III OSK 1752/24

III OSK 1752/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2371/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-05
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, artt. 4 ust. 3
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 106 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2371/23 w sprawie ze skargi Fundacji F. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2371/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji F. z siedzibą w Krakowie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) r. (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) r. nr (...) (pkt 1), a także zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Fundacji F. z siedzibą w Krakowie kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 21 września 2018 r. Fundacja F. (dalej: "skarżąca", "Fundacja") zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o udostępnienie informacji publicznej w postaci m.in. wskazania wszystkich spotkań/wydarzeń, w których wziął udział Minister w okresie od 27 stycznia 2016 r. do 21 listopada 2016 r. wraz z podaniem konkretnych dat i godzin, osób uczestniczących w spotkaniu, jak również przedmiotu spotkania oraz nazwy instytucji, w której odbyło się spotkanie/wydarzenie (pkt 2 wniosku).
Odpowiadając na wniosek, pismem z dnia 8 października 2018 r. organ poinformował skarżącą, że nie dysponuje informacją o treści i postaci wskazanej w zakresie drugiej części punktu 2 ww. wniosku. Stwierdził, że realizacja żądania wymagałaby analizy dokumentacji, w tym znajdującej się w zasobach archiwalnych, co jego zdaniem wskazuje na przetworzony charakter informacji i w związku z tym wezwał Fundację do wykazania istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w celu uzyskania informacji publicznej o charakterze przetworzonym.
W piśmie z 18 października 2018 r. skarżąca wskazała, że uzyskanie informacji publicznej na temat spotkań i wydarzeń odbytych z udziałem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika z jej celów statutowych, którymi są m.in. podejmowanie starań na rzecz realizacji zasad demokratycznego państwa prawa, przejrzystości w życiu publicznym, społecznej kontroli nad instytucjami zaufania publicznego oraz przeciwdziałania patologiom życia publicznego i społecznego. W ramach swojej działalności Fundacja stworzyła ogólnodostępny portal internetowy jawnylobbing.org, gdzie publikowane są wiadomości, raporty, analizy czy dane statystyczne dotyczące działalności lobbingowej. Pozyskanie żądanej informacji ma na celu m.in. zbudowanie większej bazy danych dotyczącej przebiegu procesu legislacyjnego w Polsce, dalsze poszerzenie kręgu odbiorców informacji na temat przejrzystości lobbingu i procesu stanowienia prawa, a także wsparcie działań zmierzających do wdrożenia projawnościowych zmian w regulacji lobbingu w Polsce i Unii Europejskiej, jak i zwiększenie przejrzystości życia publicznego w naszym państwie.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) r. nr (...) odmówił udostępnienia wskazanej informacji, gdyż ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, zwana dalej: "u.d.i.p.").
Pismem z dnia 10 grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) r. nr (...) utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.
Na powyższą decyzję Fundacja F. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 489/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Fundacji F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podziela ustalenie organu, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną, a w konsekwencji jej udostępnienie wymagało wykazania przez skarżącą szczególnie istotnego interesu publicznego. W ocenie Sądu żądana przez skarżącą informacja nie może mieć znaczenia z punktu widzenia efektywności funkcjonowania organu, czy też dla dobra ogółu. Sąd nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącej, że w ramach swojej działalności statutowej posiada ona indywidualną, realną i konkretną możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji dla dobra ogółu, poprzez jej analizę i wnioski, których dalszym efektem ma być sformułowanie rekomendacji i propozycji zmian legislacyjnych w celu zwiększenia przejrzystości i jawności życia publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacja, zaskarżając go w całości.
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2648/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. NSA wskazał, w uzasadnieniu wyroku, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do konkretnych okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, dotyczących spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego a przez to naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., który reguluje wymogi uzasadnienia, a jego znaczenie uwidacznia się tym, że ma dać ono rękojmię dołożenia przez sąd należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji w istocie nie wyjaśnił, dlaczego skarga nie została uwzględniona, albowiem nie odniósł się do wskazywanego przez skarżącą celu udostępnienia informacji publicznej. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w stanie faktycznym przywołanym przez Sąd pierwszej instancji wskazano, jakie są cele statutowe Fundacji zbieżne z tematyką rozstrzyganego sporu, jednakże pominięto większość działań Fundacji, które te cele realizują. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z lektury uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jakoby jedyną podejmowaną przez Fundację aktywnością w zakresie przeciwdziałania korupcji i kontroli działalności lobbingowej było prowadzenie portalu internetowego. A tymczasem – jak podkreślił NSA – Fundacja nie powoływała się wyłącznie na samą możliwość publikacji uzyskanej informacji w tym medium, ale również na szereg innych działań realizowanych w oparciu o funkcjonowanie tej ogólnodostępnej eksperckiej strony internetowej, która stanowi jedynie narzędzie, nie zaś główny środek operacyjny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie zarówno prawna kwalifikacja objętej zakresem wniosku skarżącego informacji, jak i adresat wniosku nie budzą wątpliwości. W sprawie nie jest sporne, że żądana informacja jest informacją publiczną, a Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Nie jest sporne także to, że żądaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną, przetworzoną. Spór dotyczy w istocie tego, czy udostępnienie Fundacji żądanych informacji w drugiej części punktu 2 wniosku z dnia 21 września 2018 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy przyznać rację skarżącej Fundacji, że organ w obu decyzjach wskazał, bez szerszego uzasadnienia, jak i bez odniesienia się do okoliczności wskazanych przez skarżącą w piśmie z dnia 18 października 2018 r., że skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji, jak i realnego wykorzystania uzyskanych informacji przetworzonych dla dobra ogółu. Tymczasem organ pominął, że skarżąca szeroko opisała, dlaczego pozyskanie żądanej informacji publicznej może stać się narzędziem kontroli współpracy organu administracji publicznej z lobbystami. Skarżąca trafnie we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podkreśliła, że niewystarczające jest to, iż organ publikuje na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji coroczną informację (za rok poprzedni) o działalności podejmowanej wobec podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową oraz podmiotów wykonujących czynności z zakresu działalności lobbingowej, ponieważ sam organ przyznał, że nie prowadzi rejestru spotkań, nadto nie odnotował spotkań Kierownictwa MSWiA z podmiotami prowadzącymi zawodową i niezawodową działalność lobbingową.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozważył jedynie, że Fundacja jest administratorem portalu "jawnylobbing", co nie musi świadczyć o możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, pomijając przy tym szereg innych statutowych zadań skarżącej, które zostały przez nią przedstawione. Tymczasem, chociaż współtworzenie strony jawnylobbing.pl to zapewne istotny element w ramach funkcjonowania Fundacji, to skarżąca wskazywała również na organizowanie kampanii, składanie petycji, podejmowanie różnorodnych form aktywności publicznej przez popieranie inicjatyw społecznych, przygotowywanie i wdrażanie projektów, opinii, badań i programów dotyczących zabiegania o zgodność z prawem i przejrzystość funkcjonowania władzy państwowej. Skarżąca wskazała nadto, na etapie postępowania przed organem, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, na niedoskonałości czy wręcz niewydolności kontroli działalności lobbingowej w Polsce oraz dokonała wyjaśnienia konieczności działań podejmowanych przez Fundację w tym zakresie, w tym także przedstawiała cele, które Fundacja chce osiągnąć poprzez pozyskanie wnioskowanych informacji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oceny realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego należy zwrócić uwagę także na status skarżącej, która jest Fundacją zajmującą się identyfikowaniem problemów związanych z działalnością lobbingową w Polsce. Podmiot taki w swoim codziennym działaniu ma rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów, nie tylko za sprawą prowadzenia portalu, ale udostępniania szerokiemu spektrum obywateli pozyskiwanych informacji w celu zapewnienia kontroli, a niekiedy i stosowania sankcji rozsianej. Skarżąca wskazywała bowiem na organizowanie kampanii, jak i inicjowanie i popieranie inicjatyw społecznych w zakresie prowadzenia legalnej działalności lobbingowej. Te konkretne działania powinien rozważyć organ wydając decyzję odmowną. Ocena tego, czy udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy do podmiotu dysponującego informacją i to on musi wykazać, na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności, brak istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia tej informacji. Co więcej należy wskazać, że organ nie może ograniczać wykładni szczególnego interesu społecznego jako przesłanki legitymującej do otrzymania informacji publicznej przetworzonej jedynie do realnej, natychmiastowej możliwości wykorzystania zdobytych danych, a w tym zakresie praca analityczna wnioskodawcy dotycząca ważnych zagadnień zakresu stosowania przepisów ustawy o działalności lobbingowej może, jako inspiracja dla działań właściwych podmiotów w przyszłości, mieć znaczenie dla funkcjonowania Państwa.
W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, dokonując oceny wydanych w sprawie decyzji należy stwierdzić, że w tej sprawie organ niezasadnie odmówił udostępnienia żądanych informacji, z uwagi na niewykazanie przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naruszył tym samym art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wykazał uzasadnionych podstaw do wydania decyzji odmownie załatwiającej żądanie skarżącego w uzasadnieniach decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest wewnętrznie niespójne. Minister z jednej strony powołuje się na upublicznianie informacji o działalności podejmowanej wobec podmiotów wykonujących zawodową działalność lobbingową oraz podmiotów wykonujących czynności z zakresu działalności lobbingowej corocznie (za rok poprzedni) na stronie BIP Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, a z drugiej strony wskazuje, że nie prowadził i nie prowadzi jakiejkolwiek ewidencji czy rejestrów, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że nie miał on rzeczywistej możliwości opublikowania informacji, o jakim mowa w art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 248). Organ rozpoznający wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien więc ocenić wskazany przez skarżącą cel udostępnienia informacji publicznej, tj. dokonania efektywnej kontroli działalności lobbingowej oraz powiązać go z jej celami statutowymi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób znaleźć merytorycznych wywodów w tym zakresie. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji brak, co również stanowi naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie wskazuje zresztą, dlaczego w obliczu przytoczonych aktywności Fundacji nie wykazała ona istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, co czyni wywód organu w tym zakresie arbitralnym i dowolnym. Podsumowując, w zaskarżonej decyzji zabrakło uzasadnienia dla przyjętej przez Ministra tezy, że Fundacja nie wykazała istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, która uzasadniałaby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, a zatem decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ rozpoznając ponownie sprawę przeprowadzi analizę informacji żądanych przez skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z przedstawionymi w pismach skarżącej celami statutowymi jej działania. Na tej podstawie ustali, czy informacje te pozwolą na prawidłową, obiektywną, rzetelną weryfikację działań podejmowanych wobec organu przez podmioty wykonujące zawodową działalność lobbingową, jak i działań podejmowanych przez podmioty nie wykonujące zawodowej działalności lobbingowej, bądź jej nie wykazujące w kontaktach z organem.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w związku art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy oraz w związku z art. 6 ust. 1 w związku z ust. 3 RODO poprzez uznanie, że Minister SWIA zobowiązany jest zbierać oraz przechowywać i selekcjonować, a następnie udostępniać dane dotyczące spotkań ponad zakres wynikający z obowiązujących przepisów (tj. nie na podstawie i w granicach prawa), w tym o działalności lobbingowej oraz w zakresie nieuzasadnionym w poszczególnych literach ww. art. 6 ust. 1 RODO, zwłaszcza przy uwzględnieniu części wspólnej po ww. literach i jego ust. 3;
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 3 pkt 1 in fine u.d.i.p. poprzez uznanie, że może stanowić informację przetworzoną (tu: informację o spotkaniach Ministra SWiA) informacja odtwarzana z informacji (w tym zapewne w sms, mailach także asystentów ministra i członków gabinetu politycznego, których zatrudnienie ustaje wraz z końcem kadencji, etc.), które stanowią (a tu raczej stanowiły wobec zasadniczo niezachowania) dokumenty wewnętrzne, które stosownie do ugruntowanego orzecznictwa nie stanowią informacji publicznej;
3) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że konieczne do ustalenia w celu udostępnienia informacji przetworzonej informacje proste istnieją (są gromadzone w całości) faktycznie oraz jako publiczne (a nie dokument wewnętrzny co do zasady nieistniejący także w związku z ustaniem przesłanki do przetwarzania danych osobowych) przez osoby zapewniające obsługę Ministra, w tym np. w związku ze zdaniem przez nie laptopów i telefonów służbowych po zakończeniu wykonywania funkcji;
4) art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., poprzez stwierdzenie, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przetworzonej (abstrahując o możliwości i miarodajności jej odtworzenia choćby w istotnej części, przy działaniu na podstawie i w granicach prawa) może przemawiać szczególna istotność dla interesu publicznego w sytuacji, w której obiektywnie niemożliwym jest wytworzenie informacji przetworzonej w całości i w pełni miarodajnej, a w dodatku znaczącym nakładem pracy, wymagającym w szczególności analizy wszystkich dokumentów wpływających do ministerstwa przez okres ponad roku (bo także przed wnioskowaną datą), skanowanych do formy nieprzeszukiwanej automatycznie, z koniecznością prześledzenia i weryfikacji:
a) dekretacji,
b) odpowiedzi na zaproszenia,
c) związanej z powyższym korespondencji wewnętrznej (w tym maili, sms, etc.),
d) a nawet "przesłuchania" w istotnej części niepracujących już w MSWiA pracowników w tym: asystentów ministra, członków gabinetu politycznego, kierowników komórek organizacyjnych z właściwością których mogło wiązać się zaproszenie na dane spotkanie, a także kierowców (w tym ewentualnej dokumentacji związanej z korzystaniem z samochodów służbowych) co do dotarcia na dane spotkanie,
e) odtworzenia zapewne w części skasowanych zapisów na laptopach służbowych tudzież kartach sim,
f) analizy ewentualnie zachowanych zapisów monitoringu
- co nawet gdyby było możliwe stosownie do zasady legalizmu, to i tak mimo znacznych kosztów nie doprowadziłoby do całkowitego i miarodajnego odtworzenia żądanej informacji przetworzonej, paraliżując w sposób niewątpliwy realizację bieżących zadań MSWiA;
5) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie:
a) polegające na przyjęciu - nawet w ustalonym stanie faktycznym przy ocenie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", jedynie okoliczności w aspekcie charakteru instytucji, jaką jest wnioskodawca, nie analizując przy tym charakteru żądanej informacji i możliwości instytucji ew. zobowiązanej do jej udostępnienia (w tym znaczących i oczywiście i tak bezskutecznych nakładów pracy dla samej próby zrealizowania wniosku) i to mimo wyjaśnień organu odnośnie braku gwarancji, że nawet przygotowana informacja nie będzie informacją rzetelną, tj. pełną i odpowiadającą prawdzie, co przekłada się także (abstrahując od cech wnioskodawcy) na brak realnej możliwości wykorzystania wnioskowanej informacji publicznej w sposób umożliwiający realizację nawet ew. stwierdzonej szczególnej istotności dla interesu publicznego,
b) polegające na pominięciu i braku adekwatnej wzajemnej oceny przez Sąd I instancji zestawienia dwóch istotnych czynników, tj. nawet ew. stwierdzonej szczególnej istotności dla interesu publicznego z wskazywanymi przez Ministra SWiA kosztami wytworzenia (a w zasadzie oczywiście bezskutecznej próby wytworzenia) żądanej informacji publicznej, w tym przy konieczności zaangażowania znaczących nakładów osobowych etc. (mogących wręcz sparaliżować bieżącą prace urzędu - gdyby wniosek miał być zrealizowany w terminie przy analizie wszystkich dokumentów i innych informacji wpływających lub mogących być w posiadaniu urzędu za okres około roczny) - co sprawia że i tak nie miałoby to szczególnie istotnej wartości dla wskazanego interesu publicznego, bowiem przetworzenie wnioskowanych informacji i związane z nim poniesione istotne nakłady finansowe i osobowe, nie przełożą się na ulepszenie działania organu (a wręcz przeciwnie sparaliżowałoby jego działalność), bo nie da miarodajnych i rzetelnych wyników;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie faktu powszechnie znanego, że kierownik danej jednostki realizuje szereg niedokumentowanych bieżących obowiązków (zwłaszcza w ramach spotkań) związanych z kierowaniem tą jednostką (w tym gospodarczych, etc.), co jest ustalane (i zmieniane nawet w ostatniej chwili bez dokumentowania spotkań) z zastępcami i inną obsługą kierownika, w tym asystentami i kierowcami, nie tylko pisemnie, ale także drogą roboczą (w tym mailowo, za pośrednictwem sms, a także ustnie), co tym bardziej należy odnieść do Ministra SWiA kierującego nie tylko ministerstwem, lecz wieloma działami administracji rządowej i pozostającego przy tym co do zasady także posłem oraz wykonującego obowiązki w strukturach swojej partii, co sprawia, że nawet w przypadku niemożliwego ustalenia wszystkich spotkań, niemożliwym byłoby także ich wyselekcjonowanie w zakresie dotyczącym Ministra SWiA;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art, 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.:
a) poprzez błędne przyjęcie, iż jedynie do podmiotu dysponującego informacją (Ministra SWiA) należy wykazanie na podstawie ustalonych przez siebie okoliczności braku istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, bez odpowiedniego współdziałania wnioskodawcy, co jest sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem powołanym szczegółowo w uzasadnieniu,
b) poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie udowodnił w sposób bezsporny, że wnioskodawca, żądając udostępnienia informacji przetworzonej niemożliwej w gruncie rzeczy do udostępniania w całości, wykazał przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., oraz że ocena organu w omawianym zakresie jest oceną ogólną i arbitralną, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie (mając na uwadze charakter żądanej przez wnioskodawcę informacji, a także wyjaśnienia Ministra SWiA) niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnej istotności wydaje się oczywiste, zwłaszcza przy uwzględnieniu całości oczywistych uwarunkowań organizacyjnych, tudzież związanych z przetwarzaniem danych osobowych, a w konsekwencji przypisane organowi przez sąd I instancji uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a tym bardziej wpływu istotnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.,
c) poprzez przyjęcie, że konieczne do ustalenia w celu udostępnienia informacji przetworzonej informacje proste istnieją (są gromadzone w całości) faktycznie oraz jako publiczne (a nie dokument wewnętrzny co do zasady nieistniejący także w związku z ustaniem przesłanki do przetwarzania danych osobowych) przez osoby zapewniające obsługę Ministra, w tym np. w związku ze zdaniem przez nie laptopów i telefonów służbowych po zakończeniu wykonywania funkcji,
d) poprzez uznanie, że nie wykazano w toku prowadzonego postępowania w sposób wystarczający w notoryjnych, organizacyjno-ustrojowych i związanych z przetwarzaniem danych osobowych okolicznościach sprawy (które można odnosić do każdej jednostki organizacyjnej, w tym jej kierownika, np. prezesa spółki albo danego sądu, zwłaszcza na szczeblu centralnym), że w sprawie nie ma szczególnie istotnego interesu publicznego w odtwarzaniu informacji w żądanym stopniu (niemożliwym do ustalenia zapewne nawet z wykorzystaniem karnoprawnych metod śledczych, w tym oceny, pozyskiwania i odtwarzania materiału dowodowego), dotyczącego bieżących spotkań kierownika jednostki, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności lub ustaleń powoływanych w zarzutach materialnoprawnych z cz. I pkt 4 i 5 (a tu z ostrożności podawanych także w ramach tego zarzutu błędnych ustaleń nieuwzględnienia ww. okoliczności).
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wobec tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o oddalenie skargi, ewentualnie (z ostrożności procesowej) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także złożył oświadczenie zrzeczeniu się rozprawy.
Nadto na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a., a także w związku z art. 76 § 1 k.p.a., z daleko posuniętej ostrożności skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie dowodu z pism MSWiA z dnia 16 kwietnia 2024 r. o sygn. BMP.06770.2024.WWP (Biuro Ministra) oraz z dnia 17 kwietnia 2024 r. o sygn. DBI-WODO-0667-5-65/2018 (Departament Bezpieczeństwa) na okoliczność potwierdzenia (także obecnie) faktu - który wydawał się przedtem powszechnie znany (stosownie do art. 106 § 4 p.p.s.a.) w związku z specyfiką kierowania każdą jednostką - że niemożliwym jest zupełne (choćby w istotnej części) i miarodajne odtworzenie na podstawie informacji prostych (tj. zasadniczo z dokumentów wewnętrznych, w tym sms, mail) żądanej informacji przetworzonej, co było podnoszone już w skarżonej decyzji, a wydawało się wówczas nieistotne wobec zasadniczej jej argumentacji.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), gdyż skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a strona skarżąca nie zażądała jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy podnieść, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. W związku z tym przy jej sporządzaniu wprowadzono tzw. przymus adwokacko-radcowski, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest bowiem oparte na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, tak jak ma to miejsce w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej.
Podnieść należy, że art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl zaś art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że sprawa niniejsza była już przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 16 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2648/21 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 489/19 i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.
Wobec powyższego przy ocenie zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem NSA, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" oznacza wykładnię przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
W powyższym kontekście należy przypomnieć, że w uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2648/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niesporne jest, iż żądaną informację należy zakwalifikować jako informację publiczną przetworzoną. Nie jest też sporna wykładnia art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że istotą sporu w sprawie jest to, czy udostępnienie stronie skarżącej informacji w drugiej części punktu 2 wniosku z 21 września 2018 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W dalszych wywodach uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji w kontekście oceny przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" żądania wniosku dostępowego.
Wobec związania Sądu pierwszej instancji wykładnią prawa poczynioną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do polemiki z powyższą wykładnią są bezzasadne. Z tej przyczyny bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do kwestii charakteru żądanej informacji (sformułowany w punkcie I. 2 skargi kasacyjnej).
Nie są również zasadne zarzuty zmierzające do zakwestionowania faktu posiadania informacji objętej wnioskiem dostępowym (sformułowane w punktach I.1), 3), II. 1) 2) lit. c). Jeśli podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji, powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę w formie czynności materialno-technicznej (pisma o charakterze informacyjnym). Brak jest natomiast podstaw do wydania decyzji administracyjnej, gdyż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. formę decyzji powinna przybrać jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Nawet zatem gdyby prawdziwe były twierdzenia organu o nieposiadaniu informacji objętej wnioskiem dostępowym (co podmiot zobowiązany musiałby wykazać, wskazując przyczyny takiego stanu rzeczy), to kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji jest prawidłowy, gdyż w takiej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Należy przypomnieć, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, wynikających chociażby z zasad "dobrej administracji". Stanowisko podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej winno zatem zawierać takie informacje, które pozwolą na ocenę rzetelności twierdzenia o nieposiadaniu wnioskowanych dokumentów czy informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów powinno być nie tylko jasne i konkretne, lecz także zawierać wyjaśnienie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, jeśli powinien je posiadać. Przedstawione informacje winny być na takim poziomie szczegółowości, który pozwoli sądowi dokonać oceny, czy prawdopodobne jest, że podmiot zobowiązany rzeczywiście nie posiada żądanej informacji publicznej, mimo że powinien taką informację posiadać (por: wyroki NSA: z 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 851/09; wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony sądowej przed arbitralnymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznych, który z różnych przyczyn może dążyć do niewykonania spoczywających na nim ustawowych obowiązków (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
Niezasadne są zarzuty sprowadzające się do twierdzeń o znacznych kosztach wytworzenia żądanej informacji (sformułowane w punktach I. 4), 5). Co do zasady udostępnienie informacji publicznej, w tym również informacji przetworzonej jest bezpłatne, a ustawodawca nie umożliwił podmiotowi zobowiązanemu odmowy udostępnienia informacji z uwagi na konieczność poniesienia kosztów jej przygotowania, z wyjątkiem regulacji art. 15 u.d.i.p., który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. To właśnie charakter informacji – zwykła czy przetworzona – ma stanowić swoisty "bufor" chroniący podmioty zobowiązane przed sytuacją, gdy z uwagi na stopień skomplikowania wniosków dostępowych ich działalność mogłaby zostać zakłócona. W niniejszej sprawie jednak, jak już była mowa, charakter informacji objętej wnioskiem dostępowym jako informacji przetworzonej został przesądzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2648/21.
Nie są zasadne również zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w punkcie II. 2) lit. b) i d), gdyż nawiązują one nie do przesłanki udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym, to jest przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, lecz do kwestii "uwarunkowań organizacyjnych tudzież związanych z przetwarzaniem danych osobowych" oraz zarzutów sformułowanych w punktach I. 4) i 5), o których była już mowa wyżej.
Wreszcie zarzut sformułowany w punkcie II. 2) lit. a nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że jedynie do podmiotu dysponującego informacją należy wykazanie braku istnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej, bez odpowiedniego współdziałania wnioskodawcy. Sąd pierwszej instancji odwołał się w tej kwestii do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 2648/21.
Należy przypomnieć, że na s. 5 powyższego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w szczególności, że "istotne jest aby w trakcie kontroli decyzji o odmowie udostępnienia przetworzonej informacji publicznej, z powodu braku przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, sąd administracyjny dokonał szczegółowej oceny stanowiska organu w tej ostatniej kwestii oraz odniósł się do argumentacji wnioskodawcy (strony skarżącej)". Przyczyną uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 489/19 było nieodniesienie się przez Sąd do argumentacji strony skarżącej w kontekście okoliczności faktycznych mogących świadczyć o zaistnieniu szczególnej istotności dla interesu publicznego. W orzeczeniu kontrolowanym w niniejszej sprawie powyższe kwestie zostały przez Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizowane. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszące się do kwestii rozkładu ciężaru dowodu są zatem zupełnie nietrafne, natomiast żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zmierzał do obalenia twierdzeń, które stały się podstawą uznania przez Sąd pierwszej instancji ziszczenia się przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Wskazane wyżej okoliczności sprawiają, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść skutku.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.