III OSK 1734/21

III OSK 1734/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 167/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-27
Skarżony organ
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 389
art. 11 c
Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 poz 23
art. 175dd § 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych - tekst jedn
Dz.U. 2018 poz 2107
art. 12b § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 5
art. 97a § 1
Ustawa z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym
Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
art. 4 ust. 3
Traktatu o Unii Europejskiej
Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 41 ust. 1, art. 43 ust. 1
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 167/19 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2019 r. II SA/Wa 167/19, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 stycznia 2019 r. nr V Inf/S0411/259/18 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego:
1. art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (ustawa o KRS) w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zw. z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten:
a) wyraża normy skierowane do organów innych niż Marszałek Sejmu, co umożliwia im stosowanie tego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących udostępnienia informacji publicznej w trybie wnioskowym,
b) wyraża normy regulujące materialną treść prawa do informacji, co w konsekwencji prowadzi do możliwości przyjęcia tego przepisu jako podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej w postaci tożsamości sędziów popierających konkretnych kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa (KRS);
2. zasady skuteczności (efektywności) prawa Unii i, wyrażonej w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), zasady lojalności, w zw. z art. 41 ust. 1 i 43 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylającej decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW (dyrektywa 2016/680), w zw. z: art. 20g ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, art. 6c § 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych, art. 175dd § 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, art. 12b § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 35b ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i art. 97a § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż KRS nie jest organem nadzorczym w rozumieniu art. 41 ust. 1 dyrektywy 2016/680, a zatem, iż do członków KRS wybranych spośród sędziów nie ma zastosowania wymóg powołania na drodze przejrzystej procedury, wynikający z art. 43 ust. 1 dyrektywy 2016/680, co w konsekwencji oznacza, iż dopuszczalna jest taka interpretacja prawa krajowego, w tym także art. 11c ustawy o KRS, z której wynika możliwość ograniczenia prawa do informacji o tożsamości sędziów popierających konkretnych kandydatów do KRS, co stoi w sprzeczności tak z brzmieniem, jak i celem wskazanych przepisów dyrektywy 2016/680 i tym samym narusza zasadę skuteczności prawa Unii i zasadę lojalności, wynikającą z art. 4 ust. 3 TUE.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Jednocześnie zasygnalizowała zasadność oddalenia skargi kasacyjnej ze wskazaniem, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, ale została ona cofnięta i postępowanie z tej skargi kasacyjnej zostało umorzone postanowieniem z 12 października 2021 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, o następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, jednakże została oddalona, bowiem zaskarżony wyrok, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Tym niemniej, dla przejrzystości dalszych rozważań przypomnieć należy istotę sprawy.
Otóż, M. W. wystąpiła do Prezesa NSA z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci treści korespondencji pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Prezesem NSA z 2018 r., dotyczącej potwierdzenia posiadania statusu sędziego przez osoby popierające kandydatów do KRS, wraz z imionami i nazwiskami sędziów.
Prezes NSA odpowiedział, że Podsekretarz stanu w MS zwrócił się o takie potwierdzenie i otrzymał odpowiedź, że osoby popierające mają status sędziego NSA lub WSA. W pozostałym zakresie zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją odmówił udzielenia informacji z uwagi na ochronę prywatności sędziów (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).
Na skutek skargi M. W. WSA w Warszawie zaskarżonym wyrokiem uchylił powyższą decyzję. Uznał, że nie może być tu mowy o ochronie prywatności, ale odmowa była usprawiedliwiona z uwagi na inne tajemnice lub wartości, które chroni art. 11c ustawy o KRS. Mimo to WSA uchylił decyzję, bo być może można ujawnić część informacji (np. kto popierał kandydatów do KRS, ale już nie kogo), o czym powinien rozstrzygnąć organ.
Jako usprawiedliwiony należało uznać pierwszy zarzut skargi kasacyjnej. Przepis art. 11c ustawy o KRS stanowi, że "Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników". Na tle tego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, zgodnie z którym wykładnia art. 11c ustawy o KRS nie daje podstaw do zaakceptowania stanowiska, zgodnie z którym norma zawarta w tym przepisie wyłącza uzyskanie w trybie wnioskowym informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk sędziów udzielających poparcia konkretnym kandydatom do KRS, w procedurze wyłaniania tego organu (zob. np. wyrok NSA z 26.05.2022 r. III OSK 1291/21 i powołane tam orzecznictwo). Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie w pełni podziela, z następujących względów.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji", o jakiej mowa w tym unormowaniu, to prawo do informacji m.in. o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Nie ulega wątpliwości, że informacja o działaniach państwa reprezentowanego przez jego odpowiednio umocowane organy podejmowanych przy udziale sędziów, tj. osób pełniących szczególne funkcje publiczne związane z wymierzaniem sprawiedliwości i korzystających w związku z tym z gwarancji niezależności i niezawisłości, które to działania ukierunkowane są na wyłonienie konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że informacja o aktywności obywateli, w tym konkretnych sędziów jako funkcjonariuszy publicznych, ukierunkowana na wyłonienie w ramach ustawowo przewidzianej procedury konkretnego składu konstytucyjnego organu, jakim jest Krajowa Rada Sądownictwa, i determinująca w znacznym stopniu skład tego organu, jest informacją publiczną, tj. informacją o działalności podmiotu (lub podmiotów) przeprowadzającego tę procedurę. Stanowisko powyższe znajduje również oparcie w ustawowym rozumieniu "informacji publicznej" wynikającym z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., gdzie wskazano, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Ocena zarzutu naruszenia art. 11c ustawy o KRS wymaga w pierwszej kolejności ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", jakim posłużono się w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowanych jako konsekwencje tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224). Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2002 r. K 38/01 (OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59) dokonując wykładni zwrotu "zasady dostępu do dokumentów" użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe "określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazują, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane", zwłaszcza art. 1-5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie "trybu dostępu do informacji publicznej" kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa. Trybunał nie kwestionując stanowiska, zgodnie z którym Konstytucja RP w art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 określa we własnym zakresie zasady dostępu do informacji, przyjął, że użyte w art. 11b ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym pojęcie "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie dotyczy zakresu materialnego i prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, lecz trybu, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji.
W treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posługuje się zarówno pojęciem "zasad", jak i "trybu" dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a u.d.i.p. w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym, należy przyjąć, że pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy materialnoprawne mogą kształtować prawa lub obowiązki ich adresatów bezpośrednio, albo też wymagać dla swojej konkretyzacji odpowiedniego działania organu administracji publicznej (bądź innego organu działającego w imieniu Państwa) – w tym drugim wypadku adresatem danej normy jest również, ale w innym sensie, organ administrujący (zob. J. Zimmermann: Prawo administracyjne, Kraków 2018, s. 89). Normy materialnoprawne są to zatem normy, które - przy uwzględnieniu wyżej wskazanej specyfiki materii, jakiej dotyczą - wyrażają zakaz albo nakaz określonego działania skierowany zarówno do podmiotów stojących na zewnątrz administracji, jak i do organów administracji publicznej powołanych do konkretyzowania tych norm.
Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze procesowym. Są to normy, które uzupełniają normy materialnoprawne przez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia, wprowadzając sformalizowane reguły w tym zakresie i dając adresatowi aktu możliwość obrony, a także gwarantując mu pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Normy określające tryb postępowania regulują proces polegający na skonkretyzowaniu treści normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu (por. J. Borkowski: Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUW, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 38) przez wyrażenie zakazu albo nakazu określonego działania w sprawie, a tym samym ustanawiając zwłaszcza po stronie organu administracji publicznej (chociaż nie tylko) szereg obowiązków procesowych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z 16 września 2002 r. K 38/01 podkreślał, że "tryb udzielania informacji, o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe (...) Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby przez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce". Do dyrektyw proceduralnych Trybunał zaliczył m.in. dyrektywy dotyczące kwestii udostępniana informacji przez ich ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienia możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia ich na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenia, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem.
Dokonana na tle powyższych ustaleń analiza art. 11c ustawy o KRS wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakim w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy Marszałka Sejmu, czyli podmiotu, który nie ma kompetencji do podejmowania działań w zakresie spraw zainicjowanych wnioskami o udostępnienie informacji publicznej oraz jedynie etapu postępowania prowadzonego przez Marszałka Sejmu. Skoro bowiem zgodnie z brzmieniem tego przepisu "Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b [ustawy o KRS] Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników", to niewątpliwie treść tego przepisu odnosi się do jednego z obowiązków Marszałka Sejmu w zakresie dokonania pewnych czynności technicznych w toku postępowania zgłaszania kandydatów na członków KRS, tj. czynności przekazania posłom i podania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów, obligując go do wykonania tych czynności niezwłocznie i jednocześnie wyłączając z zakresu tego obowiązku załączniki do zgłoszeń. Analiza art. 11a i art. 11b ustawy o KRS oraz art. 11d i art. 11e ustawy o KRS wykazuje, że powyższa czynność stanowi jeden z elementów sekwencji czynności Marszałka Sejmu w związku z procedurą zgłaszania kandydatów do KRS, tj. podejmowana jest po obwieszczeniu przez niego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" o rozpoczęciu procedury zgłaszania kandydatów na członków Rady, zwróceniu się do właściwych podmiotów o sporządzenie i przekazanie w ustawowym terminie informacji obejmującej dorobek orzeczniczy kandydata, ewentualnym zwróceniu się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy złożono wymaganą liczbę podpisów, zwróceniu się do Ministra Sprawiedliwości o potwierdzenie posiadania przez osoby popierające zgłoszenie statusu sędziego, a przed zwróceniem się do klubów poselskich o wskazanie kandydatów na członków Rady. Nie ulega zatem wątpliwości, że art. 11c ustawy o KRS – odczytywany zarówno przez pryzmat wykładni językowej, jak i systemowej – reguluje w określonym zakresie tryb postępowania w związku z dokonanymi zgłoszeniami kandydatów do KRS.
Analiza powyższego przepisu nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej w postaci załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów (a zatem i do treści tych załączników). Z jego treści nie wynika, aby załączniki te oraz ich treść nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Marszałek Sejmu w toku toczącego się postępowania, nie jest obowiązany podać tych załączników do publicznej wiadomości. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawy normatywne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Wymogu "określenia w ustawach" przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych wyżej wartości nie spełnia ani art. 11c ustawy o KRS, ani inne przepisy tej ustawy. Analiza przepisów art. 11a-11e ustawy o KRS wykazuje, że ustawodawca unormował w nich procedurę zgłaszania kandydatów na członków KRS, a w jej ramach określił m.in. również kompetencje Marszałka Sejmu wyłącznie w zakresie jego czynności w procedurze zgłaszania kandydatów na członków KRS. Przepis art. 11c ustawy o KRS nie reguluje kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy dostępu do informacji publicznej. Wykładnia art. 11c ustawy o KRS dokonana na tle art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p. oraz przepisów ustawy o KRS – zarówno wykładnia językowa, systemowa i celowościowa odwołująca się do istoty, celu i zakresu konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej – prowadzą do wniosku, że przepis ten zawiera wyłącznie normę procesową i odnosi się – i to w ograniczonym zakresie – do trybu udostępnienia informacji publicznej.
Ustalenie procesowego charakteru normy zakodowanej w art. 11c ustawy o KRS ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, bowiem taki właśnie charakter normy zakodowanej w powyższej regulacji wyklucza dopuszczalność wyprowadzania z tej regulacji podstaw do ustalania zakresu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej bądź jego ograniczania. Prawo to ma charakter materialny, co oznacza, że zarówno jego podstaw, jak i źródeł jego ograniczania należy poszukiwać w normach materialnoprawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek kształt normatywny określonej procedury może mieć w sferze faktycznej wpływ na sposób realizacji roszczeń wynikających z publicznych praw podmiotowych, to nie wynikają z niego podstawy do określania zakresu tych praw, w tym ich ograniczeń w sferze materialnoprawnej.
Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym wskazanie w art. 11c ustawy o KRS, że Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b, z wyłączeniem załączników, jest równoznaczne ze wskazaniem przez ustawodawcę, które dane w tym przypadku podlegają udostępnieniu, a które nie. Stanowisko to bowiem byłoby konsekwencją przyjęcia, że w art. 11c ustawy o KRS zakodowana została norma materialnoprawna określająca prawo dostępu do informacji publicznej w postaci tego rodzaju załączników i zawartych w nich treści, co z wyżej wskazanych powodów nie znajduje uzasadnienia na tle wykładni tego przepisu. Z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej. Norma zawarta w tym przepisie nie odnosi się do kompetencji podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, tj. kompetencji w zakresie rozstrzygania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej, a w konsekwencji w żaden sposób kompetencji tych nie modyfikuje. Kompetencje te określa natomiast u.d.i.p.
Skoro zatem rozstrzygnięcie o skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie było możliwe w oparciu o przytoczoną wyżej argumentację, opartą na ustawodawstwie krajowym, to zbędne jest w tej sytuacji odnoszenie się do norm prawa unijnego przywołanych w drugim zarzucie skargi kasacyjnej, które – jak można przypuszczać – mają jedynie uzupełniający charakter. Odnoszą się bowiem do statusu KRS, który miałby wskazywać na to, że procedura wyłaniania kandydatów do tego organu powinna być transparentna, a zatem informacje dotyczące osób biorących udział w tej procedurze powinny być informacjami publicznymi, co zostało już i tak przesądzone wyżej.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, gdyż – jak zaznaczono na wstępie rozważań – zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095), wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, o czym strony zostały wcześniej poinformowane.