III OSK 1754/22

III OSK 1754/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3450/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-04-14
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art.9 ust.1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2020 poz 360
art.115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Dz.U. 2022 poz 2000
art.156 §1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3450/21 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr 929 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.R. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., II SA/Wa 3450/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. (dalej: "skarżąca") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 2 sierpnia 2021 r., nr 929 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
6 maja 2021 r., skarżąca zwróciła się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "organ pierwszej instancji", "Komendant WP") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 23 grudnia 2020 r., nr 29/2020, w przedmiocie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego.
Organ pierwszej instancji decyzją z 8 czerwca 2021 r., nr 259/E/OD W/2021, odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "Komendant GP"), powołując się na treść art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji") w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca"), decyzją z 2 sierpnia 2021 r., nr 929, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant GP wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Jego głównym celem jest ustalenie istnienia bądź nieistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). W ocenie Komendanta GP zakwestionowana decyzja nie była dotknięta żądną z wad określonych w powyższym przepisie, a w szczególności nie było podstaw do stwierdzenia, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Na decyzję Komendanta GP skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym powyżej wyrokiem z 14 kwietnia 2022 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem oceny w sprawie nie była kwestia uprawnień strony do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powyższe mogłoby być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie stanowi kontynuacji tego postępowania.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym ich zaistnienie ocenia się według stanu, mającego miejsce w dacie wydania kwestionowanej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] nie była dotknięta kwalifikowaną wadą, powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności. Wbrew zarzutom skarżącej, w szczególności nie było podstaw do uznania, że jej wydanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powołując się na ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaistnienie wady wskazanej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych – skutków, które wywołuje decyzja. Podkreślił przy tym, że oczywistość naruszenia prawa powinna przejawiać się nie tylko w błędnej wykładni, ale jego jasnym i niedwuznacznym przekroczeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że okoliczności sprawy nie uprawniają do stwierdzenia, że wykładnia zakwestionowanych przepisów, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, spełniają przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wywołała w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości interpretacyjne.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 23 grudnia 2020 r., nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przez organ przepisów i nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Na tej podstawie oddalił skargę.
Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję Komendanta GP z 2 sierpnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Komendanta WP z 8 czerwca 2021 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr 29/2020 Komendanta Miejskiego Policji w [...] odmawiającej wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed 6 listopada 2018 r., który mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (K 7/15) został wyeliminowany z porządku prawnego i który nie mógł być podstawą decyzji jakiegokolwiek organu w demokratycznym państwie prawa, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja Komendanta GP i decyzja Komendanta WP obarczone były kwalifikowaną wadą - rażącym naruszeniem prawa - tj. art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej - co winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji,
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji, jak i organu drugiej Instancji odpowiada prawu, w sytuacji, gdy były one dotknięte wadą nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, tj. art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji. w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, gdyż oparto je na przepisie, który mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (K 7/15) został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Nadto oświadczyła, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę Komendant GP wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, gdyż jej zarzuty nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Ich istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego wydanej 23 grudnia 2020 r. przez Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Organ dokonał literalnej wykładni wskazanego przepisu, wyłączającej możliwość zastosowania nowych, wprowadzonych tą ustawą zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi "rażące naruszenie prawa". Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" stanowi tzw. klauzulę generalną, należąc do kategorii pojęć nieoznaczonych, wymagających zindywidualizowania i odniesienia się do każdego przypadku odrębnie. Rozważanie ad casum, czy ziściła się ta przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, wymaga roztrząsania konfliktu dwóch zasad – zasady stabilności decyzji ostatecznej oraz zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. W orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA z: 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86, 22 października 2018 r., I OSK 1279/18). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, a więc błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyczyną powstania wad decyzji może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, ale również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych. W tym ostatnim przypadku, przypisanie decyzji wady nieważności dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2015 r., I OSK 127/14). Rażące naruszenie prawa zachodzi zatem wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w przypadku nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego chodzi o niedopuszczalne przekroczenie prawa, które nastąpiło w dacie wydania spornej decyzji w sposób jasny i niedwuznaczny, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała.
Kluczowym problemem w niniejszej sprawie w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, jak i w szeregu innych sprawach o tożsamym przedmiocie, była interpretacja i zastosowanie art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Sądy pierwszej instancji w większości nie zaaprobowały wykładni tego przepisu dokonywanej przez organy Policji, zgodnie z którą w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed 6 listopada 2018 r. stosuje się dotychczasowe przepisy dotyczące ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc ze współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Część Wojewódzkich Sądów Administracyjnych przyjmowała, że organy powinny zastosować prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy o Policji, w tym art. 115a tej ustawy, przez pryzmat wyjaśnień Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wydanym 30 października 2018 r. przez Trybunał wyroku w sprawie K 7/15. Sądy pierwszej instancji podkreślały, że sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji ustawy o Policji dokonanej ustawą o szczególnych rozwiązaniach odnotował, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. (K 7/15). Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 powołanej ustawy sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W szeregu orzeczeń sądy pierwszej instancji przyjmowały, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej dotknięty jest wadą wtórnej niekonstytucyjności (jako sprzeczny z wyrokiem TK z 30 października 2018 r.), co – zdaniem tych sądów – uprawnia do odstąpienia od jego stosowania i polecenia organom załatwiania sprawy bez jego uwzględnienia.
Ostatecznie w kwestii tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m. in w wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21 oceniając, że stanowisko odnoszące się do wtórnej niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest zasadne. Zdaniem NSA prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nakazuje przyjąć, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o który mowa w art. 115a ustawy o Policji, a tym samym nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.
Powyższe wskazuje, że wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nastręczała w praktyce orzeczniczej problemów, co z kolei prowadzi do wniosku, w świetle tego co powiedziano wcześniej, że przyjęcie jednego z jego możliwych rozumień i zastosowań nie może zostać zakwalifikowane jako stanowiące rażące naruszenie prawa. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może zostać uznany za jasny i jednoznaczny, zaś błędna wykładnia prawa nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można przyjąć, że treść decyzji odmawiającej wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 23 grudnia 2020 r. była zasadna, albowiem decyzja ta nie była dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.