III OSK 176/25

III OSK 176/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 95/24 - Wyrok WSA w Kielcach z 2024-10-31
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1, art. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 5 ust. 1 lit. a, b. c
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] od punktów I, II i IV wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 95/24 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz J. W..
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 31 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Ke 95/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Okręgową Radę Adwokacką w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w [...] do rozpatrzenia pkt 1, 2 oraz 4-15 wniosku J. W. z 3 czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), oddalił skargę w pozostałej części (pkt III), a także zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] na rzecz J. W. zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
J. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżąca") wnioskiem z dnia 3 czerwca 2024 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] (dalej: "organ", "ORA") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej adwokat X.Y. poprzez udzielenie odpowiedzi na 15 pytań.
W piśmie z dnia 19 czerwca 2024 r. koordynator Naczelnej Rady Adwokackiej do spraw dostępu do informacji publicznej i ochrony danych osobowych adwokat X.Y. (dalej: "koordynator") odmówił udzielenia informacji, wskazując że nie stanowią one informacji publicznej.
Pismem z dnia 19 lipca 2024 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach.
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka w [...] wniosła o jej oddalenie w całości, argumentując że J., M. i J. W. złożyli już kilkadziesiąt wniosków o tożsamej treści dotyczących losowo wybranych adwokatów, usiłując uzyskać z tego tytułu korzyść majątkową (zasądzenie sumy pieniężnej) – a zatem skarżącą nie działa w interesie publicznym, lecz osobistym. W tym zakresie sformułowano wniosek o dopuszczenie dowodów z analizy systemów informatycznych sądów administracyjnych na okoliczność, że J., M. i J. W., składając tożsamej treści wnioski, usiłują uzyskać korzyść majątkową.
W piśmie procesowym z dnia 30 września 2024 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i przedstawiła dodatkową argumentację mającą świadczyć o zasadności skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była w przeważającej części zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że okręgowa rada adwokacka – jako organ izby adwokackiej (organ samorządu adwokackiego) – jest podmiotem obowiązanym na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p.") do udostępnienia informacji publicznej (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z 13 lipca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 12/17, w Warszawie z 31 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2562/19, NSA: z 26 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 2697/21, z 23 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 2371/21).
Oceniając przebieg postępowania Sąd stwierdził, że żądana przez skarżącą informacja – jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata – w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 7, 8, 9, 10, 11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem (pkt 12, 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie Sądu I instancji odnosząc się do pkt 15 wniosku tj. wynagrodzenia adwokata z tytułu funkcji pełnionych w samorządzie ORA w [...] wskazać należy, że pełnienie funkcji członka tego organu nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 58 ustawy z dnia 26 maja Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1184 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa Prawo o adwokaturze") w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje w tym zakresie zadania publiczne, także poprzez wyodrębnione organy wewnętrzne. Członkowie organów samorządu, o ile otrzymują wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, to jest ono wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja w pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu. Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 213/19 i przywołane tam orzecznictwo; dostępny jw.).
Nadto Sąd uznał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest ukończenie wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Zdaniem Sądu I instancji skoro zatem wniosek w pkt 1 i 2 oraz 4-15 dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego podmiotu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie.
W rozpoznawanej sprawie WSA w Kielcach na datę wyrokowania w niniejszej sprawie pozostawała w bezczynności, o jakiej mowa wyżej. Pomijając okoliczność, że odpowiedzi na wniosek udzielił koordynator – niebędący organem samorządu zawodowego (co już powoduje przyjęcie, że wniosku nie rozpatrzył organ właściwy i obowiązany do udostępnienia informacji, do którego zwróciła się skarżąca), podkreślenia wymaga, że stanowisko koordynatora zaprezentowane w piśmie z 19 czerwca 2024 r. jest co najmniej przedwczesne. Sugeruje ono, że skarżąca, wnioskując o udostępnienie informacji publicznej, działała z pobudek osobistych, a nie w celu ochrony interesu ogółu społeczeństwa, co powoduje, że nie mamy w tym przypadku do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Zdaniem WSA w Kielcach nadużycie prawa przez wnioskodawcę może zatem uzasadniać odmowę udzielenia żądanej informacji bez formy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jednak winno ono wynikać z okoliczności sprawy. Tymczasem przedstawiona Sądowi dokumentacja nie daje żadnych podstaw do tego, aby uznać za trafne stanowisko organu, że w tym konkretnym przypadku skarżąca nadużył prawa do uzyskania informacji publicznej. Nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata, gdyż – jak to już wykazano wyżej – są one informacjami publicznymi, podlegającymi udostępnieniu. Nie przedstawiono także jakiejkolwiek dokumentacji mogącej świadczyć o tym, że skarżąca, składając wniosek, kierowała się wyłącznie pobudkami osobistymi, lub działała w celu szykanowania organów izb adwokackich i adwokatury.
W niniejsze sprawie Sąd za zbędny dla wyjaśnienia sprawy uznał wnioskowany dowód w postaci z analizy systemów informatycznych sądów administracyjnych na okoliczność, że J., M. i J. W., składając wnioski tożsamej treści, usiłują uzyskać korzyść majątkową.
W ocenie Sądu ORA w [...] na datę orzekania przez Sąd pozostawała w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania jej do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 3 czerwca 2024 r. w zakresie wskazanym w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej: "p.p.s.a."). Jednocześnie, wbrew temu co podniesiono w skardze, nie można w tym przypadku przyjąć, że postępowanie organu miało charakter przewlekły. Przewlekłość występuje wtedy gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpatrywanym przypadku organ w terminie zareagował na wniosek skarżącej. Brak udzielenia informacji powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, nie można jednak mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania w powyższym rozumieniu.
Zdaniem WSA w Kielcach bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż wniosek skarżącej nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie do skarżącej zostało skierowane pismo ze wskazaniem, że żądane informacje nie stanowią – w ocenie organu – informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Okręgowa Rada Adwokacka w [...], zaskarżając wyrok w części w zakresie punktów I i IV (w całości) oraz w zakresie punktu II w części, a to co do słów: "...stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności..." i zarzucając mu:
1. naruszenie przepisu postępowania, któremu uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie sprawy w granicach sprawy, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozważył:
- czy tworzenie przez rodzinę J., M. i J. W. pod pozorem uzyskiwania dostępu do informacji publicznej bazy danych osobowych adwokatów z całej Polski jest zgodne z prawem, rzetelne i przejrzyste dla osoby, której dane dotyczą, a dane są zbierane w konkretnych, wyraźnych i prawnie uzasadnionych celach, adekwatne stosowne oraz ograniczone do tego co niezbędne do realizacji prawa dostępu do informacji publicznej,
- czy żądanie przez skarżącą informacji osobistych o jednym adwokacie, jest rzeczywiście żądaniem w interesie publicznym w sytuacji, gdy organ udowodnił, że jest to zorganizowana akcja rodziny J., M. i J. W., polegająca na zorganizowanym nękaniu organów izb adwokackich, a w każdej sprawie skarżący domagają się korzyści majątkowej - przyznania im od organu sumy pieniężnej.
2. W konsekwencji - naruszenie:
- art. 5 ust. 1 lit (a), (b) i (c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) przez jego niezastosowanie w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaskarżonym wyrokiem uprawnił J. W. do przetwarzania danych osobowych adwokat X.Y. mimo, że powołany przepis przetwarzania takiego zabrania,
- art. 1 i art. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię przez przyjęcie, że wniosek skarżącej stanowi realizację prawa dostępu do informacji publicznej, mimo że działanie skarżącej należało ocenić jako działanie nie w interesie publicznym lecz w celu uzyskania korzyści majątkowej, a skoro żądana informacja nie była uzyskiwana w interesie publicznym - nie stanowi ona informacji publicznej, a nadto stanowi, nadużycie prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej (na co wskazywała metodologia działania skarżącej ukierunkowana nie na uzyskanie informacji w celach istotnych dla ogółu społeczeństwa lecz w celu nękania organu i uzyskania w tren sposób korzyści majątkowej); co powinno prowadzić do konstatacji, że działanie organu nie stanowiło bezczynności.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach i ponowne rozpoznanie sprawy przez ten Sąd (art. 179a p.p.s.a.). W przypadku, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie rozpozna skargi kasacyjnej w trybie art. 179a p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. W. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zrzekła się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
Dodatkowo wpłynęło pismo procesowe Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia 31 marca 2025 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W złożonej skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Wyjaśnić należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieskuteczny (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej).
Podnieść należy, że art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2011 r.; sygn. akt I FSK 1862/09; z dnia 11 kwietnia 2007 r.; sygn. akt II OSK 610/06; z dnia 15 października 2015 r.; sygn. akt I GSK 241/14zob. nadto postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2438/11). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (zob. w tej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2010 r.; sygn. akt I GSK 264/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie skargi na bezczynność i przewlekłość ORA we [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której zostały wniesiona skarga.
Ponadto istotnym jest podkreślenie, że strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 p.p.s.a. z takimi przepisami, których naruszenia przez organ administracji miał nie dopatrzyć się sąd pierwszej instancji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2014 r.; sygn. akt I OSK 782/13). W treści wniesionego środka odwoławczego skarżący kasacyjnie organ nie wskazał żadnego innego przepisu, który Sąd I instancji powinien wziąć pod uwagę z urzędu i z którym wiąże zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Takiej wady konstrukcyjnej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konwalidować, gdyż nie jest uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych.
Oceniając z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku między innymi ze względu na ich wadliwą konstrukcję.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 lit. (a), (b) i (c) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) przypomnieć należy, że przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji nie była ocena legalności domniemanego przetwarzania danych przez skarżącą, domagająca się udostępnienia informacji publicznej od organu. Już z tej przyczyny Sąd I instancji nie mógł naruszyć ww. przepisu.
W ocenie NSA nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p. jako następstwa błędnej wykładni tych przepisów skutkującej nieprawidłową wykładnią zawartych w nich norm i uznaniem, że żądanie skarżącej nie stanowi "nadużycia prawa do informacji publicznej".
Wymaga w związku z tym wyjaśnienia, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
W odniesieniu do warstwy formalnej zarzutów wskazujących na naruszenie art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p. zaznaczyć należy, że ww. przepisy nie stanowią jednej zamkniętej całości, ale składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 2013 r.; sygn. akt II GSK 1573/12 oraz z dnia 19 października 2022 r.; sygn. I OSK 1407/19).
Niezależnie od powyższego, treść omawianego zarzutu w zestawieniu ze wskazanymi w nim w sposób ogólny przepisami art. 1 u.d.i.p. i art. 2 u.d.i.p., w których zakodowany jest zakres podmiotowy i przedmiotowy dostępu do informacji publicznej, prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej próbuje za pomocą wskazanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, nie koncentrując się na przyjętym przez ten Sąd rozumieniu wskazanych w zarzucie przepisów. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje podstawy uznania, że skarżąca domagając się informacji o adwokacie działała w trosce o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie wyjaśnił jednak w jaki sposób skarżąca realizuje te właśnie cele. Omawiany zarzut odnoszący się do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy nie mógł osiągnąć skutku jako zarzut błędnej wykładni prawa materialnego.
Należy w tym miejscu podkreślić, co akcentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1125/23, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może bowiem nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013 r.; sygn. akt I OSK 2747/12). Jeżeli skarżący kasacyjnie organ uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może bowiem opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący kasacyjnie organ nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie), to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi.
W niniejszej sprawie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd meriti prawidłowo uznał, że żądana przez skarżącą informacja - jako wiedza o wykonywaniu zawodu adwokata - w tym co do spełnienia warunków umożliwiających wpis na listę adwokatów (pkt 1, 2, 4, 5 i 6 wniosku), ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej (pkt 7, 8, 9,10,11 wniosku), możliwości kontaktu z adwokatem (pkt 12, 13 wniosku) oraz działalności w samorządzie adwokackim (pkt 14 wniosku), stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, b i d u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Podobnie żądana informacja z pkt 15 wniosku jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym samorządu zawodowego.
Podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji wskazał, że waloru informacji publicznej nie ma natomiast pytanie o ocenę, z jaką adwokat ukończył studia (pkt 3 wniosku). Warunkiem wpisu adwokata na listę jest "ukończenie" wyższych studiów prawniczych. Uzyskana ocena pozytywna z ukończenia studiów pozostaje bez wpływu na spełnienie warunków z art. 65 ustawy - Prawo o adwokaturze. Jako niezwiązana z wykonywaniem zawodu adwokata nie stanowi więc informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.i.d.p.
Wymaga zaakcentowania, że zawód adwokata należy do grupy tzw. zawodów zaufania publicznego, o których mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji samorządy zawodowe sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Dokonując wykładni tego przepisu Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 wskazał, że konstytucyjnie wymagalne atrybuty "pieczy" samorządów zawodów zaufania publicznego nad "należytym wykonywaniem zawodów" pozostaje konsekwencją charakteru prawnego "pieczy" jako funkcji o cechach władztwa publicznego (...). Sam fakt powierzenia swoistej funkcji "nadzorczej" ("pieczy") samorządowi nie zmienia zasadniczo publicznej natury tej funkcji. Artykuł 17 ust. 1 Konstytucji in fine - poprzez werbalizację wymogu działania "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" - nie pozostawia wątpliwości co do priorytetowego traktowania interesu publicznego w ramach sprawowanej "pieczy". Dotyczy to również relacji "interesu publicznego" do środowiskowego interesu konkretnej korporacji zawodowej. Obowiązuje tu pierwszeństwo interesu publicznego w stosunku do interesu środowiskowego (...). Nie ulega zatem wątpliwości, że sąd dyscyplinarny izby adwokackiej wykonuje zadania władzy publicznej. Okoliczność, iż ustawodawca przekazał sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nad adwokatami do kompetencji organów adwokatury nie oznacza, że sprawując sądownictwo dyscyplinarne organy te zaprzestają wykonywania zadań władzy nad adwokatami, jak i nie prowadzi do utraty publicznego charakteru tej działalności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r.; sygn. I OSK 394/16).
Jak stanowi art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, adwokatura jest zorganizowana na zasadach samorządu zawodowego. W świetle art. 3 ust. 1 ww. ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest: 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 5a) współdziałanie z jednostkami samorządu terytorialnego w zapewnianiu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, o której mowa w ustawie z dnia 5 sierpnia 2015r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 945 oraz z 2024 r. poz. 928); 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim.
Z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. wynika, że adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Naczelna Rada Adwokacka, której zadania określono w art. 58 ustawy - Prawo o adwokaturze w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 tej ustawy, i której organem wykonawczym, stosownie do art. 59 ustawy - Prawo o adwokaturze, jest Prezydium, stanowi - stosownie do art. 9 ustawy - Prawo o adwokaturze - organ adwokatury. Również Okręgowa Rada Adwokacka, której zadania określono w art. 44 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-6 ustawy Prawo o adwokaturze jest organem izby adwokackiej (art. 39 pkt 2 ww. ustawy). Oba ww. podmioty: NRA i ORA są więc organami samorządu zawodowego, czyli podmiotami obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.
Należy przy tym zwrócić uwagę, że użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija bowiem element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 sierpnia 2010r.; sygn. akt I OSK 851/10, 24 września 2014r.; sygn. akt 655/14, 15 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 312/15, 12 kwietnia 2016r.; sygn. akt I OSK 3132/15).
Wskazać również należy, że zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami (art. 4 ust.1 ustawy - Prawo o adwokaturze). Adwokat w wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega tylko ustawom (art. 1 ust. 3 ustawy - Prawo o adwokaturze).Tytuł zawodowy "adwokat" podlega ochronie prawnej. (art. 1 ust. 4 ww. ustawy). Adwokat podczas i w związku z wykonywaniem obowiązków zawodowych korzysta z ochrony prawnej, podobnie jak sędzia i prokurator (art. 7 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego adwokat, jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego i korzystająca w związku z jego wykonywaniem z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym, realizuje zatem funkcje i zadania publiczne. Istota jego działalności sprowadza się do zapewnienia obywatelom fachowej pomocy prawnej i zastępstwa procesowego, co z kolei kwalifikuje się jako pełnienie funkcji publicznej. Immamentną cechą działalności zawodowej adwokatów jest jej publicznych charakter, co potwierdza treść § 2 Zbioru Zasad Etyki Adwokackiej i Godności Zawodu. Naruszeniem godności zawodu adwokackiego jest bowiem takie postępowanie adwokata, które mogłoby go poniżyć w opinii publicznej lub poderwać zaufanie do zawodu (załącznik do uchwały nr 403/2023 Prezydium NRA z 7 grudnia 2023 r.).
Zwrócić należy także uwagę na dyspozycję art. 8 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, według którego adwokat przy wykonywaniu zawodu adwokackiego korzysta z wolności słowa i pisma w granicach określonych przez zadania adwokatury i przepisy prawa. Nadużycie tej wolności, stanowiące ściganą z oskarżenia prywatnego zniewagę lub zniesławienie strony, jej pełnomocnika lub obrońcy, kuratora, świadka, biegłego lub tłumacza, podlega ściganiu tylko w drodze dyscyplinarnej. Jest to immunitet o charakterze materialnym, co oznacza, że czyn popełniony przez adwokata w związku z wykonywaniem zawodu nie będzie przestępstwem, lecz deliktem dyscyplinarnym, o którym orzekać może wyłącznie sąd dyscyplinarny. Wskazana prerogatywa sądu dyscyplinarnego świadczy o publicznym charakterze wykonywanych przez niego zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. (zob. w tej materii wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2018 r.; sygn. akt IV SAB/Wr 56/18).
W konsekwencji stwierdzić należy, że brak jest możliwości skorzystania przez adwokata z ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które go dotyczą, z powołaniem się na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r.; sygn. akt I OSK 2932/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 1826/17). Nie oznacza to jednak, że wszystkie informacje dotyczące adwokata są związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej. Takimi informacjami nie są przykładowo informacje dotyczące aktywności zawodowej adwokata i aplikanta adwokackiego w sprawach konkretnych podmiotów, czyli związane z tajemnicą zawodową. Natomiast informacje ogólne, dotyczące wykonywania zawodu przez konkretnego adwokata, odnoszące się do jego wykształcenia, tytułu naukowego, miejsca i formy prowadzonej działalności, ewentualnych postępowań dyscyplinarnych, działalności w samorządzie adwokackim, będą stanowić informację publiczną (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2697/21).
Przechodząc dalej podkreślić należy, że skarżący kasacyjnie organ konsekwentnie argumentował, że skarżąca wykorzystuje prawo do informacji publicznej w celu nękania organu i uzyskania w ten sposób korzyści majątkowej.
W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości leżą u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji kreujący to prawo wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była realizacja idei jawności życia publicznego, jego demokratyzacja, dążenie do wzrostu zaufania społecznego do władzy publicznej, a w rezultacie poprawa funkcjonowania administracji publicznej. (...) Udostępnienie informacji publicznej wiąże się zawsze z zaangażowaniem personelu urzędniczego i określonych środków technicznych. Związane z tym obowiązki administracji nie są wobec tego obojętne dla efektywności wykonywania innych zadań publicznych. Zakres obowiązku informacyjnego powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji, podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy intencje składającego wniosek nie mieszczą się w założeniach aksjologicznych, które legły u podstaw omawianej regulacji prawnej, w tym jeśli wniosek ma na celu swoiste udręczenie podmiotu rozpatrującego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I OSK 799/12; z dnia 7 września 2019 r.; sygn. akt I OSK 2687/17; z dnia 11 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 2851/21 oraz z dnia 26 stycznia 2023 r.; sygn. akt III OSK 7265/21).
Z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2604/23 odmowa ochrony nie następuje jednak poprzez zakwestionowanie przedmiotu określonego prawa, lecz wiąże się z odmową realizacji roszczenia, które z niego wynika, co w przypadku prawa dostępu do informacji publicznej powinno następować wyłącznie przez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca wprost formę działania adresata wniosku dostępowego właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną, charakterystyczną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej informacji.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wskazana forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Należy mieć bowiem na uwadze, że kategoria nadużycia publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nie jest wyrażona w tekście prawnym. Tym samym skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku.
Skoro mechanizm nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w bezpośrednim związku z celami i motywami, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej, a cele te i motywy mają charakter subiektywny i mogą mieć znaczenie przy ocenie sposobu czynienia użytku przez wnioskodawcę z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, to istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość tych właśnie motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jest rzeczą oczywistą, że brak jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego.
W przypadku prawa dostępu do informacji publicznej ustawodawca wyraźnie tę oczywistość potwierdza stanowiąc w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie, że dany podmiot w istocie pozoruje realizację wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy, w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stosowne znaczenie może mieć zwłaszcza okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy, względnie ogólnodostępnych.
Oczywistą jest w świetle powyżej zaprezentowanych zapatrywań konstatacja, że opisane okoliczności powinny być przez określony organ wskazane i ocenione z podaniem argumentacji dlaczego - zdaniem tego organu i w realiach zakreślonych treścią wniosku dostępowego - stanowią podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Należy podzielić pogląd, że dostatecznej gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej nie daje forma zwykłego pisma informującego podmiot żądający udostępnienia określonych informacji o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni nadto realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną. W związku z powyższym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować wyłącznie poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 marca 2024 r.; sygn. akt III OSK 320/22; z dnia 24 marca 2023 r.; sygn. akt III OSK 7440/21; z dnia 29 września 2023 r.; sygn. akt III OSK 5517/21 oraz z dnia 17 października 2023 r.; sygn. akt III OSK 2285/22). Odnosząc powyższe zapatrywania do realiów niniejszej sprawy podnieść należy, że jeśli organ twierdzi, iż celem działania skarżącej nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz kierują nim inne, niezgodne z istotą prawa dostępu do informacji publicznej pobudki, to zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie dopatrzył się podstaw do tego, aby uznać, że skarżąca nadużyła prawa do uzyskania informacji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie może o tym stanowić sam fakt, że żądane informacje dotyczą konkretnego adwokata. Nie przedstawiono również jakiejkolwiek dokumentacji mogącej świadczyć o tym, że skarżąca, składając wniosek, rzeczywiście kierowała się wyłącznie pobudkami osobistymi, złośliwością, niechęcią do samorządu zawodowego, czy też chęcią zysku.
Podkreślić należy, że zagadnienie "nadużycia prawa do informacji publicznej" nie może być przedmiotem badania w sprawie mającej za przedmiot bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż na tym etapie postępowania argumentacja organu związana z nadużyciem przez wnioskodawcę prawa do informacji nie może być uznana za skuteczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasygnalizowane powyżej mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pozostają jednakże bez wpływu na wynik sprawy. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości, że ORA w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W okolicznościach niniejszej sprawy należało przyjąć, iż żądane przez skarżącą we wniosku dostępowym informacje mają charakter informacji publicznej (z wyjątkiem pkt 3 wniosku), co skutkowało prawidłowym stwierdzeniem przez Sąd I instancji bezczynności organu i zobowiązaniem organu do rozpatrzenia wniosku. Wniosek dostępowy powinien być zatem rozpoznany ponownie albo poprzez udostępnienie żądanych informacji albo poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostepnienia, jeżeli w ocenie organu istnieją podstawy dla takiego rozstrzygnięcia.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, o jej oddaleniu.
Wniosek J. W. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku), ponieważ skarżąca nie wykazała (sporządzając samodzielnie odpowiedź na skargę kasacyjną), że takowe koszty poniosła, a zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 przepisy art. 204 i art. 205 § 2 – 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów jedynie za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika.