III OSK 1759/22

III OSK 1759/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Sławomir Pauter /sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1677/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-03-18
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 624
art. 396 ust. 1 pkt 7 i 8
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1677/21 w sprawie ze skargi H. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie w Gliwicach z dnia 26 października 2021 r. nr GL.RUZ.4231.39.2021.BS w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od H. W. na rzecz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wody Polskie w Gliwicach kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez H. W. (powoływanego dalej również jako: "skarżący", "strona") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (powoływanego dalej również jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1677/21, którym oddalono skargę ww. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach (powoływanego dalej jako: "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 26 października 2021 r. nr GL.RUZ.4231.39.2021.BS w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Pismem z dnia 22 lipca 2020 r. H. W., działający w imieniu Z. oraz U. w S., zwrócił się do Zarządu Zlewni w Gliwicach o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego w postaci studni głębinowej zlokalizowanej na działce nr [...] w Z. oraz na pobór wód podziemnych z premiowej studni w określonych wielkościach.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Gliwicach (powoływany dalej również jako: "organ", "organ I instancji") zawiadomił w piśmie z dnia 19 października 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, a po przeprowadzeniu wymaganego postępowania i zgromadzeniu niezbędnego materiału dowodowego decyzją z dnia 18 czerwca 2021 r. nr GL.ZUZ.1.4210.374.2020.AD, na podstawie art. 309 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 7 i art. 397 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - powoływanej dalej jako "k.p.a." odmówił udzielenia stronie wnioskowanych pozwoleń - tj. na wykonanie urządzenie wodnego w postaci studni głębinowej oraz na pobór wód podziemnych z utworów wapienia muszlowego o wskazanych wielkościach.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 389 pkt 6 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na wykonanie urządzeń wodnych, którymi zgodnie z art. 16 pkt 65 są urządzenia lub obiekty służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, a zgodnie z art. 389 pkt 1 w związku z art. 35 tej ustawy pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na usługi wodne, które obejmują m.in. pobór wód podziemnych. Zgodnie z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów. Następnie organ przywołał postanowienia obowiązującego planu miejscowego miasta Zabrze zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/563/09 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 14 września 2009 r., wskazując na zapisy zamieszczone w § 22 i § 42, z których wynika nakaz zaopatrzenia w wodę z istniejącego przewodu. Wobec wątpliwości organ wystosował pisma, wnioskując o przedstawienie w sprawie stanowiska przez podmioty zainteresowane czyli wnioskującego, Prezydenta Miasta Zabrze oraz Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. Pełnomocnik wnioskującego w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. wskazał, iż Prezydent Miasta Zabrze decyzją z dnia 2 lipca 2013 r. zatwierdził projekt robót geologicznych na wykonanie studni z utworów wapienia muszlowego na terenie działki przy ulicy [...] w Z., w której to decyzji, odnosząc się do zapisów planu, nie stwierdził zakazu budowy nowych ujęć. Natomiast Prezydent Miasta pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. poinformował, iż w zapisach obowiązującego planu budowa studni nie została wprost zakazana, jednak w myśl tych zapisów obiekty realizowane na tym terenie muszą być obsługiwane w pełni o dostawy z miejskiej sieci wodociągowej.
W świetle powyższego, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, iż lokalizacja projektowanego urządzenia wodnego i zamierzone korzystanie z wód narusza zapis obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Zabrze, w myśl postanowień którego "...ustala się nakaz pokrycia zapotrzebowania w wodę w oparciu o istniejącą sieć wodociągową (§ 22 pkt 1), a na mocy § 45 ust. 3 dot. zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w pkt 1 nakłada się "nakaz zaopatrzenia w wodę z istniejącego przewodu - w 3 (Ø 200mm), w ulicy o symbolu KDZ.01/2/2 (ulica [...]) oraz budowy nowego odcinka sieci wodociągowej (...)". Wyklucza to, w ocenie organu I instancji, inne rozpoznanie sprawy. Nie może tego zmienić także podnoszone wielokrotnie przez stronę wnioskującą okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja zatwierdzająca projekt prac geologicznych na wykonanie przedmiotowej studni, gdyż dokumentacja hydrologiczna jest jedynie załącznikiem wymaganym do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego.
Stwierdzając zatem, że wnioskowany zamierzony sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentu wskazanego w art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne organ I instancji uznał, że zaistniała przesłanka do odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego określona w art. 399 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na dowolnej jego ocenie z pominięciem ustalonego stanu faktycznego (z pominięciem decyzji Prezydenta Miasta z dnia 2 lipca 2013 r. i z dnia 8 lipca 2020 r.);
- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;
- art. 7a k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w zakresie treści norm prawa miejscowego;
- art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez bezpodstawną odmowę udzielenia stronie pozwoleń wodnoprawnych, w sytuacji gdy żaden przepis nie zakazywał wykonania wnioskowanego urządzenia,
2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 407 ust. 1 w związku z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne, poprzez nie wydanie wnioskowanych pozwoleń wodno prawnych;
- art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2028) poprzez jego błędną wykładnię skutkująca błędnym uznaniem, iż usługę wodną w postaci poboru wód podziemnych z utworów wapienia muszlowego studnią głębinową uznać można za zaopatrzenie w wodę;
- przepisów § 22 oraz § 42 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię skutkującą bezzasadnym uznaniem, iż nakaz zaopatrzenia w wodę z istniejącego przewodu oznacza jednocześnie zakaz pobierania wody z jakichkolwiek źródeł.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz udzielenie mu wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych, względnie o uchylenie tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto skarżący, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., wniósł o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i przesłuchanie w charakterze świadków wskazanych osób.
Decyzją z dnia 26 października 2021 r. nr GL.RUZ.4231.39.2021.85 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania i szerokim opisaniu złożonych w sprawie dokumentów, organ odwoławczy wskazał na przepisy ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 407, art. 408 i art. 409 określające wymagania dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Następnie stwierdził, że złożony wniosek spełniał wymagania formalne.
Odnosząc się do stanowiska organu I instancji w zakresie zgodności przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, organ odwoławczy przyznał, że zapisy tego planu nie zakazują wprost wykonania ujęcia wód podziemnych w postaci studni głębinowej, a jako funkcję uzupełniającą dla terenów o symbolach PP,SM i UR wskazuje infrastrukturę techniczną (do której w myśl § 5 ust. 2 pkt 1 zalicza się zespół urządzeń, obiektów, sieci podziemnych i naziemnych dostarczających m.in. wodę). Jednak mając na uwadze, że wnioskowana studnia służyć będzie do poboru wód podziemnych do zaopatrzenia w wodę obiektów, które na mocy § 22 miejscowego planu powinny być zaopatrywane z miejskiej sieci wodociągowej, organ odwoławczy uznał, że jej wykonanie narusza ustalenia tego planu, a w konsekwencji, że organ I instancji zasadnie stwierdził, że wykonanie studni S-1 oraz pobór wód podziemnych przy pomocy tej studni narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto organ odwoławczy stwierdził, że art. 296 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne wskazuje, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań wynikających z innych przepisów. Ustawa w art. 29 wskazuje, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, w szczególności nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, powodować marnotrawstwa wody lub marnotrawstwa energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, a w art. 30 wskazuje, że wody podziemne wykorzystuje się przede wszystkim do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskowana studnia S-1 zlokalizowana będzie na terenie jednolitej części wód podziemnych oznaczonej w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry" numerem PLGW6000129, której stan chemiczny został oceniony jako dobry a stan ilościowy jako słaby, co w ocenie organu odwoławczego oznacza, że dodatkowy planowany przez skarżącego pobór wód może spowodować dalsze pogorszenie tego stanu. Wnioskowana do realizacji studnia znajduje się bowiem w obrębie wspólnego obszaru zasobowego ujęć "[...]" i "[...]" eksploatujących wody z tego samego piętra wodonośnego użytkowanych przez Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. Dodał, że wody podziemne w pierwszej kolejności powinny być przeznaczone do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy w przypadku skarżącego wody te przeznaczone będą do celów produkcji betonu i wyrobów betonowych.
W ocenie organu odwoławczego wnioskowany pobór wód za pomocą projektowanej studni S-1 narusza ustalenia art. 29 oraz art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a także ustalenia zawarte w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry. Stąd też w sprawie istnieje także przesłanka wskazana w art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 1 (naruszenie ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) oraz pkt 8 (naruszenia warunków ustawy) ustawy Prawo wodne uzasadniająca odmowę wydania wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie odmiennego stanowiska niż Prezydent Miasta Zabrze w decyzjach z dnia 2 lipca 2013 r. (zatwierdzającej projekt robót geologicznych na wykonanie studni) oraz z dnia 8 lipca 2020 r. (zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych) organ odwoławczy wyjaśnił, że nie jest związany tymi decyzjami, natomiast obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie wodnoprawne jest dokumentacja hydrogeologiczna (art. 407 ust. 4 ustawy Prawo wodne), sporządzana w celu ustalenia zasobów i właściwości wód podziemnych w oparciu o przepis art.90 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.).
Organ odwoławczy dodał też, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż stan faktyczny i prawny spraw zakończonych wymienionymi powyżej decyzjami Prezydenta Miasta oraz niniejszej sprawy jest tożsamy, a orzekający organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 k.p.a. Nie podzielił też zarzutu naruszenia ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Wskazał, iż skarżący posiada umowę nr [...] o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków zawartą w dniu 26 lutego 2013 r. z Zabrzańskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., określającą zarówno ilość dostarczanej wody, jak i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy. Zatem kwestia rozwiązania problemów z dostarczaniem skarżącemu wody powinna być rozwiązywana w oparciu o zapisy tej umowy.
W zakresie wniosku o przesłuchanie wskazanych świadków, organ odwoławczy, powołując się na treść art. 78 oraz art. 75 k.p.a. stwierdził, że wnioskowany dowód nie przyczyniłby się do wyjaśnienia sprawy w zakresie wydania wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu a wniesione odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na powyższą decyzję H. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 8, art. 7a, art. 6, art. 78 § oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie tym samym podstawowych zasad procedury administracyjnej - zasady zaufania obywateli do organów administracji, braku rozstrzygania wątpliwości na korzyść skarżącego, bezpodstawną odmowę przeprowadzenia wnioskowanych dowodów oraz utrzymanie w mocy decyzji wadliwej przez organ odwoławczy, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 407 ust. 1 w związku z art. 400 ust. 8, oraz art. 396 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 29 i art. 30 ustawy Prawo wodne, a także § 22 oraz § 42 ust. 5 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwą ich wykładnię i brak wydania wnioskowanych pozwoleń. Uwzględniając powyższe wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania od organu. W uzasadnieniu rozwinął postawione zarzuty powtarzając co do zasady argumentację przedstawioną w odwołaniu mającą wykazać zasadność podniesionych w skardze zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz podnosząc, że zarzuty skargi są tożsame z zarzutami odwołania, do których organ się już ustosunkował.
Wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1677/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę H. W.
W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wskazał na treść art. 389 pkt 6, art. 16 pkt 65 lit.d oraz art. 407 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne. Następnie stwierdził, że z treści tych przepisów wynikają pewne, zasadnicze wymagania kształtujące rygory procesowe w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Po pierwsze, zakres pozwolenia wodnoprawnego wyznacza wnioskodawca. Po drugie, podstawowym dokumentem pozwalającym na weryfikację zgodności planowanego przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest pozwolenie wodnoprawne z przepisami Prawa wodnego jest operat wodnoprawny. Operat wodnoprawny jest szczególnego rodzaju dokumentem; z jednej strony ma on charakter wysoce techniczny i specjalistyczny, co zbliża go funkcją do opinii biegłego, z drugiej natomiast jest on przedkładany przez stronę postępowania, a więc podmiot z istoty zainteresowany korzystnym zakończeniem postępowania, czyli uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego. WSA stwierdził, że w ujęciu modelowym należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował, iż wszystkie istotne dane i parametry zamierzenia, na które wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, zobowiązany jest podać inwestor, natomiast rzeczą organu jest je zweryfikować pod kątem kompletności, rzetelności oraz prawdziwości, albowiem to na podstawie właśnie tych informacji organ będzie kształtował treść pozwolenia wodnoprawnego, a przez to sytuację prawną jego adresata oraz podmiotów trzecich, na które planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać. Prowadzący postępowanie organ jest zobowiązany ocenić informacje przedłożone przez inwestora w operacie wodnoprawnym, a w razie jakichkolwiek wątpliwości podjąć adekwatne czynności procesowe w ramach postępowania dowodowego, tak aby można było rozstrzygnąć, czy projektowany sposób korzystania z wód spełnia wymogi, określone w art. 396 ust. 1 ustawy Prawo wodne. W myśl tego przepisu pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać m.in. ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (pkt 7).
Sąd I Instancji zaznaczył, że w świetle art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne organ jest zobowiązany odmówić wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w pkt 1-8 art. 396 Prawa wodnego. Wskazał, że organ I instancji, jako przyczynę odmowy udzielenia skarżącemu wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych wskazał przepis art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, stwierdzając naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XLIII/563/09 Rady Miejskiej w Zabrzu z dnia 14 września 2009 r., wskazując na zapisy § 22 i § 42 tej uchwały. Według pierwszego z zapisów - § 22 ust. 1 system zaopatrzenia w wodę przewidziano nakaz pokrycia występującego zaopatrzenia w wodę w oparciu o istniejącą, miejską sieć wodociągową. Z kolei w przepisie § 42 ust. 5 dotyczącym modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej w pkt 1 przewidziano nakaz zaopatrzenia w wodę z istniejącego przewodu – w.3 (Ø 200mm) w ulicy o symbolu KDZ.p1.2/2 (ulica [...]) oraz budowy nowego odcinka sieci wodociągowej – w-5 w dalszej części ulicy włączonego do istniejącego 2w.3.(Ø 200mm). Na podstawie treści tych zapisów uchwały organ I instancji stwierdził, iż lokalizacja projektowanego urządzenia wodnego i zamierzone korzystanie z wód narusza przepis obowiązującego planu, a stąd wobec treści art. 396 ust. 7 ustawy Prawo wodne zaistniała przesłanka do domowy wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. WSA stwierdził, że z argumentacją taką trudno się zgodzić. Jak bowiem słusznie zauważył Prezydent Miasta Zabrze w odpowiedzi na zapytanie organu I instancji – budowa studni nie została wprost w przepisach obowiązującego planu miejscowego zakazana. W myśl zapisów planu obiekty realizowane na terenie objętym planem muszą być obsługiwane w pełni w oparciu o dostawy z miejskiej sieci wodociągowej, lecz budowa studni jest w pełni możliwa, przy czym nie może zastąpić systemu zaopatrzenia w wodę opisanego w planie. Jednakże Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy wskazał na inną przesłankę odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, którą to argumentację WSA podzielił.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 –7 lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 397 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się do tej ostatniej regulacji ustawa Prawo wodne w art. 29 wskazuje, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, w szczególności nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, powodować marnotrawstwa wody lub marnotrawstwa energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, a w art. 30 wskazuje, że wody podziemne wykorzystuje się przede wszystkim do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Z kolei art. 51 ustawy stanowi, że celem ochrony wód jest osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych oraz obszarów chronionych, a także poprawa jakości wód oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych (ust. 1) tak aby w zależności od potrzeb, nadawały się one do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, uprawiania sportu, turystyki lub rekreacji, wykorzystywania do kąpieli, bytowania ryb i innych organizmów wodnych w warunkach naturalnych, umożliwiających ich migrację (ust.).
W ocenie WSA zasadnie organ odwoławczy podniósł, iż z operatu wodnoprawnego wynika, że wnioskowana studnia S-1 zlokalizowana będzie na terenie jednolitej części wód podziemnych oznaczonej w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry" numerem PLGW[...], której stan chemiczny został oceniony jako dobry, stan ilościowy jako słaby, możliwość osiągniecia celów środowiskowych, tj. utrzymanie dobrego stanu chemicznego i ochrony dobrego stanu ilościowego przed dalszym pogorszeniem stanu ilościowego, uznano za zagrożoną, a osiągnięcie dobrego stanu zaplanowano na 2021 r. Jako przyczynę słabego stanu ilościowego wskazano przekroczenie zasobów dyspozycyjnych w skali roku z poboru odwodnieniowego oraz poboru z ujęć na zaopatrzenie ludności.
Sąd I instancji stwierdził, że w takich okolicznościach, mając na uwadze słaby stan ilościowy wód w jednolitej części wód podziemnych oznaczonych numerem PLGW[...], dodatkowy planowany przez skarżącego pobór wód może spowodować dalsze pogorszenie tego stanu. WSA wskazał, że z dołączonej dokumentacji wynika, że wnioskowana studnia znajduje się w obrębie wspólnego obszaru zasobowego ujęć "[...]" i "[...]", które eksploatują wody z tego samego piętra wodonośnego użytkowane przez Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. Zgodnie z przepisami ustawy (art. 30 oraz art. 51 ust. 2 pkt 1) wody podziemne w pierwszej kolejności powinny być przeznczone do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, podczas gdy w przypadku skarżącego wody te przeznaczone będą w 90% do celów produkcji betonu i wyrobów betonowych, a w zaledwie w 10% do celów socjalno- bytowych załogi zakładu.
WSA podzielił zatem twierdzenia organu odwoławczego, że wnioskowany pobór wód za pomocą projektowanej studni S-1 ze względu na pobór wód do celów technologicznych z jednolitej części wód podziemnych o słabym stanie ilościowym narusza ustalenia art. 29 oraz art. 51 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne, a także ustalenia zawarte w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry. Stwierdził, że w sprawie zaistniała także przesłanka wskazana w art. 399 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 396 ust. 1 pkt 1 (naruszenie ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza) oraz pkt 8 (naruszenia warunków ustawy) ustawy Prawo wodne, co w pełni uzasadnia odmowę wydania wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych.
Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. m.in. poprzez przyjęcie odmiennego stanowiska niż Prezydent Miasta Zabrze w decyzjach z dnia 2 lipca 2013 r. (zatwierdzającej projekt robót geologicznych na wykonanie studni) oraz z dnia 8 lipca 2020 r. (zatwierdzającej dokumentację hydrogeologiczną ustalającą zasoby eksploatacyjne ujęcia wód podziemnych) WSA podkreślił, że decyzje te są obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o pozwolenie wodnoprawne pozostając w składzie niezbędnej dokumentacji hydrogeologicznej, sporządzanej w celu ustalenia zasobów i właściwości wód podziemnych w oparciu o przepis art.90 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo górnicze i geologiczne. Nie są to zatem rozstrzygnięcia oparte na tej samej podstawie prawnej.
Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z art. 8 czy zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony z art. 7a k.p.a.
W odniesieniu zarzutu naruszenia art. 2 pkt 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków WSA nie potwierdził naruszenia w tym zakresie przepisów ustawy. Wskazał, że skarżący posiada umowę nr ESU[...] o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków zawartą w dniu 26 lutego 2013 r. z Zabrzańskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., określającą zarówno ilość dostarczanej wody, jak i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy. Zatem kwestia rozwiązania problemów z dostarczaniem skarżącemu wody powinna być rozwiązywana w oparciu o zapisy tej umowy.
Sąd I instancji nie podzielił jednocześnie twierdzeń skarżącego, że organ naruszył przepisy w zakresie gromadzenia i oceny dowodów w postępowaniu wyjaśniającym, tj. art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a. WSA wskazał, że organ sam decyduje o zakresie i sposobie prowadzenia tego postępowania, i samodzielnie ocenia zasadność i konieczność przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ograniczając się do tych, które niezbędne są do wyjaśnienia sprawy.
Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137, zwanej dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - powoływanej dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo, iż (1) nie zebrano i nie rozważono materiału dowodowego, w tym nie wyjaśniono na jakiej podstawie organ II instancji, a zanim Sąd I instancji uznał, iż dodatkowy pobór wód może spowodować pogorszenie stanu ilościowego wód podziemnych oznaczonych numerem PLGW[...], co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych oraz mimo, iż (2) przedmiotowa kwestia została podniesiona dopiero przez organ II instancji, zaś Sąd oddalił skargę wyłącznie na tejże podstawie dotyczącej ww. ilościowego stanu wód, co w sposób absolutnie rażący narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej,
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo, że organ II instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego w zakresie niezbędnym dla oceny zasadności wniosku skarżącego o wydanie pozwoleń wodnoprawnych, tj. w zakresie stanu wód podziemnych o nr: PLGW[...], rozstrzygając te kwestie we własnym zakresie, w sposób całkowicie nieprawidłowy, pomimo, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie wymagało wiedzy specjalistycznej, którą mógł przedstawić jedynie odpowiedni biegły,
3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi przez Sąd I instancji oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji w całości jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, pomimo że obie te decyzje zostały wydane w postępowaniach prowadzonych przez organy w sposób niebudzący zaufania do organów oraz z naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji gdy prawidłowe byłoby uchylenie przedmiotowych decyzji i zobowiązanie organu do wydania decyzji udzielającej skarżącemu pozwoleń wodnoprawnych na:
- wykonanie urządzenia wodnego w postaci studni głębinowej S-l zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obręb [...], w Z. przy ul. [...],
- usługę wodną obejmującą pobór wód podziemnych z utworów wapienia muszlowego, projektowaną studnią w ilości Qmax. = 0,00264 m3/s, Qśr.d. = 31,0 m3/d, Qdop. = 11 315 m3/rok, przy zasobach eksploatacyjnych ujęcia Qe - 9,5 m3/h przy depresji w otworze Se — 3,32 m p.p.t. i promieniu leja depresji R = 45,4 m;
II. naruszenie prawa materialnego, a to:
1) art. 407 ust. 1 w zw. z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, iż zarówno organ I instancji jak i organ II instancji działały w sposób prawidłowy oraz zgodny z przepisami prawa materialnego, nie wydając skarżącemu pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnego w postaci studni głębinowej oraz wykonywanie usługi wodnej obejmującej pobór wód podziemnych, w sytuacji w której skarżący wypełnił wszystkie warunki determinujące uzyskanie przedmiotowych pozwoleń,
2) art. 396 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 29, art. 30 oraz art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym uznaniem, iż dodatkowy pobór wód może spowodować dalsze pogorszenie stanu wód podziemnych o nr: PLGW[...], w sytuacji w której przedmiotowy dodatkowy pobór wód w żaden sposób nie spowoduje pogorszenia się ww. wód podziemnych, gdyż korzystając z własnej studni, skarżący ograniczy korzystanie z usług Zabrzańskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o., czyli bilans pobranej wody będzie taki sam.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a w konsekwencji uchylenie także w całości obu zapadłych w sprawie decyzji, tj. decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 26 października 2021 r., oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Gliwicach z dnia 18 czerwca 2021 r., oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesione w niej zarzuty szerzej umotywowano.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.
W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2024 r. skarżący, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii hydrogeologicznej z listopada 2023 r., dotyczącej wpływu planowanego poboru wód podziemnych z utworów triasowych (wapienia muszlowego) studnią S-l zlokalizowaną w Z., przy ul. [...] na stan ilościowy wód podziemnych w tym realizacje celów środowiskowych JCWPd, a to celem wykazania, iż dodatkowy pobór wód nie spowoduje pogorszenia stanu ilościowego wód podziemnych oznaczonych numerem PLGW[...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 7318/21).
Podniesione przez organ zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając wniesioną skargę naruszył zarówno przepisy postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszył przepisy prawa materialnego, czyli podniesiono zarzuty kasacyjne oparte na obu podstawach.
Przed przystąpieniem do oceny tak postawionych zarzutów kasacyjnych na wstępie należy poczynić kilka zasadniczych uwagi dotyczących charakteru decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz znaczenia dla takiego postępowania operatu wodnoprawnego składanego wraz z wnioskiem inicjującym takie postępowanie.
Skład orzekający w sprawie niniejszej powołując się na stanowisko NSA zajęte w sprawie I OSK 2271/13 w wyroku z dnia 25 marca 2015 r. podkreśla, że "żaden dowód w postępowaniu administracyjnym nie ma absolutnej mocy w takim sensie, który wyłączałby obalenie lub kwestionowanie wniosków, jakie z niego wynikają, wykluczając możność badania jego rzetelności. Organ administracyjny nie może czuć się zwolniony z obowiązku przeprowadzenia swobodnej oceny każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, i to w kontekście zarówno pozostałego materiału dowodowego, jak i twierdzeń stron, które zawsze muszą być z tym materiałem skonfrontowane. Natomiast sąd administracyjny rozpatrując skargę na akt administracyjny obowiązany jest sprawdzić, czy organ z powyższego obowiązku w sposób należyty się wywiązał. Powyższy obowiązek organu można wyinterpretować z treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Według pierwszego z tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Bezsprzecznie przy tym to na organie spoczywa ciężar dowodu, toteż to on powinien wykazać się inicjatywą dowodową, jeżeli dostrzeże, że jakiś aspekt stanu faktycznego sprawy, który wciąż domaga się wyjaśnienia. Wszak w myśl art. 7 k.p.a. organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Podkreślić przy tym należy, że materiał dowodowy sprawy musi odpowiadać między innymi na podniesione uzasadnione wątpliwości strony, w szczególności gdy nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, które nie jest zgodne z jej wnioskiem. Tym samym niedopuszczalne jest ignorowanie przez organy aktywności strony w dążeniu do ustalenia stanu faktycznego bez podjęcia próby rozstrzygnięcia podnoszonych przez nią wątpliwości. Zaniechanie to stanowi uchybienie procesowe skutkujące wadliwością decyzji administracyjnej, zwłaszcza w takiej sytuacji, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności.
Należy podkreślić, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy Prawo wodne do postępowania przed organami, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 3-6 tej ustawy (a więc przed: Prezesem Wód Polskich, dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich, dyrektorem zarządu zlewni Wód Polskich i kierownikiem nadzoru wodnego Wód Polskich) stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Oznacza to, że kontrolowane organy, ustalając stan faktyczny sprawy, wyjaśniając jego elementy oraz zbierając i rozpatrując materiał dowodowy na tle przesłanek materialnoprawnych będących podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego, mają bezwzględny obwiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego (zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą oficjalności postępowania dowodowego) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego (możliwego do uzyskania) materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), a każda okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy powinna była zostać oceniona w świetle całokształtu prawidłowo zebranego (zupełnego) zespołu dowodów (art. 80 k.p.a.). Dopiero tak zebrane, rozpatrzone i ocenione dowody mogły stać się podstawą prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, a w dalszej kolejności - również podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego.
Podsumowując należy wskazać, że jakkolwiek operat wodnoprawny stanowi szczególny i wyjściowy dowód w sprawie o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to jednak nie może on być uznany za dowód jedyny lub zwalniający orzekające organy z obowiązku szczegółowego wyznaczenia dalszych okoliczności faktycznych lub dowodów, które muszą zostać ustalone lub przedłożone przez stronę ubiegającą się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie organy orzekające w sprawie muszą mieć na względzie, że zgodnie z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne pozwolenia wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonych w toku postępowania dowodów, dokumentów i informacji. O ile więc operat powinien dostarczyć organowi podstawowych danych koniecznych do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, o tyle nie jest wystarczające poprzestanie jedynie na jego treści lub na wyjaśnieniach strony ubiegającej się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Konieczne jest zatem zgromadzenie przez właściwy organ pełnej dokumentacji (dowodów, dokumentów i informacji), która pozwoli ostatecznie i przede wszystkim na ocenę, czy i w jakim zakresie przesłanki wydania pozwolenia wodnoprawnego zostały spełnione.
Ciężar przedłożenia podstawowych dowodów, dokumentów i informacji o sprawie obciąża natomiast stronę wnioskującą o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Konstatacja ta wynika nie tylko z samego obowiązku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia operatu wodnoprawnego wraz z opisem prowadzenia zamierzonej działalności niezawierającym określeń specjalistycznych (art. 407 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo wodne), lecz przede wszystkim z treści części opisowej i graficznej operatu, której szczegółowość powinna umożliwić organowi orzekającemu w sprawie weryfikację istnienia podstaw do wydania pozwolenia (art. 399 ustawy Prawo wodne).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przy uwzględnieniu, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej uznać należy, za zasadne stanowisko Sądu I instancji co do braku podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.
Nie zasługują na uwzględnienie podniesione zarzuty kasacyjne w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącego kasacyjnie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo nie zebrania i nie rozważenia całego materiału dowodowego, w tym nie wyjaśnienia na jakiej podstawie organ II instancji, a zanim Sąd I instancji uznał, iż dodatkowy pobór wód może spowodować pogorszenie stanu ilościowego wód podziemnych oznaczonych numerem PLGW[...], co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniu okoliczności faktycznych i prawnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując jako podstawę odmowy wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego organ II instancji obok przepisu art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo wodne, stwierdzając, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego w kształcie objętym wnioskiem narusza nie tylko ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie na którym miała zostać zrealizowana inwestycja związana z budową studni głębinowej (powyższe zakwestionował Sąd I instancji ), powołał także przepis art. 396 ust. 1 pkt 8 powyższej ustawy. Ostatni z wymienionych przepisów stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody, i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz z wynikających z przepisów ustaw oraz przepisów odrębnych. Zgodnie z art. 29 ustawy Prawo wodne korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, w szczególności nie może naruszać ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Natomiast przepis art. 30 ustawy wskazuje, że wody podziemne wykorzystuje się przede wszystkim do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Należy także odnieść się do treści art. 51 ustawy Prawo wodne odkreślającego cele ochrony wód. Wśród tych celów jako podstawowy wskazano w szczególności osiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, jednolitych części wód podziemnych, a także poprawa jakości wód w szczególności przeznaczonej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi.
Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego wnioskowana studnia mała być zrealizowana na terenie jednolitej części wód podziemnych oznaczonej w "Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry" numerem PLGW[...]. Z dokumentu tego wynika, a co zostało w sposób należyty zaakcentowane przez organ II instancji oraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan chemiczny tej części wód podziemnych został oceniony jako dobry, ale stan ilościowy jako słaby. Z treści tego dokumentu wynika również, a co jest szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że możliwość osiągnięcia celów środowiskowych tj. utrzymanie dobrego stanu chemicznego i ochrony dobrego stanu ilościowego przed dalszym pogorszeniem stanu ilościowego, którego realizację uznano za zagrożony. W powołanym przez organ II instancji planie gospodarowania wodami na obszarze Odry jak i przedłożonym przez stronę skarżącą operacie wodnoprawnym wskazano jako główne zasilanie wód podziemnych głównych poziomów użytkowych infiltracje wód opadowych. Nadto w powołanym planie wskazuje się jako przyczynę słabego stanu ilościowego przekroczenie zasobów dyspozycyjnych w skali roku z powodu poboru odwodniowego którego głównym źródłem jest działalność kopalni oraz pobór z ujęć na zaopatrzenie ludności.
U podstaw odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego stronie legła również okoliczność, że pobór wody w 90 % miał być przeznaczony na potrzeby prowadzonego zakładu produkcyjnego, a tylko w 10 % na cele socjalno- bytowe, czyli na cele związane z zaopatrzeniem ludności (załogi) tylko w nieznacznym stopniu. Nie jest także kwestionowany w niniejszej fakt, że strona ma zaspokojone aktualne potrzeby związane z zapotrzebowaniem na wodę związane z prowadzeniem zakładu produkcji betonu i wyrobów betonowych poprzez pobór wody dostarczanej do zakładu przez Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w oparciu o umowę o zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków zawartej w dniu 26 lutego 2013 r. Ewentualne spory dotyczące realizacji postanowień zawartych w tej umowie, w tym dotyczących zasad rozliczania nie mogą same w sobie przemawiać za wydaniem spornego pozwolenia wodnoprawnego.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej udzielenie pozwolenia wodnoprawnego wnioskowanego przez stronę odnośnie rozpatrywania okoliczności związanych z słabym stanem ilościowym i zagrożeniami związanymi z tym sanem ,w szczególności z jego poprawą nie można sprowadzać li tylko do porównania ilości wody jaką będzie pobierała strona z własnego ujęcia wody w następstwie realizacji inwestycji a zmniejszeniem ilości wody dostarczanej do zakładu obecnie przez Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w ramach wiążącej te podmioty umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, mimo, że dotyczy to wody pochodzącej z tego samego pokładu wód podziemnych. Organ winien bowiem mieć na uwadze założenia prowadzonej w tym zakresie polityki mającej doprowadzić do ich osiągnięcia, a więc generalne założenia dotyczące np. udzielenia pozwoleń wodnoprawnych określonego rodzaju, a nie tylko indywidualną sprawę stanowiącą aktualnie przedmiot rozpatrzenia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący braku przeprowadzenia przez organy dowodu z opinii biegłego do oceny zasadności niezbędnym dla oceny zasadności wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Po pierwsze strona skarżąca nie wskazała konkretnie na jaką okoliczność powyższy dowód miałby zostać przeprowadzony. Podanie, że w oparciu o ten dowód organ mógłby zweryfikować istotną dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że pobór z planowanej studni głębinowej nie będzie miał negatywnego wpływu na stan wód podziemnych jest zbyt ogólną tezą. Nadto wskazać należy, że organ nie podnosił, iż wdanie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskazanym we wniosku ujemnie wpłynie na stan jakościowy wód podziemnych z pokładów z którego woda za pomocą studni głębinowej będzie czerpana. Porównanie ilości wody czerpanej w oparciu o planowaną studnię głębinową, a obecnie dostarczaną przez Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągowe i Kanalizacyjne Spółka z o.o. nie wymaga wiedzy specjalistycznej. Podkreślić również należy, że organy jako organy wyspecjalizowane powołane przez ustawodawcę w celu prowadzenia gospodarki wodnej zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowania i ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód oraz zarządzania zasobami wodnymi zatrudniają pracowników legitymujących w tym zakresie wymaganą wiedzą specjalistyczną i posiadających doświadczenie zawodowe, w oparciu o które mają możliwość podejmować stosowne rozstrzygnięcia poprzedzone analizą specjalistycznych dokumentów jakimi są między innymi operat wodnoprawny, dokumentacja hydrologiczna czy też plany gospodarowania wodami na danym obszarze.
Brak jest również podstawy do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez organy zasady pogłębiania zaufania obywateli wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a. Nie jest zasadne upatrywanie naruszenia tej zasady w odmowie przez organ odwoławczy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego dodatkowo o okoliczności nie wskazane przez organ I instancji. Przypomnieć należy, że organ I instancji wskazał tylko na naruszenie postanowień obowiązującego, dla terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie związane z wykonaniem studni głębinowej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei organ II instancji uzupełnił uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia dodatkowo o okoliczności związane z naruszeniem ustaleń planu gospdarowania wodami na terenie dorzecza Odry, czyli w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 399 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 396 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wskazać należy, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania. Z istoty zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. wynika obwiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a o zakresie rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy nie decydują podniesione zarzuty. Organ II instancji na równi z organem I instancji jest związany między innymi zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 oraz zasadą praworządności określonej w art. 6 k.p.a. Zobowiązany jest rozpatrzeć sprawę na nowo w jej całokształcie. Tym samym wskazanie "dodatkowych" przesłanek przemawiających za utrzymaniem rozstrzygnięcia organu I instancji nie można uznać za naruszenie zasady określonej w art. 8 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że organ odwoławczy orzekał w oparciu o taki sam materiał dowodowy jak organ I instancji, doręczył stronie pouczenie stronie pouczenie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił całość zgromadzonego materiału dowodowego, dokonał jego analizy oraz przedstawił wnioski z niego wynikające mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasady określonej w art. 8 § 1 k.p.a.
Nieuprawnione jest także twierdzenie w skardze kasacyjnej, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Pierwszy z powołanych przepisów jest przepisem ustrojowym, normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki, co do zasady, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W badanym przypadku zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia powyższych przepisów mogłoby zatem dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchyliłby się od kontroli działalności administracji publicznej, bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.
Uznając, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony zgodnie z zasadą wyrażona w art. 7 k.p.a. i ustalono wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz, że organy nie naruszyły innych przepisów postępowania w sposób uzasadniający wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego przejść należy do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.
Nie zasługuje na uwzględnienie pierwszy z zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 407 ust. 1 w zw. z art. 400 ust. 8 ustawy Prawo wodne, a których to naruszenia skarżący upatruje w braku wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, w sytuacji w której skarżący wypełnił wszystkie warunki determinujące jego uzyskania. Pierwszy z wskazanych przepisów stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wydaję się na wniosek a drugi, że pozwolenie wodnoprawne wydaje się na podstawie operatu wodnoprawnego oraz zgromadzonego w toku postępowania dowodów o dokumentów i informacji. Przy tak sformułowanym zarzucie kasacyjnym, wskazać należy, że ustawodawca określił w przywołanych przepisach jakie warunki formalne muszą zostać spełnione aby strona mogła skutecznie się ubiegać o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a których spełnienie nie oznacza jeszcze wydania decyzji zgodnie z wnioskiem. O znaczeniu operatu wodnoprawnego w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego wskazano już w niniejszej sprawie, podobnie jak o konieczności oceny ze strony organów o spełnieniu przesłanek merytorycznych uzasadniających wydanie w tym przedmiocie decyzji w oparciu nie tylko o złożony operat wodnoprawny ale także inne dowody, dokumenty, informacje zgromadzone w toku postępowania. Dotyczy to w szczególności oceny czy nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 396 ustawy Prawo wodne, co uzasadnia wydanie decyzji odmownej.
Brak jest również podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 29 , art. 30 oraz art. 399 ust. 1 pkt 1 tej ustawy poprzez błędną ich wykładnię skutkującą uznaniem, że dodatkowy pobór wód może spowodować dalsze pogorszenie stanu wód podziemnych. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego, jak już wyżej wskazano przy ocenie zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania, uzasadniała przyjęcie przez organ odwoławczy oraz zaakceptowanie przez Sąd I instancji, że wydanie zezwoleń wodnoprawnych na pobór wody z wód podziemnych położonych na terenie objętych planem gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry numerem PLG[...] zagraża ich stanowi ilościowemu będącemu już ocenianym jako słaby. Uzasadniało to, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, wydanie decyzji odmownej.
Ponownie należy podkreślić, że oceniając powyższą przesłankę uzasadniającą odmowę udzielenia pozwolenia nie jest wystarczające dokonanie samego bilansu wody pobieranej z wykorzystaniem studni głębinowej z ilością aktualnie dostarczanej wody przez Zabrzańskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. Zasadnie organ podkreślił nie tylko stan ilościowy wód jako słaby, ale także że wody podziemne powinny być przeznaczone do spożycia przez ludzi co ma szczególne znaczenie w przypadku gdy ich stan ilościowy oceniany jako słaby.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie znajduje podstaw do przeprowadzenia dowodu wskazanego we wniosku z dnia 5 lutego 2024 r. W zakresie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. zauważyć trzeba, że w orzecznictwie NSA prezentowane są rozbieżne poglądy.
Z jednych wynika, że NSA w ogóle nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż nie ma uprawnień do ustalania stanu faktycznego sprawy. Sąd kasacyjny jest sądem prawa. Związany jest zarzutami kasacyjnymi i tylko w tym zakresie orzeka, bada bowiem legalność zaskarżonego wyroku i kontrolowanych przez Sąd I instancji aktów administracyjnych. W świetle przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, co wynika z faktu związania tego Sądu granicami skargi kasacyjnej. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną NSA ocenia wyłącznie prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych. Wprawdzie art. 106 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz ta instytucja ma zastosowanie przed sądem pierwszej instancji. Należy przy tym mieć na uwadze, że zasadniczo w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego sprawy, nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedynie kontroluje ustalenia faktyczne dokonane przez właściwe organy (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., sygn. akt II GSK 86/22, LEX nr 3581969). Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed NSA, na podstawie art. 193 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed WSA, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1344/22, LEX nr 3573893).
W zakresie drugiego z poglądów, w orzecznictwie NSA przyjęło się, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (por. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23, LEX nr 3605343).
W rozpoznawanej sprawie, jak wcześniej już to zauważono, takiego skutecznego zarzutu nie postawiono. Nadto wskazać należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, przed sądem administracyjnym nie jest dopuszczalne prowadzenie dowodu mającego charakter opinii biegłych czy ekspertyzy naukowej (por. wyroki NSA z 9 marca 2022 r. II OSK 831/19 oraz z 11 kwietnia 2023 r., II OSK 2006/21). Dowód z opinii biegłego nie jest bowiem dowodem z dokumentu i w oczywisty sposób przekracza zakres dopuszczalnego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zarówno w postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak i we wszystkich polskich procedurach prawnych dowód z opinii biegłego jest innym - odrębnym dowodem od dowodu z dokumentów (wyrok NSA z 1 sierpnia 2023 r., III FSK 1479/22), jest to zupełnie inna kategoria dowodu - a mianowicie dowód z ekspertyzy, którego przeprowadzenie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie było dopuszczalne (wyrok NSA z 30 czerwca 2023 r., III OSK 395/22). Pogląd ten został również zaprezentowany w innych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. z 21 stycznia 2022 r., I FSK 1354/18, z 26 sierpnia 2020 r., II OSK 1003/20 czy z 27 września 2023 r., I OSK 1399/22). Przedłożony przez skarżącego kasacyjnie wraz z wnioskiem o jego przeprowadzenie dowód zatytułowany "Opinia hydrologiczna dotycząca wpływu planowanego poboru wód podziemnych z utworów triasowych (wapnia muszlowego) studnią S-1 zlokalizowana w Z. przy ul. [...] na stan ilościowy wód podziemnych, w tym realizację celów środowiskowych JCWPd" przez G. N. ma niewątpliwie charakter opinii sporządzonej przez biegłego, na co wskazuje nie tylko jej tytuł ale także treść. Nadto wskazać należy, że opinia ta została sporządzona już po wydaniu zaskarżonej decyzji i wyroku przez Sąd I instancji.
Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono o jej oddaleniu (pkt 1 wyroku). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Zasądzono od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu zwrot kosztów postepowania kasacyjnego obejmujących wynagrodzenie jego pełnomocnika będącego radcą prawnym w wysokości 360 zł określonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U z 2023 r. poz. 1935).