III OSK 1758/23

III OSK 1758/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 182 §  1 i 2 art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 128/21 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 26 listopada 2020 r., nr 45/2020 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 128/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. T. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia 26 listopada 2020 r. nr 45/2020 w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia 30 października 2020 r. nr 273/20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie uzasadnienia wyroku, iż postanowieniem z 13 lutego 2023 r. podjął zawieszone postępowanie, biorąc pod uwagę fakt, że od wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie o sygn. akt 7/15 upłynęły już 4 lata, a ponadto mając na względzie stanowisko Sejmu RP i Prokuratora Generalnego przedstawione w sprawie o sygn. akt P 7/21, stanowisko ETPCz w wyroku z 21 lipca 2022 r. oraz brak terminu rozpoznania tej sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Sąd doszedł do przekonania, że dalsze zawieszenie niniejszego postępowania jest nieuzasadnione i godzi w konstytucyjne gwarancje obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).
Odnosząc się do meritum sprawy, Sąd I instancji wyjaśnił, że z dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, czyli od 6 listopada 2018r. część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Powyższe oznacza, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, czy też zaistniałego po tej dacie.
Po wydaniu ww. wyroku Trybunału, 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), zwana dalej "ustawą o szczególnych rozwiązaniach" lub "ustawą nowelizującą", mocą której art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie, a jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulując zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji
w znowelizowanym brzmieniu.
Z treści przywołanych regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018r. nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., czyli te które przez Trybunał w wyroku z 30 października 2018 r. uznane zostały za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, błędne jest stanowisko organów, które dokonały literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wobec funkcjonariuszy, którzy zostali zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., a wnioski o jego wyrównanie złożyli po tej dacie.
Sąd Wojewódzki zaznaczył, że akceptuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nowelizującej art. 115a ustawy o Policji, w myśl której, zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., a nie w wysokości wynikającej z przepisów ww. ustawy. Odwołanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku oznacza, że ustawodawca nie powtórzył niekonstytucyjnych zapisów tej ustawy, wbrew ww. wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nie nakazał stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed 6 listopada 2018 r. uregulowań, które utraciły moc w wyniku tego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby istnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności".
Zasady o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15. Skoro bowiem wyrok ten usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Z uwagi na powyższe, na mocy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wykładnia art. 115a ustawy Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej winna być dokonywana zgodnie z Konstytucją RP.
Tym samym, Sąd Wojewódzki stwierdził, że organy Policji orzekające w sprawie naruszyły art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przez ich błędną wykładnię, co obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji.
Podsumowując Sąd I instancji nakazał, aby ponownie rozpoznając sprawę organy dokonały wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.
Komendant Wojewódzki Policji wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także zrzekł się rozprawy.
W pkt 1 skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
a) art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.) poprzez jego zastosowanie z pominięciem dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a tym samym błędne przyjęcie, że wypłata rzeczonego ekwiwalentu za okres przypadający przed dniem 6 listopada 2018 r. winna nastąpić w oparciu o zasady wytyczone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 7/15, tj. że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a nie przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, podczas gdy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. przepis ten jednoznacznie stanowił, że "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym."
b) art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że odwołanie się przez ustawodawcę w tym przepisie do zasad, a nie do przelicznika w wysokości 1/30 oznacza obowiązek obliczenia ekwiwalentu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. według art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., z czego wynikać miałaby wadliwość obliczenia ekwiwalentu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przy prawidłowej wykładni tego przepisu obliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przypadający przed i od dnia 6 listopada 2018 r. następować powinno na dwa różne sposoby, tj.:
- przed dniem 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym,
- od dnia 6 listopada 2018 r. ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym;
c) art. 188 pkt 1 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie, tj. w stanie faktycznym dopuszczenia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zbadania, orzeczenia o zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, podczas gdy prerogatywa ta pozostaje zastrzeżona do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego;
d) art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie wyroku z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 ma moc powszechnie obowiązującą, podczas gdy przez orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu przywołanego powyżej art. 190 ust. 1 Konstytucji należy rozumieć elementy sentencji orzeczenia sądu konstytucyjnego nie zaś także uzasadnienie wyroku;
e) art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nie zwrócenie się przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym oraz podjęcie zawieszonego wcześniej postępowania w sytuacji, gdy Sąd uznał, że zachodzi potrzeba rozważenia i rozstrzygnięcia zagadnienia zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją oraz posiadał wiedzę, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt lI SA/Bk 866/20 WSA w Białymstoku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu opisane pytanie prawne.
W pkt II skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., organ podniósł naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji, podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na prawidłowe zastosowanie przez organ art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
b) art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez wskazanie przez Sąd I instancji w wyroku oceny prawnej i dalszego postępowania sprzecznego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, tj. zasadą legalizmu, podczas gdy organy obu instancji zastosowały prawo - przepis prawa, którego domniemanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało obalone,
c) art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. poprzez podjęcie postępowania zawieszonego w trybie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pomimo braku ku temu przesłanek.
Ponadto, w oparciu o art. 193 Konstytucji RP i art. 33 ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skarżący kasacyjnie wniósł o zwrócenie się przez Sąd do Trybunału o orzeczenie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP w zakresie w jakim wyłączył stosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. Dodatkowo, uwzględniając wniosek postawiony w pkt 1, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 192 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o zawieszenie postępowania do chwili wydania rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny, ewentualnie do dnia udzielenia odpowiedzi na postawione Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie przez WSA
w Białymstoku w sprawie o sygn. P 7/21.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana, stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej określanej jako "p.p.s.a." na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.
W niniejszej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został jednak sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zdaniem Sądu II instancji, zarzuty zgłoszone w pkt 1 lit. a i b skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 – dalej także jako "ustawa o szczególnych rozwiązaniach" lub "ustawa nowelizująca") - są bezpodstawne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Wojewódzki dokonując analizy i wykładni powyższych przepisów prawidłowo zinterpretował skutki prawne wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15.
Niewątpliwie od dnia opublikowania ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. od dnia 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). W świetle przepisów Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne (art. 190 ust. 1), a nadto orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowią podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (art. 190 ust. 4). Oznacza to zatem, że od dnia opublikowania wyroku część art. 115a ustawy o Policji straciła moc obowiązującą, a tym samym nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia TK, czy też zaistniałego po tej dacie.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności ze wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 (ONSAiWSA 2010 r., nr 5, poz. 81), NSA wyraził pogląd, że regulacja art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiąca podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego, stwarza jednostce możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału.
Po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach, która w art. 1 pkt 16 tej ustawy nadała następujące brzmienie art. 115a ustawy o Policji: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej uregulował stosowanie art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Otóż wskazał, że przepis art. 115a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Nie do zaakceptowania jest bowiem dokonana przez organy literalna wykładnia tych przepisów, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - tak jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po ww. dacie.
Skład orzekający w przedmiotowej sprawie aprobuje prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w związku z art. 115a ustawy o Policji, za którą opowiedział się w szczególności jej autor, tj. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (zob. stanowisko Sejmu RP z 9 czerwca 2022 r. nr BAS-WAK-842/21), a wielokrotnie dokonywaną przez sądy administracyjne w sprawach wszczętych przez funkcjonariuszy Policji w zakresie wypłaty wyrównania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Należy bowiem zauważyć, że regulacja art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej odwołuje się do zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 (ustawy o Policji) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. A zatem ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że pojęcie zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy odróżnić od sposobu jego obliczania. W wyroku z 2 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 5130/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pojęcie to obejmuje jedynie normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r. (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia TK) uregulowań, które utraciły moc w wyniku ww. wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą.
Przeciwne rozumienie ww. przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji za okres sprzed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku o sygn. akt K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z 20 października 2022 r. sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).
Podsumowując, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r., co implikuje obowiązek obliczenia go według zasad podanych w tej ustawie w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest zatem wynagrodzenie za 1 dzień roboczy, przy czym należy mieć na uwadze, że przepis art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, bez odniesienia do jakiegokolwiek okresu rozliczeniowego służby. W konsekwencji liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu za okres przed 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą.
Należy wskazać, że omówione zarzuty naruszenia prawa materialnego pozostają w relacji z zarzutem procesowym, ujętym w pkt 2 lit. a skargi kasacyjnej. Wobec uznania tych pierwszych za niezasadne, nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 188 Konstytucji RP, polegającego na dokonaniu kontroli zgodności konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy o szczegółowych rozwiązaniach, podczas gdy o zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP orzeka Trybunał Konstytucyjny. W ocenie Sądu II instancji, wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegł różnicy pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa. Realizacja tego obowiązku (w skrócie) sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP.
Zwrócić należy uwagę, że na gruncie niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki dokonał prokonstytucyjnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, którą Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, eliminując ten wariant rozumienia przepisu, który uznał za sprzeczny z Konstytucją RP. Niewątpliwie Sąd I instancji w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego nie ingerował.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie wyroku Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą. Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wskazać przy tym należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, przywołał jedynie treść wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną wskazującą, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego pełni funkcję prejudykatu dla składu orzekającego, który związany jest nie tylko sentencją rozstrzygnięcia, lecz także jego uzasadnieniem. Uzasadnienie zawiera bowiem argumentację wskazującą przyczynę niekonstytucyjności ustawowej normy prawnej, a także przewidywane skutki wyroku dla obrotu prawnego. Ponadto, co jest istotne, Trybunał ustala przede wszystkim znaczenie zaskarżonego przepisu, a w szczególności jego zakres podmiotowy i przedmiotowy, lokując go w określonym otoczeniu normatywnym (por.: D. Lis-Staranowicz, M. Kopacz, Wtórna niekonstytucyjność przepisów ustawowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przegląd Sejmowy" 2022 r., nr 6, s. 128-131; K. Kos, O pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, "Przegląd Prawa Konstytucyjnego" 2018 r. nr 2 (42), s. 21).
Nie mógł odnieść także skutku zarzut podniesiony w pkt 1 lit. e skargi kasacyjnej, odnośnie naruszenia art. 193 Konstytucji RP oraz art. 33 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji.
Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, nie jest dopuszczalne w świetle art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 8 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3080/15). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej zarzucając niezastosowanie określonego przepisu jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia. Stąd też oba zarzuty wskazujące jako formę naruszenia prawa materialnego przez jego "niezastosowanie" nie mogą zostać merytorycznie rozpoznane i z tej przyczyny są nieuzasadnione.
Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie stanowiło uchybienia, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Należy wskazać, że w art. 128 § 1 p.p.s.a. ustawodawca wylicza przykładowo sytuacje obligujące sąd do podjęcia zawieszonego postępowania. Art. 128 § 1 pkt 4 in fine p.p.s.a. stanowi z kolei, że w przypadku postępowania zawieszonego z powodu tzw. kwestii prejudycjalnej (gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania) sąd może przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć zawieszone postępowanie przed uprawomocnieniem się orzeczenia kończącego to postępowanie. Sposób konstrukcji wskazanej regulacji determinuje uznanie, że w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji miał podstawy aby podjąć zawieszone postępowanie i w jego następstwie wydać orzeczenie w sprawie bez konieczności oczekiwania na rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego WSA
w Białymstoku. Motywy, którymi w tej kwestii kierował się Sąd I instancji, a które Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni uzasadnione, zostały opisane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie zarejestrowane pod sygn. TK P 7/21 w sprawie pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. (pkt 2 lit. b) należy przede wszystkim wskazać, że treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, i wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., natomiast zarzut podniesiony w pkt 2 lit. b skargi kasacyjnej jest w istocie polemiką z rozstrzygnięciem Sądu, w szczególności z wykładnią i zastosowaniem przepisów prawa materialnego, co w ramach zarzutów procesowych nie może być skuteczne.
Należy zaznaczyć, że Sąd I instancji wskazał sposób wyliczenia sumy odpowiadającej ekwiwalentowi pieniężnemu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, rozważając wszystkie istotne aspekty sprawy pozwalające na wykonanie zaskarżonego wyroku. Wskazał też podstawę prawną niezbędną do obliczenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop formułując wytyczne co do dalszego postępowania, realizując wymóg art. 153 p.p.s.a.
Należy też wskazać, że podstawą do przedstawienia przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego muszą być uzasadnione wątpliwości sądu, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 971/04). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na merytoryczne wnioski co do istoty tej sprawy brak było podstaw do skierowania w sprawie pytania prawnego o treści wskazanej w skardze kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.