III OSK 1753/21

III OSK 1753/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Lu 15/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2019-05-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 3 ust 1 pkt 1, 16 ust 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 15/19 w sprawie ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. na rzecz W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Lu 15/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na bezczynność Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." zobowiązał Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. do rozpatrzenia wniosku W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. z 3 sierpnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt III) oraz zasądził od Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. na rzecz W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 3 sierpnia 2018 r. skarżąca domagała się udostępnienia informacji o treści umowy/umów zawartej/ych w latach 2016 - 2018 z wydawnictwem C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], której/których przedmiot obejmowałby udostępnienie, usługę udostępnienia, usługę licencyjną, inną usługę lub inne świadczenie dot. elektronicznego systemu informacji prawnej, niezależnie od tego, czy udostępnianego/dostarczanego w trybie online czy na nośnikach materialnych, rozumianego jako zbiór obejmujący przynajmniej wybrane akty normatywne, wybrane orzecznictwo i wybrane piśmiennictwo. Zdaniem Sądu wniosek dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz.1330), zwanej dalej "u.d.i.p." Informacja ta nie ma charakteru informacji przetworzonej. Jej udostępnienie wymagało podjęcia zwykłych, rutynowych czynności związanych z udzielaniem informacji publicznej. Udzielenie odpowiedzi na wniosek nie wymagało wytworzenia całkiem nowej informacji, lecz polegało na podjęciu zwykłych czynności przez kadrę szpitala, polegających na wyszukaniu umów i ich ewentualnej anonimizacji.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.
Skargę kasacyjną złożył Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P., zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie pkt. I, II i IV. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 3 w zw. z art. 13 u.d.i.p. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że:
a. informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca wnioskiem z 3 sierpnia 2018 r. nie stanowi informacji przetworzonej, a co za tym idzie z uwagi na brak ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ zobowiązany był do jej udostępnienia, sytuacji gdy skala czynności niezbędnych do przygotowania informacji żądanej przez skarżącą uzasadniała uznanie wskazanej informacji za przetworzoną, zwłaszcza wobec konieczności oddelegowania do czynności udostępnienia dodatkowego pracownika z uszczerbkiem dla prawidłowego funkcjonowania organu, który to pracownik zmuszony byłby żądane umowy odnaleźć, wydobyć z cząstkowych zbiorów, dokonać analizy z perspektywy treści żądanych przez skarżącą, jak również tajemnic prawnie chronionych i dokonanie ich anonimizacji, w konsekwencji czego brak było podstaw do udostępnienia żądanych we wniosku informacji w sytuacji nie wykazania przez skarżącą szczególnie istotnej wagi żądanej informacji dla interesu publicznego,
b. zespół informacji prostych nie może stanowić informacji przetworzonej, chociaż zgodnie powszechnie przyjętymi zasadami wykładni art. 3 u.d.i.p., zgodnie z którą w pewnych wypadkach zakres wniosku wymagający zgromadzenia, anonimizacji i sporządzenia kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania pracowników w taki sposób, który powodować będzie zakłócenie normalnego toku działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań, w konsekwencji czego informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.
Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. "art. 106 § 5 w zw. z art. 233 k.p.c." przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, polegające na dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego na skutek uznania, że udzielenie skarżącej informacji wymagało wyłącznie czynności rutynowych, prostych podczas gdy w istocie wiązać się będzie ze wzmożonym wysiłkiem po stronie organu z uwagi na zakres żądanych informacji, bowiem z uwagi na nieprowadzenie przez organ stosownych ewidencji oraz przechowywanie żądanych dokumentów w różnych komórkach organizacyjnych niezbędnym byłoby oddelegowanie do czynności udostępnienia dodatkowego pracownika, który zmuszony byłby żądane umowy odnaleźć, wydobyć z cząstkowych zbiorów, dokonać analizy z perspektywy treści żądanych przez skarżącą, jak również tajemnic prawnie chronionych i dokonanie ich anonimizacji, zaś finalnie - przybrania w fizyczną formę żądaną przez skarżącą, co wskazuje na konieczność wytworzenia w istocie informacji specjalnie dla skarżącej i konieczność dokonania czynności skomplikowanych, a co najmniej złożonego zespołu czynności prostych, w sposób nadający informacji cechy przetworzenia. Powyższe naruszenie skutkowało błędnym uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż żądane informacje nie stanowiły informacji przetworzonej, a finalnie również uwzględnieniem skargi skarżącej pomimo braku podstaw prawnych do takiej czynności,
3. art. 149 § 1 pkt 1) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej z 3 sierpnia 2018 r. pomimo niepozostawania przez organ w bezczynności z uwagi na prawidłowe pozostawienie przez organ wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji niewykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego umożliwiającego udostępnienie jej żądanej informacji przetworzonej pomimo wielokrotnego wzywania przez organ skarżącej do konwalidowania wskazanego braku, które to naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi skarżącej pomimo braku podstaw prawnych do takiej czynności,
4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia w sposób zdawkowy, ograniczający się jedynie do zaprezentowania interpretacji poszczególnych przepisów, bez odniesienia ich sposób przejrzysty do stanu faktycznego sprawy, z zupełnym pominięciem wyjaśnienia motywów uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie argumentacji organu za nieprawidłową, co w konsekwencji prowadzi do braku możliwości dokonania rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie określonym zaskarżeniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w ww. zakresie i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że zaskarżony wyrok jest prawidłowy. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż podtrzymuje on dotychczasowe stanowisko odnośnie do okoliczności nieposiadania przez wnioskowaną informację statusu informacji przetworzonej.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 5 lipca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym lub na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Na wstępie trzeba podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, którego sporządzenie powierzone zostało profesjonalnym podmiotom. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Już z tego powodu za bezskuteczny należy uznać zarzut naruszenia "art. 3 w zw. z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Przepisy art. 3 u.d.i.p. i art. 13 u.d.i.p. składają się z kilku norm (jednostek redakcyjnych) regulujących różne stany prawne. Tymczasem autorka skargi kasacyjnej nawet w jej uzasadnieniu nie podała, które to normy wynikające z tych przepisów naruszył Sąd.
Niezależnie od powyższego uchybienia należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na stanowisku Sądu pierwszej instancji, który zgodził się z organem i uznał, że "niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego we wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej, stanowi co do zasady podstawę do pozostawienia takiego wniosku bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) a nie do wydania decyzji odmownej". Tymczasem, według Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to stanowisko błędne. Sąd pierwszej instancji pogląd ten wyprowadził z wywodów NSA zawartych w wyroku z 4 lutego 2016 r., sygn. akt. I OSK 873/15, w sytuacji, gdy z treści tych wywodów takiego poglądu wywieść się nie da. W owym wyroku NSA wskazał jedynie, że art. 64 § 2 k.p.a. stosuje się w sytuacji braku formalnego w postaci braku pełnomocnictwa kiedy nie doszło do jego uzupełnienia, ale gdy organ potencjalnie zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pogląd NSA jest trafny. Wyrok ten nie dotyczył jednak sytuacji niewykazania przez wnioskodawcę, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem, NSA we wskazanym wyroku nie wypowiadał się czy niewykazanie przez wnioskodawcę tej przesłanki jest brakiem formalnym. A nade wszystko należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie odmiennie od sytuacji mającej miejsce w przywołanym wyroku, SPZOZ nie zmierzał do wydania decyzji, bowiem przed ustaleniem okoliczności co do istnienia bądź nie, szczególnie istotnego interesu publicznego, nie było do tego podstaw.
Negując prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie dopuszczalności zastosowania w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że u.d.i.p. w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; z 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; wyrok WSA w Poznaniu z 5 września 2013 r., II SAB/Po 76/13).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji, w której występują podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w k.p.a. Dopiero ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu.
Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15). Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).
Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie tego rodzaju formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu (wnioskowi) biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego czy prawnego sprawy. Jak słusznie wskazał NSA w wyroku z 26 lutego 2016 r., I OSK 2303/14, legitymowanie się szczególnym interesem publicznym nie jest kwestią formalną lecz materialną. Zatem nie można wezwać do jej wykazania w trybie wezwania do usunięcia braków formalnych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji niewykazania interesu publicznego w danej sprawie, organ zobowiązany do udzielenia żądanej informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji z takim właśnie uzasadnieniem. To oznacza, że w sytuacji, gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, organ zobowiązany powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a nie pozostawić wniosek o udostępnienie informacji publicznej bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Decyzja ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i kontroli pod względem zgodności kwalifikacji informacji jako przetworzonej z prawem i prawidłowości wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego. Taki pogląd wyrażono w wyrokach NSA z 9 sierpnia 2011 r. I OSK 977/11, z 27 listopada 2012 r. I OSK 1985/12, z 4 września 2014 r. I OSK 2932/13, z 18 grudnia 2014 r. I OSK 143/1, z 9 kwietnia 2015 r. I OSK 1057/14, w wyrokach WSA we Wrocławiu z 18 maja 2012 r. IV SAB/Wr 12/12, WSA w Lublinie z 27 marca 2018 r., II SAB/Lu 1/18, z 15 marca 2018 r. II SAB/Lu 10/18, z 18 września 2014 r. II SAB/Lu 246/14; a także w doktrynie: Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Art. 10. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016; Romańska Marta Art. 64. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015; J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, z. 5-6, s. 100 i n., SIP LEX, teza 1.
Ubocznie należy też wyjaśnić, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacją jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostepnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć bowiem realną możliwość uzyskania informacji, a co za tym idzie możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z przepisów ustawy wynika jednoznacznie, że wnioskodawca nie musi wykazywać powodów dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w przypadku wydania decyzji odmownej, musi wykazać brak istnienia przesłanki ustawowej wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przy czym organ ma obowiązek ustalenia istnienia lub braku szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę. Zatem bierność wnioskodawcy we wskazaniu okoliczności, które potwierdziłyby istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu takiej informacji, może być uzasadnioną podstawą do wykazania przez organ braku takiego interesu.
W tej sytuacji zbędna była w niniejszej sprawie, której przedmiotem była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z 3 sierpnia 2018 r., ocena Sądu pierwszej instancji czy żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną i czy organ prawidłowo wezwał wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego i pozostawił wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Kwestie kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej i wykazania istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego mogą być przedmiotem oceny sądu kontrolującego zgodność decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
W tej sytuacji, także z tej przyczyny nie mogą zostać uwzględnione zarzuty naruszenia "art. 3 w zw. z art. 13" u.d.i.p., bowiem dotyczą wykładni pojęcia informacji przetworzonej i wadliwego według organu niezakwalifikowania żadnej informacji jako przetworzonej. Jednak kwestie te są irrelewantne dla rozstrzygnięcia o bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 3 sierpnia 2018 r. Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia "art. 106 § 5 w zw. z art. 233 k.p.c.", którego organ upatruje w przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów przy kwalifikacji żądanej informacji jako niemającej charakteru informacji publicznej. W świetle wyżej przedstawionego stanowiska, zbędne było w niniejszej sprawie zajmowanie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska co do charakteru żądanej informacji - jako nieprzetworzonej. Zatem i ta kwestia jest irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wobec tego, także zarzut naruszenia "art. 106 § 5 w zw. z art. 233 k.p.c.", nie mógł odnieść pożądanego przez organ skutku w postaci uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uznał, że "sporna informacja nie stanowi informacji przetworzonej, zatem nie było podstaw do wzywania skarżącej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, a w konsekwencji nie było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.". Nie budziło wątpliwości Sądu pierwszej instancji, że SPZOZ w P. jest podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania posiadanych informacji publicznych a żądana informacja stanowi informację publiczną. Sąd ten ustalił ponadto, że organ nie udostępnił żadnej informacji i nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Te ostatnie niebudzące wątpliwości okoliczności stanowiły wystarczającą podstawę do uznania bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku z 3 sierpnia 2018 r. Dlatego należy uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku z 3 sierpnia 2018 r.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stosownie do treści tego przepisu, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu, podstawę prawną oraz ją wyjaśnił a także zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Przy uwzględnieniu zbędności oceny przez Sąd pierwszej instancji kwalifikacji informacji jako przetworzonej i zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., ustalenia Sądu pierwszej instancji należy uznać za wystarczające do rozstrzygnięcia skargi. Jak już podano wyżej, Sąd ustalił, że SPZOZ w P. jest podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania posiadanych informacji publicznych a żądana informacja jest informacją publiczną. Co stanowiło wystarczającą podstawę do uznania organu za pozostającego w bezczynności i do rozstrzygnięcia skargi. W tym zakresie Sąd prawidłowo wyłożył obowiązujące przepisy. Jednocześnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje zarzucane w skardze kasacyjnej nieodniesienie się w sposób przejrzysty do okoliczności związanych z kwalifikacją żądnej informacji jako przetworzonej i pominięcie przez Sąd związanej z tą kwestią argumentacji organu i uznanie jej za nieprawidłową. W rezultacie uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia rzetelną kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Organ stosownie do wyroku pierwszej instancji rozpozna wniosek z 3 sierpnia 2018 r., z uwzględnieniem przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem udostępni żądaną informację publiczną lub wyda decyzję o odmowie jej udostępnienia - w szczególności w sytuacji stwierdzenia, że żądnie dotyczy informacji publicznej przetworzonej a wnioskodawca nie wykaże szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu - szczegółowo wskazując i uzasadniając przyczynę ograniczenia prawa do żądanej informacji publicznej.
O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz Spółki, ograniczających się do wynagrodzenia radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.