III OSK 1733/25

III OSK 1733/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Kobak
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Po 454/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-04-09
III OZ 607/24 - Postanowienie NSA z 2025-01-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SA/Po 454/24 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 26 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Pismem z 5 czerwca 2019 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) wniosła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej Wielkopolsce poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE - etap I", działka nr ewid. [...]/1, obręb [...], gm. [...]. Przedsięwzięcie dotyczy budowy zakładu przetwarzania odpadów oraz produkcji energii. W ramach projektu przewidziano instalację termicznego przekształcania odpadów o przepustowości 129870 Mg/rok (390 Mg/dobę), w której będzie produkowana energia cieplna i elektryczna o mocy do 49,9 MW, a także instalacja mechanicznego przetwarzania odpadów o przepustowości 100 000 Mg/rok (302 Mg/dobę), w której przygotowywane będzie paliwo alternatywne do produkcji energii, tzw. preRDF. Dodatkowo przewidziano instalację fotowoltaiczną o mocy do 50 kW oraz infrastrukturę towarzyszącą (zbiorniki na paliwo, silosy, magazyny, drogi, place, obiekty socjalno-biurowe, techniczne, magazynowe, infrastruktura ppoż., teletechniczna, elektryczna oraz niezbędne instalacje i sieci).
Decyzją z 30 lipca 2021 r. Wójt Gminy [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] Nr XVI/124/2015 z 9 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowe, Toniszewo, Kopaszyn" (Dz.Urz.Woj. Wlkp. poz. 7530, dalej: m.p.z.p.). Organ wyjaśnił, że budowa instalacji termicznego przetwarzania odpadów, tj. instalacji produkcji energii w kogeneracji z wykorzystaniem biomasy i paliw alternatywnych, oznacza budowę współspalarni, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699). Natomiast w § 9 pkt 1 lit. b m.p.z.p. przewidziano budowę spalarni odpadów. Wobec braku tożsamości prawnego znaczenia pojęć "spalarnia" i "współspalarnia" należało odmówić wydania decyzji środowiskowej. Ponadto powodem odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia był brak możliwości jego realizacji według warunków wskazanych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego uzupełnieniach. W każdym z zaproponowanych wariantów przedsięwzięcia występowała instalacja współspalarni, a przedsięwzięcie musiałoby być zasilane w wodę w ilości przekraczającej możliwości punktu uzdatniania wody.
Spółka wniosła odwołanie od decyzji 30 lipca 2021 r.
Decyzją z 24 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z 30 lipca 2021 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprzeciwy od powyższej decyzji z 24 listopada 2021 r. wniosła Gmina [...] oraz A. w O. (dalej: stowarzyszenie). Wyrokiem z 20 stycznia 2022 r. II SA/Po 1012/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił sprzeciw Gminy [...], a po rozpoznaniu sprzeciwu stowarzyszenia uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 24 listopada 2021 r. Skargę kasacyjną od wyroku z 20 stycznia 2022 r. wniosła Gmina [...]. Wyrokiem z 24 maja 2022 r. III OSK 1081/22 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Następnie decyzją z 20 maja 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] 30 lipca 2021 r. Skargę na decyzję z 20 maja 2022 r. wniosła spółka. Wyrokiem z 25 października 2022 r., II SA/Po 502/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 20 maja 2022 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie. Wyrokiem z 11 października 2023 r. III OSK 388/23 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.
Decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Pile utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z 30 lipca 2021 r. podzielając stanowisko w zakresie niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami m.p.z.p.
Spółka wniosła skargę na decyzję z 26 kwietnia 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
Wyrokiem z 9 kwietnia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi spółki, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 26 kwietnia 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z 30 lipca 2021 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji powołał się na wydane w tej sprawie wyroki sądów administracyjnych oraz wskazał, że zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy użyte w § 9 pkt 1 lit. b) m.p.z.p., sformułowanie "dopuszcza się [...] lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów – spalarni odpadów" powinno być rozumiane jako jedynie możliwa, wprost wskazana forma instalacji do przetwarzania odpadów. Dokonując interpretacji § 9 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. (dopuszczającego lokalizację do przetwarzania odpadów – spalarnię odpadów) oraz § 9 pkt 1 lit. c) m.p.z.p. (dopuszczającego odrębnie od lokalizacji instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów także lokalizację elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej) w związku z § 2 pkt 4 m.p.z.p. (definicja elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej) należy mieć na uwadze cele wprowadzenia tych przepisów. W tym kontekście nie można wykluczyć dopuszczalności lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, uwzględniając wspólnie określone elementy obu definicji "spalarni" i "współspalarni".
Sąd I instancji powołał się na wyjaśnienia Gminy [...] oraz dokumentację zgromadzoną w toku prac planistycznych. W ocenie organu odwoławczego, z tej dokumentacji wynika, że głównym celem wprowadzenia § 9 pkt 1 lit. b) m.p.z.p. było umożliwienie realizacji przedsięwzięcia pn. "Zakład konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną zlokalizowany na terenie działki nr [...]/1, obręb [...], gmina [...]", w związku z którą Wójt Gminy [...] wydał decyzję środowiskową z 22 kwietnia 2013 r. Oznacza to, że przedsięwzięcie realizowane przez spółkę jest sprzeczne z ustaleniami m.p.z.p. Jak wynika z oświadczenia urbanisty z 18 marca 2024 r., podstawą "procedowania planu" był raport o oddziaływaniu dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Zakładu konwersji odpadów komunalnych na energię elektryczną i cieplną", w którym jest mowa o spalarni odpadów.
Dlatego też Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 11 października 2023 r. III OSK 388/23. W ocenie Sądu I instancji, m.p.z.p. nie został skonstruowany w sposób, który dopuszcza jedynie przedsięwzięcie polegające na budowie spalarni odpadów w myśl przepisów odrębnych. Jednocześnie nie wprowadzono również do m.p.z.p. regulacji, które wykluczyłyby jednoznacznie możliwość lokalizacji przedsięwzięć będących takimi instalacjami do przetwarzania odpadów, których wiodąca rolą jest przed wszystkim produkcja energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii. Organy nie przedstawiły również argumentów, które wykluczałby możliwość uznania współspalarni odpadów za obiekt przemysłowy zbliżony do biogazowni rolniczej, która jest uznana za przedsięwzięcie dopuszczalne w świetle m.p.z.p. w prowadzonym postępowaniu przed organami administracji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 40 i 41 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L z 2010 r. Nr 334, str. 17 ze zm.). Polegało to na niewłaściwej wykładni pojęć współspalarni odpadów i spalarni odpadów, z pominięciem aspektu rozróżniającego te instalacje, jakim jest wspólne spalanie paliw i odpadów we współspalarni.
Po drugie, art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r., poz. 1130) w związku z § 9 ust. 1 i pkt 7.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) przez dopuszczenie zastosowania niewłaściwej interpretacji rozszerzającej wyjątki ustalone w § 9 pkt 1 lit. b) i c) m.p.z.p.
Ponadto stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 81 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) przez rozstrzygnięcie, które wykracza poza kontrolne kompetencje sądu administracyjnego i narusza swobodę orzeczniczą organów administracyjnych w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy o odpadach w związku z art. 3 pkt 40 i 41 dyrektywy 2010/75/UE. Polegało to na niewłaściwej wykładni pojęć współspalarni odpadów i spalarni odpadów, z pominięciem aspektu rozróżniającego te instalacje, jakim jest wspólne spalanie paliw i odpadów we współspalarni. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 11 października 2023 r. III OSK 388/23 (a nie w wyroku z 24 maja 2022 r. III OSK 1081/22, który dotyczył wyłącznie legitymacji skargowej gminy i który nieprawidłowo powołał autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu). W wyroku z 11 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozróżnienia pojęć współspalarni i spalarni odpadów i ocena prawna w tym zakresie była wiążąca dla organu oraz Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę (art. 153 i art. 170 p.p.s.a., które nie były nawet przedmiotem zarzutów kasacyjnych). W uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy podjął działania w celu pozyskania informacji i dokumentów związanych z procesem planistycznym, jednak zostały one przeanalizowane wyłącznie pod względem wykładni historycznej, nakierowanej na okoliczności związane z procesem planistycznym. Brak było natomiast wykładni celowościowej i systemowej, na konieczność zastosowania której wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2023 r. Brak było bowiem kompleksowego odniesienia się do obowiązujących uregulowań m.p.z.p., w kontekście przyszłych przedsięwzięć na terenie objętym tym planem, a organ odwoławczy ograniczył się w istocie do stwierdzenia, że m.p.z.p. uchwalany był "pod" konkretną spalarnię odpadów, co oczywiście nie mogło mieć istotnego znaczenia dla wykładni obowiązujących przepisów m.p.z.p. Należało natomiast uwzględnić treść uchwały, w tym w szczególności § 9 m.p.z.p., a także definicje legalne spalarni i współspalarni z art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy o odpadach, które jak zresztą wskazuje autor skargi kasacyjnej, są podobne w zakresie sposobu prowadzonej działalności. Natomiast niewątpliwie różny jest cel ustawowy tych przedsięwzięć. Spalarnia stanowi zakład, którego głównym celem jest termiczne przekształcanie odpadów, natomiast współspalarnia jest przede wszystkim nastawiona na produkcję energii elektrycznej lub produktów w celu odzyskania zawartej w nich energii. Znajduje to potwierdzenie w definicjach z art. 3 pkt 40 i 41 dyrektywy 2010/75/UE, których implementację stanowią definicje art. 3 ust. 1 pkt 26 i 31 ustawy o odpadach i na co wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2023 r. Nie ulega także wątpliwości, że organ odwoławczy, poprzestając w istocie na uwzględnieniu planów inwestycyjnych gminy z okresu uchwalenia m.p.z.p., nie rozważył czy współspalarnia odpadów powinna może być traktowana jako obiekt przemysłowy z kategorii wytwórczych, który pozostaje zbliżony do biogazowni. Zabrakło również rozważania, czy w sytuacji, w której m.p.z.p. dopuszcza lokalizację spalarni, a także lokalizację biogazowni, to dopuszczalna pozostaje również lokalizacja współspalarni, która w swojej istocie łączy funkcje obu tych typów przedsięwzięć.
Po drugie, nie doszło także do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ust. 1 i pkt 7.6 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z nieprawidłowego rozumienia przez autora skargi kasacyjnej konstrukcji prawnej normy z § 9 pkt 1 m.p.z.p. Norma ta dzieli się na równorzędne jednostki redakcyjne (litery od a do h). Wynika z niej, że na terenie oznaczonym symbolem P dopuszcza się lokalizację:
a) obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją terenu,
b) instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów,
c) elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej,
d) budynków socjalnych, biurowych i administracyjnych,
e) budynków garażowo-gospodarczych,
f) zbiorników naziemnych i podziemnych,
g) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej,
h) dojść, dojazdów, parkingów i placów.
Tak sformułowana norma nie pozwala na przyjęcie, że pkt b) stanowi wyjątek względem pkt a) co wyklucza przyjęcie, że pojęcie spalarni odpadów z pkt b) należy wykładać ściśle, jako wyjątek od zasady. Autor skargi kasacyjnej prawidłowo powołuje się na tezę wyroku NSA z 18.09.2018 r., II OSK 2408/16, LEX nr 2571968, zgodnie z którą przy wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do przeznaczenia terenu konieczne jest sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie jest to niezwykle istotne w sprawach, w których przedmiotem oceny jest zgodność planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W aktach planistycznych uwzględniane są bowiem często pojęcia pozaprawne lub nieposiadające definicji ustawowej (jak np. obiekty produkcyjne z § 9 pkt 1 lit. a) m.p.z.p.), co wymaga dokonania ich wykładni w kontekście całości obowiązującej regulacji prawnej. Natomiast autor skargi kasacyjnej wyprowadza z cytowanego wyżej wyroku nieprawidłowe wnioski, pomijając, że w tej sprawie organ odwoławczy pominął zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2023 r. Zalecenia te odnosiły się właśnie do kontekstu systemowego pojęć spalarni i współspalarni odpadów, również w zakresie pozostałych przepisów m.p.z.p. Ponownie podkreślenia przy tym wymaga, że zalecenia te zostały sformułowane na podstawie art. 153 p.p.s.a., który miał zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i który nie był przedmiotem zarzutów kasacyjnych.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 80 k.p.a., jak i w związku z art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie sformułował wytycznych, które wykraczają poza kontrolne kompetencje sądu administracyjnego i naruszają swobodę orzeczniczą organów administracyjnych w zakresie interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji dokonał natomiast prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów, które miały zastosowanie w tej sprawie oraz prawidłowo orzekł, że organ odwoławczy nie wykonał wytycznych, które sformułował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2023 r.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.