III OSK 1746/24

III OSK 1746/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6147 Archiwa
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1562/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-11-27
Skarżony organ
Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 164
art. 51 zust 1
Ustawa z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1562/23 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w [...] na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z [...] listopada 2022 r., znak: [...], 2. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. na rzecz S. z siedzibą w [...] kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1562/23 oddalił skargę [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] z siedzibą w [...] (dalej: "skarżący") pismem z dnia 25 października 2022 r. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji nakazującej złożenie we wskazanym archiwum państwowym dokumentacji należącej do nieistniejącego pracodawcy.
Po rozpatrzeniu wniosku, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych (dalej: "organ") postanowieniem z dnia [...] listopada 2022 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 51z ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnych i archiwach (Dz. U. z 2020 r. poz. 164, zwana dalej: "u.n.z.a."), nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej [...] [...] w [...] (dalej: "[...] ") na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym.
Od powyższego postanowienia skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2023 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 21 listopada 2022 r.
Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia 13 lutego 2023 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę skarżącego uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że art. 51z ust. 1 u.n.z.a. nie określa, kto może wystąpić z żądaniem wydania przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych decyzji nakazującej złożenie dokumentacji, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym. Nie ulega jedynie wątpliwości, że organ może wszcząć postępowanie z urzędu i wydać decyzję, jeśli nie istnieje już wytwórca dokumentacji i istnieje zagrożenie jej zniszczenia, w szczególności na skutek oddziaływania czynników atmosferycznych lub bezprawnego działania osób trzecich, a brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Tym samym, jak słusznie stwierdził organ, dla ustalenia przymiotu strony zastosowanie będzie miał art. 28 k.p.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wszczęcia postępowanie w takiej sprawie będzie ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że cechą istotną interesu prawnego jest to, że ma on charakter osobisty i konkretny a ponadto powinien być aktualny. O jego istnieniu przesądza związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, co wyraża się w tym, że akt stosowania owej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w sprawie administracyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1858/21, CBOSA). Takiego interesu prawnego skarżący nie tylko nie posiada, ale nawet nie próbował go skutecznie wykazać we wniosku o wszczęcie postępowania, wniosku o ponowne rozpoznaje sprawy, czy też w skardze do Sądu.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjmując, że [...] rzeczywiście – jak wskazuje w skardze pełnomocnik skarżącego – uległa likwidacji w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 nieobowiązującej już ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. z 1990 r., Nr 51 poz. 298), to istniejąca w dniu sprzedaży dokumentacja osobowa i płacowa likwidowanej w ten sposób [...] w [...] stała się – jako cześć przedsiębiorstwa – własnością nabywcy, wstępującego w ogół praw i obowiązków przedsiębiorstwa państwowego. Z dniem nabycia [...] wygasły jakiekolwiek obowiązki (i prawa) nie tylko przedsiębiorstwa państwowego, ale i jego organu założycielskiego. Tym samym wyłącznie nowy właściciel b. przedsiębiorstwa lub zorganizowanych części mienia tego przedsiębiorstwa mógłby być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w jakimkolwiek postępowaniu administracyjnym, dotyczącym składników mienia nabytego przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że – jak wynika z akt sprawy – własność przedmiotowej dokumentacji przysługuje nadal wyłącznie nabywcy [...] w [...]. Jeżeli zaś - co z akt nie wynika - wykonywana jest przez osoby pełniące funkcje organu zarządzającego pracodawcy w dniu jego wykreślenia z Krajowego Rejestru Sądowego lub Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, to tylko takim osobom przysługuje legitymacja czynna do żądania wydania decyzji w trybie art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Interes prawny do żądania wydania decyzji w trybie art. 51z ust. 1 u.n.z.a. mają także i te osoby, których dotyczy dokumentacja osobowo-płacowa, która należała do pracodawcy wykreślonego z Krajowego Rejestru Sądowego lub z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, a więc z reguły byli pracownicy [...] lub podmiotu powstałego w wyniku jej nabycia.
W ocenie Sądu w związku z charakterem i celem specyficznego postępowania w trybie art. 51z u.n.z.a. należy zwrócić uwagę na to, że po pierwsze wykazać należy, że dokumentacja należała do pracodawcy wykreślonego z właściwego rejestru, po drugie istnieje zagrożenie jej zniszczenia, po trzecie brak jest podstaw prawnych do jej przekazania innemu podmiotowi do dalszego przechowywania. Tym samym, oczywisty brak właściciela i wytwórcy dokumentacji pozwala na uznanie legitymacji czynnej byłych pracowników w zainicjowaniu postępowania i jednocześnie na określenie osoby, do której decyzja miała być skierowana.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej jednak sprawie brak jest jednak jakichkolwiek dowodów na okoliczność wykreślenia wytwórcy dokumentów – prowadzącego działalność gospodarczą B. J. (będącego też następcą prawnym wytwórcy pierwotnego) z właściwego rejestru, a więc utraty jego bytu prawnego, jako przedsiębiorcy w rozumieniu pierwszej przesłanki z art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Brak jest dowodów na fakt porzucenia dokumentacji w rozumieniu art. 180 k.c. i ewentualne nabycie ich własności przez skarżącego w rozumieniu art. 181 k.c. Dlatego też sam fakt, że przedmiotowa dokumentacja znajduje się w obiekcie, stanowiącym jego własność nie był wystarczający do uznania istnienia interesu prawnego [...] z siedzibą w [...]. w zainicjowaniu postępowania w trybie art. 51z ust. 1 u.n.z.a. Interes prawny nie wynikał też ani z faktu, że do skarżącego zwracają się sądy lub inne osoby o udostępnienie tejże dokumentacji, ani z tego, że istnieje potencjalne zagrożenie zniszczenia dokumentacji.
Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie niniejszej skarżący w żaden sposób nie wykazał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto taki interes prawny nie wynikał z akt sprawy, organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym słusznie wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, poprawnie stosując art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego też, ponownie sprawę rozpoznając organ prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] z siedzibą w [...]., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, tj.:
a. art. 51z ust. 1 u.n.z.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że [...] z siedzibą w [...] nie posiada interesu prawnego w żądaniu wydania decyzji w przedmiocie nakazania złożenia na przechowanie dokumentacji pracodawcy wykreślonego z KRS lub ewidencji działalności gospodarczej, gdyż taki interes ma wyłącznie nowy właściciel [...] [...] w [...]. lub zorganizowanych części mienia tego przedsiębiorstwa albo ich byli pracownicy, podczas gdy ustawodawca nie ograniczył kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, wobec czego należy uznać, że interes prawny w tym przedmiocie przysługuje również skarżącemu kasacyjnie,
b. art. 51z ust. 1 u.n.z.a. w zw. z art. 180 k.c. w zw. z art. 181 k.c. w zw. z art. 366 k.c., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że brak jest dowodów na fakt porzucenia dokumentacji przez byłego pracodawcę i ewentualne nabycie jej własności przez [...] w [...], podczas gdy zamiar wyzbycia się rzeczy może być także dorozumiany, a dokumentacja [...] [...] w [...] została odnaleziona w dawnym budynku skarżącego kasacyjnie, była ona nieuporządkowana, niezaewidencjonowana, nie posiadała protokołu zdawczo-odbiorczego czy kontaktu do podmiotu mającego sprawować nad nią pieczę i żaden podmiot nigdy nie zwrócił się do skarżącego kasacyjnie, powołując się na fakt bycia przechowawcą czy byłym pracodawcą albo jego likwidatorem bądź syndykiem, a nadto brak jest przeszkód, by z żądaniem nakazania złożenia na przechowanie dokumentacji pracodawcy wykreślonego z KRS lub ewidencji działalności gospodarczej wystąpił jej posiadacz zależny, przy braku posiadacza samoistnego takiej dokumentacji,
2. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej [...] [...] w [...] na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym była zasadna, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej przez [...] z siedzibą w [...], podczas gdy z przedmiotowym wnioskiem wystąpił podmiot powołujący się na własny interes prawny, a ewentualne stwierdzenie jego istnienia lub nieistnienia wymagało przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przez organ i wydania decyzji rozstrzygającej to żądanie.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia "art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez uznanie, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej złożenie dokumentacji osobowej i płacowej [...] w [...] na odpłatne przechowywanie we wskazanym archiwum państwowym była zasadna, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej przez [...] z siedzibą w [...], podczas gdy z przedmiotowym wnioskiem wystąpił podmiot powołujący się na własny interes prawny, a ewentualne stwierdzenie jego istnienia lub nieistnienia wymagało przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego przez organ i wydania decyzji rozstrzygającej to żądanie".
Zwrócić należy uwagę, że właśnie art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia. Z treści art. 61a §1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Natomiast drugą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.
Z treści art. 51z u.n.z.a. nie wynika, aby Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych mógł wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania w tym przepisie decyzji tylko z urzędu. Tym samym postępowanie takie może być wszczęte z urzędu jak i na wniosek. Ustawodawca nie ograniczył także kręgu podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem z art.51z u.n.z.a.
Wniesienie żądania wszczęcia postępowania przez osobę niebędącą stroną w sprawie jest przesłanką podmiotową odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ograniczona jest jednak do przypadków oczywistego braku w sprawie interesu prawnego wnoszącego żądanie. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 61a oraz powołane tam orzecznictwo: wyroki NSA z 29 listopada 2017 r., II OSK 330/17 i z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17).
W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy" (zob. G. Łaszczyca: Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 188; J. Chmielewski, Art. 61a k.p.a. jako podstawa odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, Monitor Prawniczy z 2014 r., nr 2, s. 82-84). Orzecznictwo ukształtowane na tle art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki NSA z dnia: 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; 25 lutego 2014 r., II OSK 2271/12).
Odmowa wszczęcia postępowania ze względu na wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną jest zatem możliwa wówczas, gdy wnioskodawca nie posiada zdolności prawnej lub nie ma interesu prawnego w sprawie (nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.) oraz ustalenie tej kwestii jest oczywiste i nie wymaga złożonego procesu wykładni (por. wyrok NSA z 28 marca 2012 r., II GSK 321/11). Natomiast w przypadku wątpliwości co do posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony należy wszcząć postępowanie i w jego toku wyjaśnić tę kwestię. Stwierdzenie braku przymiotu strony będzie wówczas skutkować umorzeniem postępowania (tak W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4, s. 9. Zob. też P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61a, teza 3).
Zatem, gdy wnoszący żądanie powołuje się na swój rzekomy interes prawny, a jego ustalenie wymaga czynności wyjaśniających (dowodowych), wówczas organ nie może odmówić wszczęcia postępowania. Organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes prawny. Jeżeli wnoszący podanie – tak jak w niniejszej sprawie – powołuje się na swój interes prawny, wówczas ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w ramach czynności wyjaśniających podejmowanych w toku wszczętego postępowania z uwzględnieniem standardów postępowania dowodowego przewidzianych w art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. W piśmiennictwie wskazuje się, że "ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego w sprawie jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań, które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego." (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Warszawa 2024, s. 499). Prowadzenie tego typu rozważań wcześniej – tj. przed wszczęciem postępowania administracyjnego – na etapie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest nieprawidłowe. Tymczasem w niniejszej sprawie organ administracyjny poczynił rozważania co do statusu wnioskodawcy jako strony postępowania, ustalenia jego interesu prawnego w kontekście analizy art. 28 k.p.a. przed wszczęciem postępowania administracyjnego w ramach, którego mógł to dopiero czynić.
Jak wskazują organ i Sąd I instancji postępowanie na podstawie art. 51z u.n.z.a. może być wszczęte nie tylko z urzędu, ale także na wniosek np. pracodawcy, który wytworzył dokumentację osobową lub płacową (osób reprezentujących pracodawcę, w tym syndyka lub likwidatora), jego następcy prawnego, podmiot przechowujący dokumentację oraz osób, których te dokumenty dotyczą (a więc byłych pracowników).
Tym samym badanie czy wnioskodawca (jako podmiot władający dokumentacją i który twierdzi, że upatruje swojego interesu prawnego w treści art. 51z u.n.z.a.) rzeczywiście ma interes prawny i jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero wówczas organ może po przeprowadzeniu stosownych analiz, postępowania dowodowego itp. ocenić czy wnioskodawcy przysługuje status strony (jest np. adresatem decyzji), a tym samym czy wniosek został skutecznie wniesiony. Oczywiście wszczęcie postępowania administracyjnego nie przesądza, że wnioskodawca taki interes prawny rzeczywiście posiada (wówczas organ umorzy postępowanie jako bezprzedmiotowe), ani tego czy ewentualna decyzja będzie dla wnioskodawcy pozytywne, czy też negatywna.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji - o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w W. z [...] listopada 2022 r., znak: [...].
Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07).
Mając powyższe na uwadze odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne lub niezasadne i pozostawałoby w kolizji z zasadą dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.
Wskazania dla organu co do dalszego postępowania wynikają z treści uzasadnienia wyroku, a do rozpoznania pozostaje wniosek [...] z siedzibą w [...] z dnia 25 października 2022 r.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 p.p.s.a.