III OSK 1750/22

III OSK 1750/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 4065/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-04-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 30 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4065/21 w sprawie ze skargi D.B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku inwalidztwa ze służbą postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 4065/21 odrzucił skargę D.B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z 14 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, jak również ustalenia związku inwalidztwa ze służbą.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej: "CKL"), działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 398), po rozpatrzeniu odwołania D.B. (dalej: "skarżący") od orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej (dalej: "RKL") z 23 czerwca 2021 r., nr [...], orzeczeniem z 14 października 2021 r., nr [...], uchyliła orzeczenie RKL w całości, jednocześnie decydując o wydaniu orzeczenia własnego o uznaniu zdolności skarżącego do służby w Służbie Celno-Skarbowej – kategoria zdrowia B – zdolny do służby z ograniczeniem. Jednocześnie CKL wskazała, że RKL nie odnosiła się do zdolności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, bowiem skarżący został zwolniony ze służby 25 lutego 2021 r. Ponadto podniosła, że określiła w sposób właściwy związek schorzeń skarżącego ze służbą, jak również związek ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Żadne ze schorzeń, które posiada skarżący nie sięga aktualnie poziomu inwalidztwa i nie powoduje u niego trwałej niezdolności do służby.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. orzeczenie CKL.
Odrzucając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie grupy. Pierwsza dotyczy rozstrzygnięć w zakresie przyjęcia funkcjonariusza do służby, przeniesienia na inne stanowisko służbowe czy zwolnienia ze służby. Akty takie są wiążące dla organów rozstrzygających w ww. kwestiach. Z uwagi na to, że orzeczenia te rozstrzygają istotę sprawy, podlegają kognicji sądów administracyjnych. Druga grupa obejmuje orzeczenia, które stwierdzają istnienie danego schorzenia i jego związek ze służbą, co ma stanowić niezbędną przesłankę do ustalenia praw odszkodowawczych, rentowych albo związanych z zaopatrzeniem emerytalnym. Orzeczenia te podlegają kontroli sprawowanej przez sądy powszechne w toku rozpoznawanych odwołań od decyzji organów w zakresie przyznania konkretnego świadczenia. Orzeczenia komisji lekarskich mają charakter rozstrzygnięcia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek do wydania decyzji w danej sprawie.
Sąd podniósł, że zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie należy do wyróżnionej drugiej grupy orzeczeń komisji lekarskich, których charakter polega na stwierdzeniu przesłanki w postaci schorzenia pozostającego w związku ze służbą, co jest niezbędne do ustalenia uprawnień odszkodowawczych. Orzeczenia te stanowią formę rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i mają jako takie charakter niesamodzielny. Podlegają one następczej kontroli sprawowanej przez sądy powszechne. Kontrola ta obejmuje decyzje dotyczące uprawnień, do których wydania ww. orzeczenia stanowiły konieczną przesłankę. Nie ma więc wątpliwości, że ten typ rozstrzygnięć komisji lekarskich nie podlega kognicji sądów administracyjnych w związku z brakiem samodzielnego charakteru decyzji administracyjnej.
Konkludując Sąd uznał, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem orzeczenie, które zostało nią objęte, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Skarżący zaskarżył powyższe postanowienie skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarżący, w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z:
1. pkt 9 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie wykazu chorób i schorzeń pozostających w związku ze służbą w służbie celnoskarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2473, dalej: "rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów"), poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z dowodów zgromadzonych w toku postępowania wynikały schorzenia narządu wzroku;
2. pkt 8 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikały choroby zwyrodnieniowe kręgosłupa;
3. § 33 p2 r5 lit. B rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez jego niezastosowanie;
4. § 33 pl r5 lit. A rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez nieuwzględnienie jego błędnego zastosowania;
5. § 31 p2 r5 lit. B rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez nieuznanie za nieprawidłowe jego zastosowania bez uwzględnienia zaleceń z objaśnień szczegółowych;
6. § 31 p2 r5 lit. C rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez jego niezastosowanie wynikające z nieuwzględnienia zaleceń z objaśnień szczegółowych;
7. § 57 p2 r5 lit. B rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez nieuznanie za nieprawidłowe jego zastosowania bez uwzględnienia zaleceń z objaśnień szczegółowych;
8. § 57 p3 r5 lit. C rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, poprzez jego niezastosowanie w związku z odstąpieniem od obligatoryjnej konsultacji psychiatrycznej wskazanej w zaleceniach z objaśnień szczegółowych.
Ponadto skarżący, w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z:
1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz odrzucenie skargi;
2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka odrzucenia skargi wobec braku właściwości sądu administracyjnego.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawartych w aktach sprawy. Ponadto skarżący w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
CKL w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną
od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc natomiast do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę
z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest uprawniony jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 p.p.s.a. oznacza obowiązek powołania przez skarżącego konkretnych przepisów prawa, którym jego zdaniem, uchybił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione należy uznać za chybione.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, jednakże w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji.
Tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398). Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą.
Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, na co zasadnie powołał się Sąd pierwszej instancji, orzeczenia ww. komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia kandydata do służb mundurowych na potrzeby zaliczenia go do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, funkcjonariusza do dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której kandydat jest przyjmowany do służby, funkcjonariusz przeniesiony na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniany.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13; z 9 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 354/09; postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA 2001/2/47).
Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Straży Granicznej. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10; uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97; postanowienia NSA: z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47, oraz z 21 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 251/13).
W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił orzeczenie CKL z 14 października 2021 r. wydane na skutek skierowania Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW [...] w celu uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji oraz ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Ustalenia w tym zakresie nie zmienia zawarte w treści tego orzeczenia dodatkowe przyznanie badanemu kategorii "B" – zdolny do służby z ograniczeniem. Skarżący nie pełni służby, nie zajmuje żadnego stanowiska, jest byłym funkcjonariuszem (zwolnionym ze służby 25 lutego 2021 r.). Zaskarżone orzeczenie nie stanowi orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby w Służbie Celno-Skarbowej, ale orzeczenie w przedmiocie związku schorzenia ze służbą, które kontroli sądu administracyjnego nie podlega.
Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie jest on trafny i z tego względu nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Jednakże przepis ten nie był podstawą rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest postanowienie odrzucające skargę, zatem podstawą prawną działania Sądu pierwszej instancji był art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Jest to przepis o charakterze wynikowym, a nie było podstaw do jego zastosowania. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu co do rozstrzygnięcia organu odwoławczego uznać należało w pełni za prawidłowe.
Brak jest usprawiedliwionych podstaw także do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis ten normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Mógłby on stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia omawianych przepisów w skardze kasacyjnej nie wskazano.
Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, wskazać należy, że skoro rozpoznawana skarga nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to Sąd nie był uprawniony do badania naruszenia tych przepisów przez CKL. W konsekwencji zaś nie można było skutecznie podstawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz pkt 8 i 9 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, a także § 33 p2 r5 lit. B, § 33 pl r5 lit. A, § 31 p2 r5 lit. B, § 31 p2 r5 lit. C, § 57 p2 r5 lit. B, § 57 p3 r5 lit. C rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów, bowiem Sąd nie stosował tych przepisów.
Ponadto wskazać należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane są w postępowaniach przed komisjami lekarskimi tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie o komisjach lekarskich. Procedura postępowania komisji lekarskich jest odrębna od uregulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i ma swój autonomiczny byt prawny, określający własne zasady i tryb orzekania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.