrębnienie trzech kwestii.
Po pierwsze, w ocenie spółki Sąd I instancji nieprawidłowo oparł się na przepisach § 4 ust. 3 i 9 m.p.z.p., podczas, gdy zasadnicze znaczenie miał § 4 ust. 1 m.p.z.p., który odsyła do będącego elementem m.p.z.p. rysunku (załącznika graficznego). Norma tego rodzaju nie może mieć jednak przesądzającego znaczenia dla oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Oczywiste jest, że tego rodzaju akt planistyczny składa się z części opisowej i graficznej. Ustalenie zasięgu terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w załączniku graficznym nie oznacza jednak, że inne normy części opisowej m.p.z.p. nie obowiązują. Ponadto, zdaniem spółki, z części graficznej wynika, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie, znajduje się na obszarze opisanym jako teren "prowadzenia hodowli w istniejących i projektowanych ośrodkach obsługi i produkcji rolnej". Stanowisko to nie znajduje jednak potwierdzenia w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Wynika z nich bowiem, że zgodnie z częścią graficzną m.p.z.p. na części działki, na której miałyby się znaleźć nowoprojektowane oraz adaptowane obiekty wchodzące w skład przedsięwzięcia (w tym sześć obór) jest dopuszczalne funkcjonowanie istniejących i projektowanych ośrodków obsługi produkcji rolnej. Z legendy załącznika graficznego ani z innych przepisów m.p.z.p. nie wynika jednak, żeby w tych "ośrodkach" dopuszczalne było prowadzenie hodowli. Jak prawidłowo natomiast wskazano w odpowiedzi J.S. na skargę kasacyjną, ośrodki obsługi produkcji rolnej oznaczają, że na tym terenie mogą być lokalizowane jedynie obiekty wykorzystywane pomocniczo w procesie produkcji rolnej, w których jednak nie jest prowadzona produkcja. W przypadku farmy bydła mlecznego obiektami produkcji są przede wszystkim obory, natomiast obiektami obsługi mogą być przykładowo silosy z paszą lub budynek socjalno-biurowy.
Po drugie, w ocenie spółki, nieprawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji dotyczące § 4 ust. 9 m.p.z.p., że m.p.z.p. pozwala na prowadzenie hodowli w istniejących obiektach "na południe od wsi", to nie można prowadzić hodowli w obiektach na terenie wsi, ponieważ m.p.z.p. ze swojej istoty obejmuje tylko wieś, a nie tereny poza granicami administracyjnymi tej wsi. Tego rodzaju stanowiska Sąd I instancji nie sformułował. Sąd I instancji podkreślił natomiast, że zgodnie z § 4 ust. 9 m.p.z.p. prowadzenie hodowli w istniejących obiektach na południe od wsi wymaga technologii, powodującej brak oddziaływań na tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika jednak, że działka, na której planowane jest przedsięwzięcie znajduje się na terenie wsi (w południowej jej części), a nie na południe od wsi. Wbrew twierdzeniom spółki, z tak sformułowanego stanowiska nie wynika, że Sąd I instancji odnosił się do terenów nieobjętych planem, a więc znajdujących się na południe od terenów, które plan obejmuje. Sąd I instancji uwzględnił bowiem, że m.p.z.p. dotyczy nie tylko części wsi o zwartej zabudowie, ale również terenów otaczających tę wieś (potwierdza to także część graficzna m.p.z.p.). Tereny na południe od wsi, to zatem tereny objęte planem, położone na południe od terenów objętych zwartą zabudową wsi. Jest to spójne nie tylko z istotą planowania przestrzennego obejmującego konkretny obszar, ale także z wynikającym z § 4 ust. 9 m.p.z.p. zakładanym ograniczeniem oddziaływań na tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, a więc właśnie na zwartą zabudowę wsi.
Po trzecie, spółka wskazuje na błędną ocenę planowanej działalności. W ocenie spółki dojdzie jedynie do modernizacji gospodarstwa, a nie do powstania nowej działalności. Tego stanowiska nie sposób podzielić, uwzględniając, że spółka jako modernizację gospodarstwa określa adaptację istniejących budynków oraz budowę: zbiornika na gnojowicę, silosów na kiszonkę, silosów na paszę, płyty obornikowej oraz zbiornika na ścieki technologiczne. Łącznie na terenie działki ma powstać sześć budynków obór, budki dla cieląt, budynek kuchni paszowej, zaplecze socjalne, magazyn mleka, pomieszczenia dla padłych sztuk, zbiornik na ścieki technologiczne, o pojemności do ok. 30 m3, płyta obornikowa o powierzchni ok. 150 m2, zbiornik na gnojowicę o pojemności do 320 m3, dwa kolejne zbiorniki na gnojowicę o pojemności do 3708 m3 każdy, silos na kiszonkę, jak i cztery silosy paszowe o pojemności 2 x 10 Mg i 2 x 18 Mg. Nawet jeżeli na terenie gospodarstwa była wcześniej prowadzona hodowla krów, to obecnie planowane przedsięwzięcie wykracza w sposób niebudzący wątpliwości poza modernizację i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania gospodarstwa. Modernizacja to pojęcie niedefiniowane ustawowo, ale oznaczające w praktyce unowocześnienie lub ulepszenie istniejącego obiektu albo urządzenia, prowadzące do poprawy jego parametrów użytkowych lub technicznych, kwalifikowane – w zależności od zakresu – jako remont, przebudowa lub rozbudowa. Natomiast z przedstawionej przez spółkę dokumentacji wynika, że planowane przedsięwzięcie stanowi w znacznej mierze budowę nowych obiektów oraz przebudowę obiektów, które do tej pory były wykorzystywane w innym celu. Nie jest to zatem ulepszenie ani unowocześnienie, ale zmiana przeznaczenia. Ponadto, nawet przyjmując, że gospodarstwo były początkowo wykorzystywane do hodowli krów, to nie budzi też wątpliwości, że następnie zostało przebudowane i zaadaptowane na magazyny służące przede wszystkim przechowywaniu ziemniaków i cebuli. Modernizacja tych obiektów mogłaby zatem polegać przykładowo na unowocześnieniu tych magazynów i ich ulepszeniu, ale z zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia. Planowane przez spółkę działania nie mieszczą się zatem w pojęciu modernizacji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę.