III OSK 1730/24

III OSK 1730/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1298/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-03-12
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185, 207 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/23 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr 1066/DSS w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 1. odstępuje od zasądzenia od T. S. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1298/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z 25 kwietnia 2023 r. nr 1066/DSS w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 2 w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Szczecinie z 22 lutego 2023 r. nr UMU 27160/1 (pkt 2) oraz zasądził od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego kwotę 497 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 14 lutego 2023 r. skarżący zwrócił się do wojskowego organu emerytalnego w Szczecinie z wnioskiem o wypłatę świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 459 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 2305 ze zm.), przysługującego z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Decyzją z 22 lutego 2023 r., nr UMU 27160/1, Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w Szczecinie (dalej zwany "organem I instancji") odmówił przyznania i wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. Decyzja została wydana na podstawie art. 458 ust. 5, art. 459 pkt 1, art. 460 ust. 1 i 5 ustawy o obronie Ojczyzny.
Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, wskazaną na wstępie decyzją Minister Obrony Narodowej (dalej zwany "organem" lub "organem II instancji") uchylił w całości zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz odmówił skarżącemu wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wojskowej (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo z powodu wydania decyzji przez osobę, która nie jest upoważniona do podpisania decyzji. Co do istoty sprawy organ stwierdził, że w świetle dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy brak było podstaw do wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego.
Powyższą decyzję w jej punkcie 2 skarżący uczynił przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonej części decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji organu I instancji oraz uchylił decyzję organu II instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana przez pracownika nieupoważnionego do jej wydania. Decyzję w I instancji podpisał z upoważnienia Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Szczecinie Zastępca Dyrektora WBE J. S., który jednak w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dysponował upoważnieniem, o którym mowa w art. 268a k.p.a. W aktach sprawy znajduje się decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Szczecinie z 2 stycznia 2023 r. nr 1/2023, która stanowi jedynie, iż w czasie nieobecności Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego jego obowiązki pełnić będzie Zastępca Dyrektora Biura, zaś w sytuacji jednoczesnej nieobecności Dyrektora i Zastępcy Dyrektora Biura - kierujący Biurem zostanie wyznaczony oddzielną decyzją. Ten dokument, z uwagi na jego ogólny i niesprecyzowany zakres upoważnienia, nie spełnia wymogów wskazanych w art. 268a k.p.a. W aktach sprawy znajduje się również decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia 14 lutego 2023 r. nr 7/2023 dotycząca pełnienia obowiązków, w tym podpisywania decyzji, w okresie jego nieobecności z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim w dniach 10 - 26 lutego 2023 r. Decyzja ta została jednak podpisana przez Zastępcę Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego, a zatem również nie spełnia ustawowych wymogów upoważniających do podpisywania decyzji w imieniu piastuna organu.
W takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, że decyzja organu I instancji jest obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 268a k.p.a.
Odnosząc się do stanowiska zawartego w decyzji organu II instancji Sąd wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została podpisana przez pracownika, który nie legitymuje się właściwym upoważnieniem, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tylko bowiem organ I instancji może, w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania zgodnej z prawem (podpisanej przez upoważnioną osobę) decyzji, konwalidować omawianą kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ II instancji nie był uprawniony do samodzielnej oceny poprawności stanowiska zawartego w nieważnej decyzji organu I instancji, a czyniąc to naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 268a k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem jej nieważności. Natomiast decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkowało jej uchyleniem.
Skargę kasacyjną wniósł organ, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organ uchylając i zmieniając decyzję organu I instancji (rozstrzygając merytorycznie) naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosując ten przepis w przedmiotowej sprawie, ponieważ powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasacyjną, co spowodowało, że nie została dochowana zasada dwuinstancyjności postępowania, przy czym Sąd I instancji:
- pominął, że wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanki naruszenia przepisów postępowania i istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
- nie wykazał, że gdyby nie stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne, zwłaszcza że ustalony stan faktyczny sprawy jak i obowiązujące przepisy prawa materialnego (art. 460 ust. 5 w zw. z art. 458 ust. 5 ustawy o obronie Ojczyzny) determinują wydanie ponownie takiego samego rozstrzygnięcia.
2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z. art. 135 p.p.s.a. - polegające na wskazaniu jako podstawy prawnej wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji art. 145 § 2 p.p.s.a. dotyczącego skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przewidującego stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozstrzygnięcia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Obrony Narodowej wskazał, że w jego ocenie organ II instancji stwierdzając w postępowaniu odwoławczym, że decyzja organu I instancji obarczona była wadą nieważności, mógł wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Niewątpliwie stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nie dotyczyło przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, nie miało wpływu na to postępowanie, a tym samym brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja organu I instancji była negatywna dla strony przeciwnej, a ustalony stan faktyczny i przedstawiona w niej wykładnia przepisów prawa materialnego – prawidłowa. Gdyby zatem organ II instancji uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, to rozstrzygnięcie sprawy byłoby takie samo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Zasadnie zarzuca skarżący kasacyjnie Minister Obrony Narodowej naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. polegające na stwierdzeniu, że organ uchylając i zmieniając decyzję organu I instancji (rozstrzygając merytorycznie) naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stosując ten przepis w przedmiotowej sprawie, ponieważ powinien zastosować art. 138 § 2 k.p.a. i wydać decyzję kasacyjną, co spowodowało, że nie została dochowana zasada dwuinstancyjności postępowania.
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego (organ I instancji) decyzją z 22 lutego 2023 r., na podstawie art. 458 ust. 5, art. 459 pkt 1, art. 460 ust. 1 i 5 ustawy o obronie Ojczyzny, odmówił przyznania i wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres jednego roku po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. W sprawie bezsporne jest, że ta decyzja została podpisana przez osobę nieupoważnioną do jej wydania. Oznacza to, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem art. 268a k.p.a. w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. To uchybienie było podstawą do zastosowania przez organ odwoławczy Ministra Obrony Narodowej art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia w całości zaskarżonej decyzji (pkt 1) oraz odmówienia wypłaty świadczenia pieniężnego przysługującego przez okres 1 roku po zwolnieniu ze służby wojskowej (pkt 2).
Istota sprawy polega na odpowiedzi na pytanie, czy w przedstawionych tu okolicznościach Sąd I instancji miał podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji, tj. do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (co do decyzji II instancji) i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (co do decyzji I instancji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedź na to pytanie jest negatywna.
Zgodnie z treścią przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania w takim stopniu, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2008, s. 357). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.
Zarówno Minister działający w sprawie jako organ odwoławczy, jak również Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustaliły, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak Sąd I instancji przyznając Ministrowi rację, iż decyzja organu I instancji o odmowie wypłaty świadczenia wydana została z naruszeniem przepisów regulujących upoważnianie dla pracowników organu do wydania decyzji (art. 268a k.p.a.), nietrafnie przyjął, iż Minister naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 15 k.p.a., bowiem zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja skutkowała koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy organ w postępowaniu odwoławczym stwierdzi, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego powinien wówczas uchylić decyzję i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (por. wyrok NSA z 5 września 2014 r. sygn. akt II OSK 537/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się jednak z poglądem Sądu I instancji, że "[d]otyczy to jednak kwalifikowanej wadliwości decyzji organu I instancji w sferze prawa materialnego. Natomiast w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja organu I instancji jest dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (np. jak w niniejszej sprawie decyzja została podpisana przez osobę, która nie posiadała stosownego upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a.) organ II instancji nie może dokonać oceny tejże decyzji co do istoty (co do meritum sprawy). Decyzja ta jest bowiem nieważna z powodu wadliwości o charakterze procesowym - braku jej podpisania przez upoważnionego pracownika. Decyzja niepodpisana nie może być przedmiotem oceny organu II instancji co do istoty (co do meritum), bowiem nie wywołuje skutków w sferze prawa materialnego".
Ponadto, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, powołując się na wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 221/10, że "[w] świetle art. 138 k.p.a. organ II instancji nie może w ramach postępowania odwoławczego wydać decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu I instancji". Jednak nie można zgodzić się z tym Sądem, że "[w] przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zawiera wadę nieważności z tego powodu, że została podpisana przez pracownika, który nie legitymuje się właściwym upoważnieniem, organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a." Zdaniem Naczelnego Sąd Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy brak było przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro Minister rozpatrując niniejszą sprawę na etapie postępowania odwoławczego stwierdził, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę, która nie była do tego upoważniona, to nie mógł on stwierdzić nieważności decyzji i był zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz podjęcia jednego z rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a., który nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy.
W istocie wydanie decyzji przez osobę niemającą odpowiedniego upoważnienia do jej wydania wyczerpuje przesłankę nieważności wyrażoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organ administracji orzekający w trybie odwoławczym powinien stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych i w piśmiennictwie dominuje pogląd, że kodeks postępowania administracyjnego wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali w toku postępowania instancyjnego, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji dotknięta jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, może jedynie uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy. Nieusprawiedliwione jest natomiast zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 k.p.a., bowiem przepis ten normuje sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa jako organ nadzorczy, a nie jako organ odwoławczy, a tym samym ma mniejsze uprawnienia niż uprawnienia organu odwoławczego (por. wyrok NSA z 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z 12 marca 1981 r., sygn. akt SA 472/81; wyrok NSA z 7 stycznia 1992 r., III SA 946/91; wyrok NSA z 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 344/99; wyrok NSA z 13 września 1999 r., sygn. akt IV SA 39/99; wyrok NSA z 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 221/10; glosa J. Borkowskiego do wyroku SA/Wr 795/92, OSP 1995/6/123).
Ponadto, jak to trafnie zarzucił skarżący kasacyjnie Minister, Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzależnione jest od łącznego spełnienia przesłanki naruszenia przepisów postępowania i istnienia niewyjaśnionego przez organ i instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz nie wykazał, że gdyby nie stwierdzone naruszenie przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby być inne, zwłaszcza że ustalony stan faktyczny sprawy jest bezsporny a dotychczasowe stanowiska organów I i II instancji wskazują, że ponownie rozpoznając sprawę zajmą podobne stanowisko. Ponowne rozpoznanie sprawy zapewne nie doprowadziłoby do wydania innego (pozytywnego rozstrzygnięcia), a jedynie przedłużyłoby postępowanie administracyjne.
Kierując się zasadą merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy i uwzględniając, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, w sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów sprawy należy uznać, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą takie okoliczności, które mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd I instancji nie wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Skoro Minister nie stwierdził, że w sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego a jedynie ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, jako organ rozpoznający sprawę merytorycznie był uprawniony do dokonania własnej oceny zebranych dowodów i w zależności od wyników tej oceny do wydania stosownego orzeczenia w oparciu o dyspozycje z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wykazał takich wad postępowania wyjaśniającego, które wymagałyby powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, to w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
Ponadto, wprawdzie wykładnia literalna art. 138 § 2 k.p.a. może sugerować, że chodzi o naruszenie przez zaskarżoną decyzję jakichkolwiek przepisów postępowania, to jednak wykładnia zorientowana na cel powyższego przepisu nakazuje przyjąć, że naruszenie, o którym mowa, dotyczy wyłącznie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, a nie jakichkolwiek innych przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji. Powyższa wykładnia jest uzasadniona ze względu na cel nowelizacji tego przepisu, jakim było ograniczenie zakresu stosowania decyzji kasacyjnej. Wymaganie, aby organ odwoławczy dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdził naruszenie przepisów postępowania (wyjaśniającego), stanowi bowiem istotne – w porównaniu z poprzednim stanem prawnym – ograniczenie zakresu uznania tego organu. O ile przed nowelizacją zakres tego uznania był szeroki, organ odwoławczy dysponował bowiem w tym względzie szerokim zakresem swobody w interpretowaniu stanu faktycznego sprawy w kontekście ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, a zwłaszcza "w znacznej części", o tyle w aktualnym stanie prawnym uznanie to nie dotyczy wyłącznie interpretacji faktów sprawy, a więc tego, czy zostały one niewyjaśnione w całości lub w znacznej części lecz interpretacji prawa, a mianowicie czy zostały naruszone przepisy postępowania (wyjaśniającego) tak: A. Wróbel [w] M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postepowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 138).
Jak zasadnie stwierdziła autorka skargi kasacyjnej, niewątpliwie stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji nie dotyczyło przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające, nie miało ono wpływu na to postępowanie, a tym samym brak było koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto wnioskodawca nie zgłaszał zarzutów co do postępowania wyjaśniającego. Zatem słusznie twierdzi organ, że nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a tym samym konieczne było podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o jedną z podstaw z art. 138 § 1 k.p.a.
Sąd I instancji przyjmując za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie wykazał, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik a taka okoliczność stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. konieczną do uchylenia zaskarżonej decyzji a nawet jej nie analizował.
Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że wobec wydania rozstrzygnięcia przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zasada dwuinstancyjności postępowania wyrażona w art. 15 k.p.a. doznaje uszczerbku. Istota tejże zasady sprowadza się do tego, że w rezultacie wniesienia zwykłego środka zaskarżenia decyzji sprawa jest rozpatrywana ponownie - w jej pełnym zakresie przedmiotowym - przez organ wyższego stopnia, a w określonych ustawowo sytuacjach - przez organ, który podjął zakwestionowane rozstrzygnięcie. W okolicznościach niniejszej sprawy, trudno jednak wskazać argumenty, które przemawiałyby za tym, że naruszenie tej zasady miałoby istotny wpływ na wynik sprawy rozpoznawanej przez Sąd I instancji, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo należy tu wskazać, że Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, również nie wykazał tej przesłanki a nawet jej nie analizował.
W konsekwencji Sąd I instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej niezasadnie uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organ odwoławczy, warunkującego zastosowanie środka o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ organ zastosował usprawiedliwione okolicznościami niniejszej sprawy rozstrzygnięcie, przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy niezasadne byłoby także zastosowanie odnośnie do decyzji organu I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Jako oczywiście uzasadniony jawi się drugi zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wskazana przez Sąd I instancji podstawa prawna stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji (punkt 2 zaskarżonego wyroku), tj. art. 145 § 2 p.p.s.a. oczywiście nie mogła być zastosowana w okolicznościach niniejszej sprawy. Bowiem dotyczy skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postepowaniu niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisem uprawniającym sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. jest przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jednak, jak już wyżej wykazano nie miał on zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który uwzględni stanowisko NSA.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu w całości, ponieważ skarżący nie prezentował w sprawie stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, które to nie zyskało aprobaty Sądu kasacyjnego i skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zatem zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu tego przepisu.