III OSK 1741/24

III OSK 1741/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 45/24 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-03-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Deszczno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Go 45/24 w sprawie ze skargi Gminy Deszczno na rozporządzenie Wojewody Lubuskiego z 22 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w Maszewie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Deszczno na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 28 marca 2024r. sygn. akt II SA/Go 45/24 oddalił skargę Gminy Deszczno na rozporządzenie Wojewody Lubuskiego z 22 grudnia 2021 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Dnia 22 grudnia 2021 r. Wojewoda Lubuski (dalej: "Wojewoda", "organ"), działając na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: "p.w.") oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 1464 ze zm., dalej: "ustawa o wojewodzie") wydał rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] (Dz.Urz.Woj.Lub.2021.2795, dalej: "rozporządzenie Wojewody"). W treści § 1 rozporządzenia ustanowiono strefę ochronną komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...], składającą się z terenu ochrony bezpośredniej o pow. 8766 m2 i terenu ochrony pośredniej obejmującego pow. 1921 000 m2. Zgodnie zaś z § 2 ww. rozporządzenie na terenie ochrony pośredniej zakazuje się: 1) lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką; 2) wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych; 3) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi; 4) rolniczego wykorzystania ścieków; 5) stosowania nawozów oraz środków ochrony roślin, które według zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu zaklasyfikowano jako stwarzające zagrożenie dla zdrowia człowieka, organizmów wodnych lub środowiska; 6) lokalizowania nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z wyjątkiem przedsięwzięć, dla których raport o oddziaływaniu środowisko wykaże brak negatywnego oddziaływania na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych; 7) lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt; 8) lokalizowania składowisk odpadów niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych; 9) przechowywania lub składowania odpadów promieniotwórczych; 10) lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych oraz innych substancji, a także rurociągów do ich transportu; 11) mycia pojazdów mechanicznych poza myjniami usługowymi; 12) lokalizowania cmentarzy oraz grzebania martwych zwierząt; 13) wydobywania kopalin; 14) wykonywania odwodnień budowlanych, z wyjątkiem odwodnień wykonywanych w systemie zamkniętym; 15) lokalizowania nowych ujęć wody, z wyjątkiem: a) wykonywania studni służących rozbudowie i modernizacji na komunalnym ujęciu wód podziemnych, b) wykonywania studni awaryjnych i zastępczych, c) wykonywania ujęć, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, służących zwykłemu korzystaniu z wód; 16) urządzania pryzm kiszonkowych; 17) urządzania parkingów, z wyjątkiem parkingów posiadających utwardzoną nawierzchnię, uniemożliwiającą przedostawanie się wód opadowych lub roztopowych do poziomu wodonośnego zasilającego ujęcie oraz wyposażonych w systemy odprowadzające wody opadowe i roztopowe; 18) używania statków powietrznych do przeprowadzania zabiegów rolniczych z wyłączeniem używania nawozów i środków ochrony roślin, które według zezwolenia na ich wprowadzenie do obrotu nie zostały zaklasyfikowane jako na stwarzające zagrożenie dla zdrowia człowieka, organizmów wodnych lub środowiska.
W skardze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim Gmina Deszczno (dalej: "Gmina", "skarżąca") zarzuciła naruszenie:
1) art. 130 p.w., art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. i art. 137 ust.1 pkt 2 p.w. poprzez: a) wydanie przez Wojewodę rozporządzenia bez dokonania samodzielnej weryfikacji przedłożonych wraz z wnioskiem dokumentów, w sposób pozwalający na stwierdzenie, iż zbadał on ich przydatność jako podstawy do wprowadzenia ustanowionych w strefie ochrony pośredniej zakazów, wyważając przy tym interesy wnioskodawcy i podmiotów będących adresatami nakazów i zakazów; b) ustanowienie na terenie objętym ochroną zakazów i nakazów, które nie znajdują uzasadnienia dla prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych, jednocześnie organ sam nie uzasadnił zasadności w/w zakazów w tym w szczególności zakazu określonego w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7 i pkt 15 rozporządzenia, co w stopniu znacznym narusza prawo własności,
2) art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: "k.c.") w zw. z art. 120 p.w. poprzez wydanie rozporządzenia, które narusza granice prawa własności, bez należytego uzasadnienia i rozpoznania rzeczywistych potrzeb lub koniecznych działań w celu wystarczającego dla osiągnięcia celów związanych z ochroną ujęć wody,
3) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez brak wyważenia interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami.
W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, iż jest właścicielem szeregu nieruchomości znajdujących się na terenie objętym ochroną zgodnie z zaskarżonym rozporządzeniem - działek położonych w obrębie [...] nr działek [...] oraz obręb [...] nr działek [...]. Skarżąca podkreśliła, iż nie brała udziału w procesie ustalania w/w strefy ochronnej i nie miała żadnego wpływu na kształt zaskarżonego rozporządzenia, albowiem ustawa nie przewiduje takiego udziału jednostki samorządu terytorialnego, ani też społeczeństwa. Skarżąca wskazała, iż jej prawo własności zostało, poprzez wydanie zaskarżonego rozporządzenia i zawartych w nim zakazów oraz nakazów, bezpodstawnie ograniczone i w tym zakresie, mając na uwadze art. 140 k.c., posiada ona interes prawny w złożeniu niniejszej skargi. Na marginesie wskazała też że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: "u.s.g."), mieszkańcy gminy tworzą wspólnotę samorządową, natomiast przez gminę należy rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. W związku z powyższym niniejsza skarga składana jest przez Gminę również w celu ochrony interesów jej mieszkańców.
Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie dokonał szczegółowej analizy przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów i ograniczył się do powielenia zakazów i nakazów zgodnie z wnioskiem, co narusza przepisy p.w. Dodała, iż ustanowienie zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką; wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych; hodowli zwierząt; lokalizowania nowych ujęć wody ogranicza możliwości wykorzystania przedmiotowych gruntów w stopniu ekstremalnym, w szczególności mając uwadze rozwój budownictwa mieszkalnego (w tym głównie jednorodzinnego) na terenie gminy. Zdaniem Gminy, organ nie wyważył interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami, co stanowi jego obowiązek.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W zakresie podstaw do odrzucenia Wojewoda wskazał, iż skarżąca nie wykazała, aby rozporządzenie Wojewody naruszyło jej interes prawny lub uprawnienie i aby ustanowione zakazy rzeczywiście doprowadziły do jakiejkolwiek niedogodności w korzystaniu z jej prawa własności. Wymienione w skardze działki gminne położne w strefie ochronnej stanowią drogi, za wyjątkiem tej o numerze 195/9 o wymiarach około 4 m x 1 m. Ustanowione w § 2 zaskarżonego rozporządzenia zakazy, w ocenie organu, nie sprawiają niedogodności w korzystaniu z prawa własności nieruchomości Gminnych położnych w strefie. Natomiast w kontekście obowiązku wykazania interesu prawnego, powoływanie się przez skarżącą na interes mieszkańców, czy też innych podmiotów z terenu wspólnoty samorządowej, jest bezzasadne. Niespełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego czy uprawnienia skarżącej, winno skutkować odrzuceniem skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie.
Zdaniem organu, wszystkie wprowadzone zakazy mają pełne umocowanie w przepisie art. 130 p.w., organ wydał zaskarżony akt na podstawie wniosku uprawnianego podmiotu [...] Sp. z o.o. w [...], realizując w pełni wskazaną w delegacji ustawowej procedurę.
Organ zwrócił dalej uwagę, iż skarżąca żądając uchylenia rozporządzenia w całości, nie formułuje jednocześnie zarzutów ukierunkowanych na strefę ochrony bezpośredniej i dodał, że brak jest podstaw do jej kwestionowania.
Wojewoda zauważył, iż ustanowienie stref ochronnych musi być uzasadnione wiedzą specjalistyczną, dlatego też jej ustanowienie wymaga specjalistycznych środków dowodowych i udziału wyspecjalizowanych organów w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego - Wód Polskich (Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, dalej jako RZGW).
W ocenie organu, w sprawie dokonano gruntownego zbadania czy przedłożona dokumentacja wnioskodawcy uzasadnia, ustanowienie strefy ochronnej w zakresie żądanym przez wnioskodawcę, oraz czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny zasadności ustanowienia strefy ochronnej w wyznaczonych granicach i z ustalonymi zakazami lub ograniczeniami. W szczególności organ ustanawiając w strefie ochronnej zakazy wziął pod uwagę interesy nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej. Zdaniem organu, ujęcie wód podziemnych w miejscowości [...] wymagało ustanowienia strefy ochrony pośredniej wraz z wybranymi zakazami z następujących powodów: a) płytkie umiejscowienie studni i samej warstwy wodonośnej (głębokość studni nr 1 - 17,7 m poniżej poziomu terenu, studni nr 2 - 18,5 m poniżej poziomu terenu, studni nr 3 - 20,3 m poniżej poziomu terenu); b) niekorzystna budowa geologiczna terenu; utwory czwartorzędowe reprezentowane przez pyły i powyżej leżące pospółki przechodzące w piaski drobno i średnioziarniste są wysokoprzepuszczalne, co oznacza to, iż zanieczyszczenie z powierzchni terenu w krótkim odcinku czasu przejdzie do warstwy wodonośnej ujęcia; c) brak izolacji poziomu wodonośnego od zanieczyszczeń przenikających z gruntu; d) czas migracji zanieczyszczeń z powierzchni wynosi pomiędzy 5-25 lat, w niektórych miejscach poniżej 5 lat, co oznacza dużą podatność na skażenie warstwy wodonośnej ujęcia; szybka wymiana wody wewnątrz warstwy wodonośnej - oznaczająca tym samym szybką migrację zanieczyszczeń; e) antropopresja - zagrożenia związane z działalnością człowieka (rolnictwo, zwiększenie zagęszczenia osiedli mieszkalnych); f) w analizie ryzyka wskazano, iż skład wody pitnej ze studni ujęcia wód podziemnych w [...] nie odpowiada warunkom obowiązującym dla wody pitnej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2017 r. poz. 2294), co wiąże się z koniecznością uzdatniania wody przed skierowaniem do sieci wodociągowej.
Następnie organ przytoczył szczegółowe uzasadnienie poszczególnych zakazów, wynikające z akt administracyjnych sprawy.
Wojewoda zaznaczył, iż w sprawie zachowana została procedura wydania zaskarżonego rozporządzenia, która okazała się czasochłonna, właśnie z uwagi na potrzebę analizy zasadności ustanowenia strefy i poszczególnych zakazów, przedstawiając szczegółowy przebieg postępowania i podejmowane czynności.
Wojewoda dodał, iż w trybie art. 61 ustawy o wojewodzie przekazał zaskarżone rozporządzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Ministra Infrastruktury celem dokonania kontroli zgodności wydanego aktu prawa miejscowego z przepisami powszechnie obowiązującymi. W odpowiedzi przekazane zostały uwagi Ministra Infrastruktury o charakterze technicznym.
Ponadto organ poinformował, że 23 października 2023 r. [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej: "PWiK") złożyło do Wojewody Lubuskiego wniosek o zmianę zaskarżonego rozporządzenia w zakresie zakazu wymienionego w § 2 pkt 1: "lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką". Wnioskowana zmiana miała zawężać zakaz do "lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką na terenach nieskanalizowanych". Organ uzgadniający Dyrektor RZGW zobowiązał wnioskodawcę do przedłożenia opinii uprawnionego specjalisty hydrogeologa, który w opracowaniu naukowym potwierdziłby, iż zmiana zakazu jest dopuszczalna i nie wpłynie negatywnie na stosunki wodne oraz na jakość i ilość ujmowanej wody z ujęcia w [...]. Na wezwanie Wojewody w tym zakresie PWiK Sp. z o.o. 8 grudnia 2023 r. złożyła ostateczną wersję wniosku wraz z opinią uprawnionego hydrogeologa, w której stwierdzono, iż proponowana zmiana zakazu jest bezpieczna zarówno dla środowiska, jak i odbiorców ujmowanej wody. Następnie Dyrektor RZGW uzgodnił rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie zmieniające wydane zostało przez Wojewodę w dniu 27 grudnia 2023 r. Zostało ono opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego - Dz. Urz. Woj. Lubus. z 2023 r. poz. 3228 (przyp. Sądu - weszło w życie 17 stycznia 2024 r., po wniesieniu skargi). Organ zauważył, iż według opracowania geologa J. W. złożonego przez wnioskodawcę dotyczącego zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką, na terenie całej strefy ochrony pośredniej możliwe jest lokalizowanie nowych obiektów budownictwa mieszkaniowego, po uprzednim podłączeniu do zbiorczego systemu wodno-kanalizacyjnego. Wojewoda wyjaśnił, iż w związku z koniecznością weryfikacji powyższych zagadnień, wojewoda wezwał pisemnie wnioskodawcę do przedłożenia opracowania naukowego, które by jasno omówiło problem dopuszczalności budownictwa. Specjalista odniósł się do zagrożeń: zanieczyszczenia warstwy wodonośnej oraz możliwego zapadnięcia się terenu na skutek działania leja depresyjnego. Na podstawie przedstawionych wyliczeń hydrogeologicznych oraz informacji z poprzedniej dokumentacji hydrogeologicznej specjalista stwierdził, iż granicą dopuszczalnej zmiany zakazu jest lokalizowanie budynków na terenach skanalizowanych. Podkreślił jednocześnie, że niedopuszczalna jest budowa obiektów bez podłączenia do zbiorczego systemu kanalizacji, ponieważ spowodowałoby to degradację ujmowanej warstwy wodonośnej i wyłączenie ujęcia z eksploatacji z uwagi na niedostateczną jakość wody dostarczanej do konsumentów. Wobec powyższej opinii, Wojewoda uwzględnił wniosek o zmianę rozporządzenia.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżone rozporządzenie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa. Przede wszystkim prawidłowo określona została w akcie prawa miejscowego podstawa prawna jego wydania, nie przekroczono też granic regulacji określonych przez przepisy stanowiące podstawę prawną wydania tego aktu, a jego treść jest zgodna z przepisami p.w. Ponadto przy podejmowaniu tego aktu zachowane zostały ustawowo określone wymogi proceduralne, a organ wydający rozporządzenie dochował przy jego podejmowaniu należytej staranności, podejmując wymagane czynności, co czyni zaskarżony akt zgodnym z prawem.
Zdaniem Sądu I instancji, zastrzeżeń nie budzi wniosek o ustanowienie strefy ochronnej zarówno w zakresie treści, jak i kompletności. Załączona do akt sprawy dokumentacja hydrogeologiczna, w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone rozporządzenie, nie budzi zastrzeżeń. Załączony do wniosku dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej z sierpnia 2018 r., spełnia wymogi formalne i został zatwierdzony decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego z 19 września 2018 r.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Wojewoda w zaskarżonym akcie, oprócz ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] składającej się z terenu ochrony bezpośredniej i terenu ochrony pośredniej (§ 1 rozporządzenia), stanowiących załączniki od 1 do 4 do rozporządzenia, w § 2 wprowadził na terenie ochrony pośredniej określone w pkt 1-18 zakazy.
W ocenie Sądu I instancji, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego rozporządzenia zostało przeprowadzone bardzo skrupulatnie i wnikliwie, Wojewoda wielokrotnie wzywał wnioskodawcę PWiK do uzupełniania wniosku zarówno co do dokumentacji, w tym analizy ryzyka, ale przede wszystkim co do uzasadnienia każdego z wnioskowanych zakazów (wezwania z lipca 2019 r., grudnia 2019 r., maja 2020 r., września 2020 r. i kwietnia 2021 r.). Podobnie Dyrektor RZGW, będący organem uzgadniającym, zobowiązywał wnioskodawcę do takiego szczegółowego uzasadnienia. Dlatego zdaniem Sądu nie ma podstaw do stwierdzenia, że zaproponowane przez organ zakazy zostały bezrefleksyjnie, bez wymaganego rozważenia, zaakceptowane przez Wojewodę. To właśnie na skutek dogłębnej analizy wniosku PWiK wraz z załącznikami, Wojewoda wzywał wnioskodawcę do uzupełniania wniosku, który był na skutek tego modyfikowany, uszczegółowiany i uzasadniany.
Sąd zwrócił uwagę, iż uzasadnienie poszczególnych zakazów ujętych w rozporządzeniu znajduje odzwierciedlenie w załączonych do akt dokumentach, przede wszystkim w dokumentacji hydrogeologicznej i sporządzanej na jej podstawie analizie ryzyka. Jak wynika z akt administracyjnych na wprowadzenie zakazów wpływ miały niewątpliwie ustalone w toku postępowania istniejące uwarunkowania przemawiające za takimi rozwiązaniami jak: a) brak izolacji warstwy wodonośnej od powierzchni terenu, swobodne zwierciadło wody położone na niewielkiej głębokości narażone jest bezpośrednio na wpływy zanieczyszczeń, b) na kierunku przepływu wody podziemnej znajdują się osiedla domów, drogi i miejsca parkingowe które mogą wpływać negatywnie na jakość wód podziemnych, c) w dużej części projektowaną strefę stanowią pola uprawne gdzie stosowne środki ochrony roślin oraz nawozy mogą wpływać negatywnie na jakość wody podziemnej, d) naturalna odporność na części obszaru zasilania ujęcia nie zabezpiecza w pełni wód przed potencjalnymi zanieczyszczeniami z powierzchni terenu, e) przyjęte założenia ochronne pozwolą zachować dobrą jakość wód w przyszłości. Podobnie organ w odpowiedzi na skargę wskazał na wynikające z akt sprawy czynniki: a) płytkie umiejscowienie studni i samej warstwy wodonośnej (głębokość studni nr 1 - 17,7 m poniżej poziomu terenu, studni nr 2 - 18,5 m poniżej poziomu terenu, studni nr 3 - 20,3 m poniżej poziomu terenu); b) niekorzystną budowę geologiczna terenu; utwory czwartorzędowe reprezentowane przez pyły i powyżej leżące pospółki przechodzące w piaski drobno i średnioziarniste są wysokoprzepuszczalne. Oznacza to, iż zanieczyszczenie z powierzchni terenu w krótkim odcinku czasu przejdzie do warstwy wodonośnej ujęcia; c) brak izolacji poziomu wodonośnego od zanieczyszczeń przenikających z gruntu; d) czas migracji zanieczyszczeń z powierzchni wynosi pomiędzy 5-25 lat, w niektórych miejscach poniżej 5 lat, co oznacza dużą podatność na skażenie warstwy wodonośnej ujęcia; szybka wymiana wody wewnątrz warstwy wodonośnej - oznaczająca tym samym szybką migrację zanieczyszczeń; e) antropopresję - zagrożenia związane z działalnością człowieka (rolnictwo, zwiększenie zagęszczenia osiedli mieszkalnych); f) w analizie ryzyka wskazano, iż skład wody pitnej ze studni ujęcia wód podziemnych w [...] nie odpowiada warunkom obowiązującym dla wody pitnej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 7 grudnia 2017 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2017 r. poz. 2294), co wiąże się z koniecznością uzdatniania wody przed skierowaniem do sieci wodociągowej.
Z kolei odnośnie do poszczególnych zakazów, w tym przywołanych w skardze, sporządzone zostało przez wnioskodawcę uzasadnienie zawarte w ostatecznej wersji wniosku o ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody (maj 2021 r.). Przy kwestionowanym szczególnie przez stronę skarżącą zakazie lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką podano, że powstawanie nowych obiektów mieszkalnych może stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego ze względu na ryzyko wystąpienia przecieków różnych substancji, które mogą zanieczyścić wody podziemne, podobnie jest podczas eksploatacji. Z uwagi na niedostateczną izolację głownie pierwszej warstwy wodonośnej zanieczyszczenia mogą szybko przenikać do wód podziemnych. To spowodować może pogorszenie jakości dostarczanej wody, czasowe ograniczenia w dostawie, a nawet długotrwałe zagrożenie zdrowotne dla konsumentów.
W zakresie zakazu wykonywania urządzeń melioracji oraz wykopów ziemnych podano, że prace związane z wykonaniem urządzeń melioracyjnych, jak również wykopy ziemne mogą stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego ze względu na ryzyko wystąpienia wprowadzenia np. substancji różnego pochodzenia jak również metali ciężkich. Substancje niebezpieczne mogą zanieczyścić wody podziemne wskutek wystąpienia np. awarii. W wyniku niedostatecznej izolacji, głównie pierwszej użytkowej warstwy wodonośnej, zanieczyszczenia te stosunkowo szybko przenikają do ujmowanych wód podziemnych. Skutkiem zanieczyszczenia wody może być ograniczenie możliwości dostarczania wymaganej ilości wody o akceptowalnej jakości. Zanieczyszczenie wód podziemnych może spowodować, że do licznej grupy konsumentów dostarczana będzie woda o pogorszonej jakości. Pojawienie się ww. zanieczyszczeń w wodach ujmowanych na ujęciu komunalnym skutkować może zmianą procesu uzdatniania wody, co wiąże się ze zwiększeniem kosztów uzdatniania wody, a w skrajnym przypadku z brakiem możliwości wykorzystania wody z ujęcia.
Odnośnie do zakazu lokalizowania nowych ujęć wody z wyjątkiem: a) wykonywania studni służących rozbudowie i modernizacji na komunalnym ujęciu wód podziemnych, b) wykonywania studni awaryjnych i zastępczych, c) wykonywania ujęć, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, służącego zwykłemu korzystaniu z wód, wskazano, iż teren ochrony pośredniej ujęcia powinien zapewnić nie tylko ochronę jakościową ujmowanych wód, ale również ochronę ilościową zasobów wodnych w jednostce bilansowej, w której znajdują się przedmiotowe ujęcia. Lokalizacja nowych studni, czy dużego ujęcia innego użytkownika w zasięgu oddziaływania ujęcia komunalnego w [...] spowodowałaby wzajemne nakładanie się lejów depresyjnych, co mogłoby skutkować spadkiem wydajności w studniach ujęcia komunalnego. Spadek wydajności ujęcia wody spowodowałby brak możliwości dostarczania konsumentom wody w odpowiedniej ilości, wynikającej z zapotrzebowania lokalnej społeczności.
Co do zakazu lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu i hodowli zwierząt wskazano, że jest on konieczny z uwagi na generalnie niedostateczną izolację pierwszej użytkowej warstwy wodonośnej, a zakłady mogą stanowić zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego ze względu na ryzyko wystąpienia przecieków substancji szkodliwych , których usunięcie nie jest proste. Z kolei fermy są źródłem obornika i gnojowicy co może powodować zanieczyszczenie wód podziemnych.
Mając na uwadze opisane okoliczności Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione. Zdaniem Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia przepisów p.w. Określone w § 2 rozporządzenia Wojewody zakazy nie przekraczają tych objętych wnioskiem, jednocześnie każdy z zakazów mieści się w ustalonym w art. 130 ust. 1 p.w. katalogu dopuszczalnych zakazów. Do tego brzmienie tych zakazów stanowi efekt długotrwałego postępowania, w toku którego były one kształtowane m.in. właśnie z uwagi na dokonywaną przez Wojewodę wnikliwą weryfikację złożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Ostatecznie zakazy stanowią wynik współdziałania skarżonego organ, organu uzgadniającego i wnioskodawcy.
Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje, iż pierwotnie propozycje zakazów zostały określone w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej. Z tym, że wówczas zakazy te podzielone były w istocie na trzy grupy tj. odnośnie terenu ochrony bezpośredniej (gdzie zakazy i nakazy wynikają wprost z treści art. 127 p.w. i art. 128 p.w.) oraz dwóch terenów ochrony pośredniej (bliższej i dalszej), gdzie proponowane zakazy są nieco bardziej restrykcyjne w strefie bliższej i mniej restrykcyjne w strefie dalszej. Zdaniem Sądu propozycje tak określone nie mogły w tym zakresie całkowicie odpowiadać tym wskazanym w dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej, gdyż iż p.w. nie przewiduje wprowadzenia dwóch terenów ochrony pośredniej. Poza tym zakres tych zakazów kształtował się w toku postępowania w sprawie ustanowienia strefy ochronnej, w oparciu nie tylko o dokumentację hydrogeologiczną a także inne dokumenty, które powstały po niej jak np. analizę ryzyka.
Ostatecznie treść i charakter zakazów zostały określone w sposób, który nie tylko nie stanowi naruszenia katalogu ustalonego przez ustawodawcę w treści art. 130 p.w., ale został też zaakceptowany przez organ uzgadniający i to po kilkukrotnym uzupełnieniu przez wnioskodawcę na wezwanie organu, po dogłębnej analizie, na podstawie szczególnego uzasadnienia odnośnie każdego z poszczególnych zakazów, z odwołaniem się do treści dokumentacji w aktach.
Przy czym jak wynika z akt sprawy, niewątpliwie zasadniczy wpływ na określenie zakazów miały ogólnie ujmując czynniki związane z charakterem i właściwościami terenu wokół ujęcia wód podziemnych, warunkami infiltracji zanieczyszczeń, o której mowa w art. 131 p.w., przy jednoczesnym dążeniu do zapewnienia w tych warunkach odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną dla spożycia przez ludzi. Dodać jedynie należy, iż część mieszkańców skarżącej Gminy korzysta w zakresie dostawy wody właśnie z przedmiotowego ujęcia wód podziemnych: [...], [...], cześć [...], [...], [...], [...], [...], część [...], [...], [...], [...], [...] i cześć [...].
W tym zakresie, na tle opisanych okoliczności i treści akt administracyjnych, zdaniem Sądu nie można Wojewodzie zarzucić nie tylko naruszenia obiektywnego porządku prawnego, ale także dowolności czy braku staranności w działaniu.
Sąd podkreślił, iż uprawnienia kontrolne w jakie jest wyposażony sąd administracyjny ograniczają się do badania zgodności z prawem, nie mogą natomiast odnosić się do kwestii celowości czy słuszności wprowadzanych rozwiązań. Wprowadzenie określonych zakazów i ograniczeń z uwagi na czynniki wskazane w oparciu o wiedzę specjalistyczną, znajdujące odzwierciedlenie w dokumentach: dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej i analizie ryzyka, której to wiedzy Sąd nie posiada i nie może się nią posługiwać. Z uwagi na niezbędność zaangażowania wiedzy specjalistycznej przy określaniu stref ochronnych ujęć wody i przewidywanych zakazów, tryb przewidziany przepisem art. 135 ust. 4 p.w. przewiduje udział wyspecjalizowanych organów w procesie stanowienia aktu prawa miejscowego zawierającego zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 130 p.w. jakim są Wody Polskie jako organ uzgadniający. Na gruncie zaś rozpoznawanej sprawy organ uzgadniający dokonał w sprawie pozytywnego uzgodnienia.
W ocenie Sądu, bez wpływu natomiast na opisaną powyżej ocenę co do zgodności zaskarżonego aktu z prawem pozostaje fakt wprowadzonej rozporządzeniem Wojewody Lubuskiego z 27 grudnia 2023r. (wejście w życie po wniesieniu skargi - 17 stycznia 2024 r.) zmiany zaskarżonego rozporządzenia.
Na powyższe nie wskazuje bowiem analiza akt administracyjnych sprawy dotyczącej zmiany rozporządzenia. Zmiana ta wprowadzona została po ponad dwóch latach od wejścia w życie zaskarżonego aktu, a jej wprowadzenie było obłożone istotnymi wątpliwościami organów z powodu, których za niezbędne uznano przedstawienie opinii specjalisty z dziedziny hydrogeologii. Oznacza to, że zmiana nie była oczywista, a wcześniejsze rozwiązanie nie było nieuzasadnione. Sąd zwrócił uwagę, iż pozytywne uzgodnienie przez Dyrektora RZGW co do zmiany brzmienia zakazu odnoszącego się do lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów związanych z turystyką, na zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką na terenach nieskanalizowanych, nastąpiło dopiero po przedstawieniu opinii specjalisty geologa, w której na podstawie przeprowadzonej przez specjalistę analizy potwierdzono taką możliwość.
Sąd I instancji stwierdził, że analiza akt sprawy i treści zaskarżonego aktu na tle przepisów p.w. stanowiących podstawę do wydanie zaskarżonego aktu, nie potwierdza - wbrew zarzutom skargi - aby doszło do naruszenia przepisów Konstytucji, zarówno tych dotyczących ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 21), które to prawo, jak stanowi sama Konstytucja nie jest nieograniczone, w szczególności zaś gdy prawo do wprowadzenia ograniczenia wynika z przepisów ustawy, w tym przypadku przewiduje je p.w. Nie sposób także uznać, aby na gruncie rozpoznawanej sprawy doszło do naruszenia konstytucyjnie określonej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3), gdyż brak przesłanek wskazujących na niewyważenie przez Wojewodę interesu publicznego i prywatnego (w tym przypadku dotyczy to interesu Gminy, która wskazała w treści skargi przede wszystkim na wprowadzone przez skarżony zakaz ograniczenie w postaci rozwoju budownictwa mieszkalnego). Trybunał wielokrotnie zaznaczał, że dopuszczalne jest ograniczenie wskazanych wartości i zasad konstytucyjnych, jeżeli nie ma ono charakteru arbitralnego i uzasadnione jest potrzebą ochrony innych wartości konstytucyjnych, posiłkując się w tym zakresie zasadą proporcjonalności. Na gruncie rozpoznawanej sprawy do ograniczenia prawa własności doszło na podstawie przepisów ustawy, przy czym dotyczą nie tylko skarżącej, ale też innych podmiotów i były to uzasadnione koniecznością ochrony przede wszystkim zdrowia publicznego mające na celu zapewnienie dostępu ludziom do odpowiedniej jakości wody do spożycia, a ich wprowadzenie poprzedzone zostało szczegółową analizą znajdującą oparcie w załączonej do akt sprawy obszernej dokumentacji.
Zdaniem Sądu I instancji, oceny bez wpływu ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu pozostaje okoliczność, iż Gmina nie brała udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem, gdyż udziału takiego nie przewiduje p.w. nie tylko jako właściciela nieruchomości objętych zaskarżonym aktem, ale też jako jednostki samorządu terytorialnego.
Sąd I instancji stwierdził, że za stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozporządzenia nie mogą przemawiać wątpliwości interpretacyjne jakie posiadać może skarżąca co do poszczególnych zakazów, tym bardziej gdy treść zakazów stanowi odzwierciedlenie treści określonej przez ustawodawcę w art. 130 ust. 1 p.w. i opierają się one na terminologii stosowanej przez ustawodawcę. Zdaniem Sądu nie można uznać ich za nieprecyzyjne. Wprowadzone w § 2 skarżonego rozporządzenia zakazy spełniają też wynikający z art. 2 Konstytucji wymóg przyzwoitej legislacji nie tylko odpowiadający zapisom z art. 130 p.w., ale też pozwalający na ich prawidłowe odczytanie i skuteczne egzekwowanie.
Gmina wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie:
I. prawa materialnego, tj.:
1. art. 130 p.w. art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. i art. 137 ust. 1 pkt 2 p.w. i uznanie, iż zaskarżone rozporządzenie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa, w związku z czym Sąd I instancji oddalił skargę, mimo iż ustanowienie na terenie objętym ochroną zakazów i nakazów, które nie znajdują uzasadnienia dla prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych, jednocześnie organ sam nie uzasadnił zasadności ww. zakazów w tym w szczególności zakazu określonego w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7 i pkt 15 rozporządzenia Wojewody, co w stopniu znacznym narusza prawo własności;
2. art. 64 ust. 3 i art. 21 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 120 p.w. i uznanie, iż rozporządzenie Wojewody wydane zostało zgodnie z przepisami prawa, w związku z czym Sąd I instancji oddalił skargę, mimo iż zaskarżone rozporządzenie w swojej treści narusza granice prawa własności bez należytego uzasadnienia i rozpoznania rzeczywistych potrzeb lub koniecznych działań w celu wystarczającego dla osiągnięcia celów związanych z ochroną ujęć wody;
3. art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez uznanie, iż zaskarżone rozporządzenie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa, w związku z czym Sąd I instancji oddalił skargę, mimo iż organ wydając zaskarżone rozporządzenie naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez brak wyważenia interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami;
II. przepisów postępowania, tj. :
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż w przedmiotowej sprawie organ nieprawidłowo zastosował art. 130 p.w., art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. i art.137 ust. 1 pkt 2 p.w. a także art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 21 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności rozporządzenia Wojewody ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie o kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do art. 189 p.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w przedmiotowej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
2. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przez Sąd I instancji zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjne wskazał na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi jednocześnie wskazując na błędne zastosowanie przez Sąd szczegółowo wskazanych przepisów p.w. i Konstytucji.
Z kolei na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 130 p.w., art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. i art. 137 ust. 1 pkt 2 p.w. poprzez uznanie, że kwestionowane rozporządzenie Wojewody wydane zostało zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy wskazane w nim zakazy/nakazy nie znajdują uzasadnienia dla prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych (a szczególności § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7 i pkt 15 rozporządzenia Wojewody);
b) art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 21 Konstytucji zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 120 p.w. w sytuacji, gdy rozporządzenie narusza granice prawa własności bez należytego uzasadnienia i rozpoznania rzeczywistych potrzeb lub koniecznych działań w celu wystarczającego dla osiągnięcia celów związanych z ochroną ujęć wody;
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż rozporządzenie naruszył konstytucyjną zasadę proporcjonalności poprzez brak wyważenia interesów podmiotu, na którego wniosek ustanowiono określone zakazy w strefie ochrony pośredniej i właścicieli nieruchomości objętych tymi zakazami.
Zdaniem NSA, wszelkie zarzut zawarte w skardze kasacyjnej są albo niezasadne albo też błędnie postawione lub wręcz niezrozumiałe. W istocie zarzuty skargi kasacyjnej (podobnie jak i zarzuty skargi do Sądu I instancji) koncentrują się na kwestii wprowadzonych (zdaniem strony skarżącej - w sposób niedostatecznie uzasadniony i nieadekwatny do potrzeb) - zakazów i ograniczeń na terenie ochrony pośredniej, które wprowadzone zostały bez dostatecznego rozważenia takiej zasadności przez Wojewodę.
3. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22).
W ocenie NSA, wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzające się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania są niezasadne. Naruszenie wskazanego w skardze kasacyjnej art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił (por. wyrok NSA z 4 marca 2025 r., sygn. akt III FSK 1556/23). Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Sąd I instancji w niniejszej sprawie: a) prawidłowo wskazał na przedmiot kontroli (tj. rozporządzenie Wojewody), b) dokonał analizy zasadności ewentualnego odrzucenia skargi, c) ocenił kwestionowane rozporządzenie Wojewody pod względem zgodności z prawem, w szczególności odnosząc się do poszczególnych zakazów zawartych w tym rozporządzeniu, d) ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i postępowanie organów zakończone wydaniem zaskarżonego rozporządzenia Wojewody.
Art. 151 p.p.s.a. zawiera normę regulującą wynik rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny. Jego zastosowanie stanowi zatem efekt (wynik) wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu. A w fazie kontroli aktu Sąd I instancji prawidłowo odniósł się również do przepisów prawa materialnego, których naruszenia błędnie upatruje skarżący kasacyjnie.
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 130 p.w. to należy wskazać, że przepis ten zawiera dwa ustępy zaś w ramach ust. 1 również punkty od 1 do 27. Niestety w podstawach skargi kasacyjnej strona skarżąca zaniechała powołania konkretnego ustępu czy punktu, którego dotyczy zarzut. Przepis ten wskazuje rodzaje zakazów lub ograniczeń które mogą zostać ustanowione na terenie ochrony pośredniej, by zapobiec w ten sposób zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że ustanowione w zaskarżonym rozporządzeniu Wojewody zakazy i ograniczenia mieszczą się w granicach ustawowych. Przepis art. 130 ust. 1 p.w. przewiduje, że akt prawa miejscowego odnoszący się do ustanowienia strefy ochronnej, zawiera zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują. Zakres rzeczowy tego rodzaju aktu jest zatem stosunkowo szeroki, a jego mocą możliwe jest ingerowanie w sposób korzystania z terenu. Wskazane enumeratywnie zakresy ingerencji świadczą, że na podstawie rozporządzenia o ustanowieniu strefy ochronnej możliwa jest ingerencja w zakresach podlegających regulacji w różnych aktach prawnych, związanych np. z utrzymaniem czystości i porządku w gminach gospodarką ściekową, czy lokalizowaniem rozmaitych inwestycji (por. wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1600/23). Wbrew twierdzeniu strony skarżącej, ustanowione w rozporządzeniu Wojewody zakazy/nakazy rzeczywiście zapobiegają zmniejszeniu przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Szczegółowe uzasadnienie poszczególnych ustanowionych zakazów i ograniczeń organ administracji podał szeroko w odpowiedzi na skargę strony skarżącej. Jak słusznie uznał Sąd I instancji, ustanowienie poszczególnych zakazów/nakazów ujętych w rozporządzeniu znajduje odzwierciedlenie w załączonych do akt dokumentach, przede wszystkim w dokumentacji hydrogeologicznej i sporządzanej na jej podstawie analizie ryzyka. Jak podkreślił Sąd - to z akt administracyjnych wynika, że na wprowadzenie zakazów wpływ miały niewątpliwie ustalone w toku postępowania istniejące uwarunkowania przemawiające za takimi rozwiązaniami jak: a) brak izolacji warstwy wodonośnej od powierzchni terenu, swobodne zwierciadło wody położone na niewielkiej głębokości narażone jest bezpośrednio na wpływy zanieczyszczeń, b) na kierunku przepływu wody podziemnej znajdują się osiedla domów, drogi i miejsca parkingowe które mogą wpływać negatywnie na jakość wód podziemnych, c) w dużej części projektowaną strefę stanowią pola uprawne gdzie stosowne środki ochrony roślin oraz nawozy mogą wpływać negatywnie na jakość wody podziemnej, d) naturalna odporność na części obszaru zasilania ujęcia nie zabezpiecza w pełni wód przed potencjalnymi zanieczyszczeniami z powierzchni terenu, e) przyjęte założenia ochronne pozwolą zachować dobrą jakość wód w przyszłości.
Trafnie Sąd I instancji zauważył, że organ w odpowiedzi na skargę wskazał na wynikające z akt sprawy, także inne czynniki: a) płytkie umiejscowienie studni i samej warstwy wodonośnej (głębokość studni nr 1 - 17,7 m poniżej poziomu terenu, studni nr 2 - 18,5 m poniżej poziomu terenu, studni nr 3 - 20,3 m poniżej poziomu terenu); b) niekorzystną budowę geologiczna terenu; utwory czwartorzędowe reprezentowane przez pyły i powyżej leżące pospółki przechodzące w piaski drobno i średnioziamiste są wysokoprzepuszczalne. Oznacza to, iż zanieczyszczenie z powierzchni terenu w krótkim odcinku czasu przejdzie do warstwy wodonośnej ujęcia; c) brak izolacji poziomu wodonośnego od zanieczyszczeń przenikających z gruntu; d) czas migracji zanieczyszczeń z powierzchni wynosi pomiędzy 5-25 lat, w niektórych miejscach poniżej 5 lat, co oznacza dużą podatność na skażenie warstwy wodonośnej ujęcia; szybka wymiana wody wewnątrz warstwy wodonośnej - oznaczająca tym samym szybką migrację zanieczyszczeń; e) antropopresję - zagrożenia związane z działalnością człowieka (rolnictwo, zwiększenie zagęszczenia osiedli mieszkalnych).
Dodatkowo o fakcie dostatecznego rozważenia przez Wojewodę zasadności ustanowionych zakazów/nakazów i ograniczeń wskazuje przebieg postępowania w tym przedmiocie. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie podniósł, że Wojewoda wielokrotnie wzywał wnioskodawcę do uzupełniania wniosku zarówno co do dokumentacji, w tym analizy ryzyka, ale przede wszystkim co do uzasadnienia każdego z wnioskowanych zakazów. Podobnie Dyrektor RZGW, będący organem uzgadniającym, zobowiązywał wnioskodawcę do takiego szczegółowego uzasadnienia. Oceny postępowania Wojewody nie zmienia fakt wprowadzenia w późniejszym okresie zmiany do rozporządzenia. Została ona dokonana po ponad 2 latach od wejścia w życie zaskarżonego aktu, a jej wprowadzenie było obłożone istotnymi wątpliwościami organów z powodu których, za niezbędne uznano przedstawienie opinii specjalisty z dziedziny hydrogeologii. Oznacza to, że zmiana nie była oczywista, a wcześniejsze rozwiązanie nie było nieuzasadnione.
W ramach omawianego zarzutu skarżący twierdzi także, że Wojewoda wydając akt zmieniający, dopuścił zarówno lokalizowanie budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką na terenach nieskanalizowanych jak i lokalizowanie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu środowiska wykaże brak negatywnego oddziaływania na stan ilościowy i jakościowy wód podziemnych. Twierdzenie to jest bezzasadne. Rozporządzenie Wojewody Lubuskiego z 27 grudnia 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ustanowienia strefy ochronnej komunalnego ujęcia wód podziemnych w [...] zawierało zmianę tylko jednego zakazu. Dotyczyło ograniczenia regulacji zakazu lokalizowania budynków mieszkalnych, dopuszczając ich lokalizację "na terenach skanalizowanych". W rozporządzeniu zmieniającym nie ma żadnej zmiany innych zakazów, w tym żadnej zmiany dotyczącej lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Skarżąca zarzuca rozporządzeniu Wojewody brak wyjaśnienia definicji "obszaru skanalizowanego". Zarzut ten jest bezzasadny, albowiem byłoby to niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Rozporządzenie nie stanowi komentarza do aktu prawnego wyższego rzędu, nie jest słownikiem pojęć, ani podręcznikiem branżowym. Posługuje się definicjami ustawowymi oraz funkcjonującymi w literaturze specjalistycznej, w której znaleźć można objaśnienia tych pojęć.
Skarżący zarzuca także rzekomo zbyt daleko idące ograniczenia zastosowane w akcie prawa miejscowego - brak możliwości użytkowania szamb (zbiorników bezodpływowych). Jednak, zarówno dokumentacja hydrogeologiczna, analiza ryzyka oraz wydana w grudniu 2023 r. opinia specjalisty hydrogeologa stwierdzają, iż lokalizowanie budynków mieszkalnych na terenach nieskanalizowanych i użytkowanie przydomowych zbiorników bezodpływowych doprowadziłoby do degradacji wód podziemnych, skażeniem ujęcia oraz koniecznością jego zamknięcia.
Rozporządzenie Wojewody nie zawiera zakazów "sprzecznych" ze sobą w zakresie dopuszczenia zabudowy na ternie skanalizowanym (po zmianie rozporządzenia Wojewody) i jednoczesnego zakazania "wykopów". Ustanowiony zakaz "wykopów" odpowiada zakazowi z art. 130 ust. 1 pkt 6 p.w., i podobnie jak w tym przepisie ustawy, związany jest z przedsięwzięciami melioracyjnymi, zatem nie oznacza zakazu wszelkich "wykopów". Prawodawca zakaz "wykopów" ustanowił bowiem w ramach zakazów w dziedzinie melioracji, i tak też należy wykładać zakaz "wykopów". Wojewoda nie jest uprawniony do definiowania w rozporządzeniu przewidzianych ustawą zakazów.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w., skoro zgodnie z tym przepisem, w niniejszej sprawie, strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ustanowił przecież Wojewoda w drodze aktu prawa miejscowego. To właśnie Wojewoda określa teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej i to on jako organ uprawniony może, jeżeli chodzi o obszar terenu ochrony pośredniej, wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród wymienianych w art. 130 p.w.
Skarżący nie podał na czym miałoby polegać naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 p.w., zgodnie z którym, ustanawiając strefę ochronną obejmującą teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, wojewoda określa obszar terenu ochrony bezpośredniej oraz obszar terenu ochrony pośredniej, a także (...) na obszarze terenu ochrony pośredniej może wskazać odpowiednie nakazy, zakazy i ograniczenia spośród tych, o których mowa w art. 130 p.w.
Rozporządzenie Wojewody nie narusza także przepisów Konstytucji wskazanych w skardze do Sądu I instancji i powtórzonych w skardze kasacyjnej. W tym zakresie NSA podziela argumentację Sądu I instancji zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
4. Biorąc pod uwagę powyższe, wskazane w skardze zarzuty związane z naruszeniami prawa materialnego nie mogły również odnieść zamierzonego skutku.
Zarzut naruszenia art. 130 p.w., art. 135 ust. 1 pkt 2 p.w. i art. 137 ust. 1 pkt 2 p.w. skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że zakazy i nakazy zawarte w rozporządzeniu Wojewody nie są uzasadnione dla prawidłowego procesu ochrony wód podziemnych. Jednocześnie organ sam nie uzasadnił zasadności tych zakazów (w szczególności zakazu określonego w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 7 i pkt 15 rozporządzenia). Zgodnie z rozporządzeniem Wojewody, na terenie ochrony pośredniej zakazuje się:
- lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką na terenach nieskanalizowanych (§ 2 pkt 1 rozporządzenia Wojewody zmieniony przez § 1 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2023 r. (Lubus.2023.3228) zmieniającego rozporządzenie z dniem 12 stycznia 2024 r.; wcześniejsze brzmienie: "lokalizowania budynków mieszkalnych oraz obiektów budowlanych związanych z turystyką");
- wykonywania urządzeń melioracji wodnych oraz wykopów ziemnych (§ 2 pkt 2 rozporządzenia Wojewody);
- lokalizowania zakładów przemysłowych oraz ferm chowu lub hodowli zwierząt (§ 2 pkt 7 rozporządzenia Wojewody);
- lokalizowania nowych ujęć wody, z wyjątkiem: a) wykonywania studni służących rozbudowie i modernizacji na komunalnym ujęciu wód podziemnych, b) wykonywania studni awaryjnych i zastępczych, c) wykonywania ujęć, dla których nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, służących zwykłemu korzystaniu z wód (§ 2 pkt 15 rozporządzenia Wojewody).
NSA podziela w tym zakresie uzasadnienie Sądu I instancji szczegółowo odnoszące się do tych kwestii (por. s. 17-19). Zasadnie uznał Sąd I instancji, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów p.w. Określone w § 2 rozporządzenia Wojewody zakazy nie przekraczają tych objętych wnioskiem. Jednocześnie każdy z zakazów mieści się w ustalonym w art. 130 ust. 1 p.w. katalogu dopuszczalnych zakazów. Do tego brzmienie tych zakazów stanowi efekt długotrwałego postępowania, w toku którego były one kształtowane m.in. właśnie z uwagi na dokonywaną przez Wojewodę wnikliwą weryfikację złożonych przez wnioskodawcę dokumentów. Ostatecznie zakazy stanowią wynik współdziałania skarżonego organ, organu uzgadniającego i wnioskodawcy.
Sąd I instancji nie naruszył również wskazanych w skardze i powtórzonych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji, zarówno tych dotyczących ochrony prawa własności (art. 64 ust. 3 i art. 21), jak i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W rozpoznawanej sprawie do ograniczenia prawa własności doszło "na podstawie przepisów ustawy", przy czym ograniczenia te dotyczą nie tylko skarżącej, ale też innych podmiotów. Były one również uzasadnione koniecznością ochrony przede wszystkim zdrowia publicznego mające na celu zapewnienie dostępu ludziom do odpowiedniej jakości wody do spożycia, a ich wprowadzenie poprzedzone zostało szczegółową analizą znajdującą oparcie w załączonej do akt sprawy obszernej dokumentacji.
5. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.