III OSK 1728/24

III OSK 1728/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1035/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-02-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U.UE.L 2012 nr 26 poz 1 art. 11 ust. 1 lit. a i b
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre  przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2003 nr 41 poz 26 art. 3 ust. 1
Dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących  środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji G. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1035/23 w sprawie ze skargi Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 1035/23 oddalił skargę Fundacji G. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 29 stycznia 2022 r. Fundacja G. z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") złożyła do Ministra Aktywów Państwowych (dalej: "organ") wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wszelkich posiadanych danych dotyczących wygaszenia węglowego kompleksu Turów, w tym przygotowanych przez PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. (dalej: "Spółka"), w szczególności w zakresie harmonogramu wyłączenia bloków energetycznych w elektrowni w Turowie (dalej: Harmonogram").
Pismem z dnia 8 marca 2022 r. Fundacja doprecyzowała, że chodzi w szczególności o dokumenty (w tym korespondencję ze Spółką), dotyczące programu sprawiedliwej transformacji regionów województwa dolnośląskiego w kontekście kompleksu energetycznego Turów.
Pismem z dnia 28 marca 2022 r., udzielono Fundacji odpowiedzi w zakresie przekazania części dokumentacji, dotyczącej wygaszania kompleksu.
Odrębnym pismem z dnia 29 marca 2022 r. odmówiono jednocześnie dostępu do zakładanego przez Spółkę Harmonogramu - pozyskanego wyłącznie na potrzeby rozmów z Komisją Europejską, dotyczących Funduszu Sprawiedliwej Transformacji.
Wobec wniesienia przez Fundację skargi na bezczynność w zakresie jej wniosku z 29 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - prawomocnym wyrokiem z 23 listopada 2022 r. o sygn. akt II SAB/Wa 417/22 - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Minister Aktywów Państwowych decyzją z dnia (...) r. nr (...), na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "ustawa o informacji", "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji.
Na powyższą decyzję Fundacja G. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie skarżonego aktu oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
W trakcie rozprawy (k. 73) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Fundacji G. z siedzibą w Warszawie uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ administracji trafnie opisał ramy prawne rozpatrywanej sprawy, w tym przywołał stanowiska prezentowane w judykaturze i doktrynie w kontekście pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa - w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233, zwana dalej: "ustawa o konkurencji", "u.z.n.k.") - utożsamianej w danym przypadku z tajemnicą przedsiębiorcy, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, a następnie scharakteryzował stan faktyczny sprawy. Zasadnie wywiedziono występowanie przesłanek odmowy udostępnienia informacji publicznej, przewidzianych art. 5 ust. 2 ustawy o informacji - przez wzgląd na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Uzasadniało to wydanie decyzji odmownej - na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Sąd pierwszej instancji przyjął argumentację organu za własną, z zastrzeżeniem trzech uwag w kwestii: znaczenia w sprawie roboczego charakteru Harmonogramu, uzasadnienia nieudostępnienia informacji przez wzgląd na domniemany interes Państwa oraz znaczenia w danej sprawie zawartych w ustawie o ocenach reguł ograniczenia dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie budzą wątpliwości istotne dla wyniku sprawy okoliczności faktyczne, wobec których wydano zaskarżono orzeczenie. Sąd nie znalazł podstaw, aby wątpić zapewnieniom organu, opartym na oświadczeniu Spółki, że podjęła ona i realizuje określone działania, służące ograniczeniu powszechnego dostępu do informacji, ujętych w Harmonogramie - terminarzu wygaszenia bloków energetycznych (przesłanka formalna objęcia tajemnicą). Wskazano, że stosowne zastrzeżenia, co do zachowania poufności, przekazywała Spółka udostępniając Harmonogram Urzędowi. W istocie tych twierdzeń nie kwestionowano także w skardze. Wywody w niej zawarte koncentrowały się na próbie wykazania, że udostępnienie informacji byłoby zasadne - w kontekście toczącego się odrębnie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Kwestionowano też zasadność uznania, że informacja może mieć wartość gospodarczą w kontekście sytuacji rynkowej Spółki (wystąpienie przesłanki materialnej objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa).
W ocenie Sądu pierwszej instancji wywody Fundacji w tym zakresie są chybione. Nie może mieć w sprawie istotnego znaczenia, czy na określonym terenie (okolice kompleksu) Spółka jest jedynym podmiotem wydobywającym węgiel, bądź znaczącym dostawcą energii. Co kluczowe, prowadzi ona działalność komercyjną na rynku surowców oraz energii i jej plany gospodarcze - w tym dotyczące zakresu wydobycia węgla bądź eksploatacji bloków energetycznych w określonej lokalizacji - mogą mieć istotne znaczenie z perspektywy formułowania zamierzeń firm konkurujących z nią na rynku energii czy węgla. Ich zaś działania muszą mieć bezpośredni wpływ na efekty ekonomiczne samej Spółki, a więc także akcjonariuszy. Nie może mieć tu znaczenia, czy jest nim wyłącznie Skarb Państwa. Zakres jego przywilejów musi być bowiem analogiczny do innych właścicieli.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie chybiona jest argumentacja, jakoby powinność udostępnienia żądanej informacji można było wywodzić w danym przypadku z regulacji odrębnych – w zakresie procedury ocen oddziaływania na środowisko, w tym przyjętych na szczeblu Unii Europejskiej, wobec unijnej zasady lojalności. Należy podkreślić, że reguły dostępu do informacji w sprawach związanych ze środowiskiem i jego ochroną regulują przepisy odrębne - w prawodawstwie polskim implementowane ustawą o ocenach. Przewidziano tam odrębny tryb dostępu do informacji dotyczących stricte ochrony środowiska. Wobec treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. gdy w kwestii udostępnienia określonych wiadomości znajdują zastosowanie zasady szczególne, nie odnoszą się do nich reguły ogólne ustawy. W rozpatrywanym przypadku Fundacja żądała udostępnienia informacji na zasadach ogólnych. W tym kontekście bezzasadne były również wywody organu odnośnie normatywnych ograniczeń w udostępnianiu informacji, przewidzianych w ustawie o ocenach, gdyż jej przepisy w danej sprawie nie znajdą zastosowania. Odniesienie do tej kwestii przez organ w uzasadnieniu skarżonego aktu nie miało jednak istotnego znaczenia dla wyniku sprawy – miało to stanowić dodatkową argumentację, zaś sformułowana ocena nie ma charakteru wiążącego w innych sprawach.
W ocenie Sądu pierwszej instancji chybione są wywody oparte na twierdzeniu, jakoby żądaną informację należało udostępnić, gdyż jest niezbędna dla prawidłowej oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, dla którego jest prowadzone - w odrębnym trybie - postępowanie w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji, gdzie stroną jest Fundacja. Czy jest tak w istocie, może być przedmiotem rozważań wyłącznie w danym, odrębnym postępowaniu. Jego zakończenie - bez pozyskania informacji, które byłyby faktycznie istotne w sprawie, w kontekście brzmienia art. 62 ust. 1 ustawy o ocenach, oznaczałoby wydanie orzeczenia wadliwego – w postępowaniu nie wyjaśniono by istotnych w sprawie okoliczności. Trafnie zauważono w skardze, że w odrębnym postępowaniu musi podlegać ocenie kompleksowo oddziaływanie na poszczególne komponenty środowiska, zdrowie i życie ludzi czy zabytki. Jeżeli dany Harmonogram jest w istocie do tego niezbędny (tak wywody skargi) wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia nie jest możliwe bez zapoznania z jego treścią.
W niniejszej sprawie zdaniem Sądu pierwszej instancji chybione są zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających ramy odmowy udostępnienia informacji publicznej przez wzgląd na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, jak i regulacji z zakresu oceń działania na środowisko i dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie, a także dotyczących możliwości zapewnienia realnego udziału organizacjom społecznym w postępowaniach w zakresie ocen oddziaływania na środowisko, w tym stanowionych na szczeblu Unii Europejskiej, czy w umowach międzynarodowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ nie ustalił wyczerpująco ani przekonywująco nie uzasadnił w rozpoznawanej sprawie - w kontekście stosownych regulacji materialnoprawnych, w tym przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 756 z późn. zm.) - czy zachodziły także przesłanki odmowy udostępnienia informacji wobec wystąpienia szczególnego interesu Państwa - w tym bezpieczeństwa energetycznego kraju. Twierdzeń w danym zakresie w uzasadnieniu skarżonego aktu nie powiązano z ustawowymi przesłankami ochrony informacji istotnych dla interesów państwa - w kontekście wskazania ustawowych podstaw, jak i nadania stosownym dokumentom odpowiednich klauzul, przewidzianych dla informacji niejawnych. Wprawdzie opatrzenie nimi określonych pism nie jest niezbędnym warunkiem uznania zawartych tam informacji jako zawierających stosowne dane chronione, może to jednak na daną okoliczność wskazywać. Orzekając w sprawie nie powołano także – w komparycji decyzji - art. 5 ust. 1 ustawy o informacji, gdzie wskazano przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej wobec przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie ma w tym kontekście także znaczenia, czy informacja podlega ochronie w myśl rozporządzenia nr 596/2014. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia w danym zakresie nie mogła mieć jednak istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.a.a"). Zasadnie powołano bowiem inną przesłankę odmowy udostępnienia żądanej informacji. Uchybienie wymaganiom przepisów postępowania - co do powinności właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia decyzji (tak art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3, w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwana dalej: "k.p.a.") - nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. W pozostałym zaś zakresie okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości zaś uzasadnienie decyzji jest wyczerpujące. Nie doszło więc do znaczącego naruszenia wymienionych w skardze reguł postępowania.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku Fundacji o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, który - wedle treści uzasadnienia skargi - obejmuje faktycznie także żądanie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy - w tym sposobu postępowania z dokumentami przez Spółkę (tak sformułowanie: "zapoznanie się z odpowiednimi procedurami Spółki, dokumentami etc.").
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest też sporne, czy określony dokument w dyspozycji organu, nazywany Harmonogramem, zawiera informacje istotne dla Fundacji - terminarz wygaszenia bloków energetycznych (tak doprecyzowana treść wniosku). Fundacja nie wnosiła o udostępnienie innych danych, które może zawierać dany dokument - istotnych z perspektywy jej interesów. Nie byłoby więc zasadne weryfikowanie, czy w Harmonogramie istotnie zawarto terminarz wyłączenia bloków energetycznych, co stanowiło przesłankę odmowy udostępnienia. Okoliczność ta jest bezsporna - była podstawą od umowy udostępnienia dokumentu, którego celem pozyskania było zapoznanie się właśnie z tymi danymi. Spór w sprawie sprowadzał się w istocie jedynie do tego, czy pewnego rodzaju zawarte w Harmonogramie informacje - dotyczące terminarza wygaszenia bloków energetycznych - mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa - co uzasadnia odmowę udostępnienia informacji publicznej w danym zakresie. Pomimo więc, że w praktyce orzeczniczej - gdy odmowa dotyczy udostępnienia określonego dokumentu - występuje praktyka przeprowadzania przez sądy z niego dowodu, także z urzędu (tak też argumentacja skargi, gdzie przywołano inne postępowanie), w danym przypadku czynność taka nie mogła mieć znaczenia w sprawie - nie służyłaby wyjaśnieniu żadnych istotnych wątpliwości. Uzasadniało to oddalenie wniosku dowodowego.
W świetle powyższych rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniły wad, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Fundacja G. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że PGE GiEK SA wykazała w sposób dostateczny, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.;
2. art. 5 ust. 2 ustawy o informacji w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy i ich ujawnienie podlega ograniczeniu ze względu na kwestie bezpieczeństwa państwo;
3. art. 11 ust. 1 lit. a i b dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Tekst mający znaczenie dla EOG) Dz.U.UE.L2012.26.1 z dnia 2012.01.28, zwana dalej: "Dyrektywa OOŚ" - w zw. z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2003.41.26 z dnia 2003.02.14) poprzez nieudzielenie informacji i uniemożliwienie G. skutecznego udziału w postępowaniu w przedmiocie wniosku PGE GiEK o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia: Kontynuacja eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów", realizowanego w gminie Bogatynia (i następczym postępowaniu sądowoadministracyjnym).
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia skarżonej decyzji Ministra Aktywów Państwowych z dnia 26 kwietnia 2023 r., znak DKO.11.055.18.2022 IK: 676585 w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (poprzez niepodjęcie przez organ niezbędnych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pozwalający na ustalenie stanu faktycznego, niewłaściwą ocenę całokształtu materiału dowodowego i dowolność w ustaleniach faktycznych);
2) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wezwania organu do przedłożenia - chociażby w warunkach zapewniających brak dostępu do tychże dokumentów przez Fundację - dokumentów, o których udostępnienie wniosła Fundacja w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i zapoznania się przez skład orzekający z tymi dokumentami i zawartymi w nich informacjami, celem wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji - ponad wszelką wątpliwość - treści wnioskowanych dokumentów i charakteru znajdujących się w nich informacji w świetle zasadności objęcia tych informacji ochroną przewidzianą dla informacji obejmującej tajemnicę przedsiębiorstwa w aspekcie materialnym i formalnym, a co za tym idzie polegające na przedwczesnym uznaniu sprawy za dostatecznie wyjaśnioną dla wydania wyroku, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności dotyczących charakteru informacji znajdujących się w dokumentach przed wydaniem orzeczenia, niezbędnych dla prawidłowego zastosowania właściwych przepisów prawa procesowego i prawa materialnego;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku poprzez brak analizy pełnego stanu faktycznego sprawy z uwagi na brak odniesienia się do zweryfikowanej treści żądanych dokumentów.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa - w określonej przepisami wysokości, a także zrzekła się rozprawy. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Fundacja wniosła o przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność prób uzyskania żądanej informacji w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na kontynuacji eksploatacji złoża węgla brunatnego "Turów" w gminie Bogatynia.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieść, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest najdalej idący, zatem należy go rozpoznać w pierwszej kolejności. Z powyższego przepisu wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, to jest nie wyjaśnił, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, którymi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na jego kontrolę kasacyjną, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Zaskarżony wyrok został zaopatrzony w uzasadnienie, które zawiera wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, a z jego treści wystarczająco jednoznacznie wynika, z jakich przyczyn sąd a quo uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. To, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z motywami zaskarżonego wyroku, nie dowodzi jeszcze naruszenia powołanego przepisu odnoszącego się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Nie można natomiast skutecznie zakwestionować w ramach omawianego zarzutu ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organ, a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako podstawa orzekania, do czego w istocie zmierza skarżąca kasacyjnie. Merytoryczna poprawność wyroku nie mogła być skutecznie podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyjaśnił jego podstawę faktyczną i prawną.
W ramach kolejnego zarzutu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). W skardze kasacyjnej powiązano wprawdzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jednakże powiązanie to w realiach niniejszej sprawy nie mogło okazać się skuteczne. Treść omawianego zarzutu świadczy o tym, że dotyczy on niedokonania właściwych i dowolnych – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. Przy formułowaniu takiego zarzutu konieczne było w realiach niniejszej sprawy, w której wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, wskazanie odpowiednich przepisów zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zawierających unormowania dotyczące postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, tj. art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym "Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (...)". Zarzut wymogu tego nie spełnia, a więc nie mógł okazać się skuteczny. Należy podkreślić, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy proceduralne k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas w ograniczonym zakresie stosuje się określone normy procesowe zawarte w k.p.a. i to wyłącznie ze względu na treść art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Pominięcie w treści zarzutu tego przepisu i uniemożliwienie tym samym oceny prawidłowości jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie nie daje w konsekwencji możliwości analizy poprawności zastosowania przepisów k.p.a. wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie.
W ramach kolejnego zarzutu skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 106 § 3 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji wezwania organu do przedłożenia dokumentów, o których udostępnienie wnosiła strona skarżąca w celu wyjaśnienia ich treści.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym, kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Z kolei przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że - co do zasady - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany także na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy podnieść, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo odniósł się do kwestii wniosku dowodowego strony skarżącej (s. 25-26 uzasadnienia wyroku), trafnie wskazując, że żądanie wniosku dostępowego dotyczyło harmonogramu wyłączenia bloków energetycznych w elektrowni w Turowie, a w tym kontekście nie było konieczne zapoznanie się przez Sąd z całością dokumentu, w którym ujęto ów harmonogram. Naczelny Sąd Administracyjny uznał powyższe stanowisko za słuszne. W sprawie niniejszej ocenie podlegał wniosek dostępowy, a nie całość dokumentu, w którym znajdują się żądane informacje. W odniesieniu do wniosku dostępowego dokumenty, których dotyczy wniosek, zawierają jedynie informacje o terminach, które nie są niezbędne do dokonania oceny, czy żądana informacja jest objęta tajemnicą przedsiębiorcy.
W związku z nieskutecznością podniesionych przez autora skargi kasacyjnej zarzutów w oparciu o drugą podstawę kasacyjną, wskazać należy, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak tego rodzaju zarzutów w niniejszej sprawie powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany, punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji.
Przechodząc zaś do oceny zarzutów przedstawionych przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a., ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.
Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej w ramach omawianej podstawy kasacyjnej został sformułowany jako naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.; dalej: "u.z.n.k."), poprzez "nieprawidłowe przyjęcie, że PGE GiEK S.A. wykazała w sposób dostateczny, iż zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.". Zgodnie z powyższym przepisem "Wykorzystanie lub ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji.". Powyższa regulacja nie odnosi się zatem do definicji "tajemnicy przedsiębiorstwa" i już z tej przyczyny zarzut nie mógł okazać się skuteczny. Tajemnica przedsiębiorstwa została bowiem zdefiniowana w art. 11 ust. 2 u.z.n.k.
Omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku także z uwagi na jego wadliwą konstrukcję. Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie, czy w jego ocenie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, to zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, bowiem upatruje naruszenia art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w nieprawidłowym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Spółka wykazała w sposób dostateczny, że zastrzeżone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ww. ustawy. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść skutku.
Nieskuteczny okazał się także drugi z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez Fundację informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, a ich ujawnienie podlega ograniczeniu ze względu na bezpieczeństwo państwa.
W związku z treścią powyższego zarzutu podkreślenia wymaga, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej. Może być zatem konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy. W treści omawianego zarzutu skutecznie nie zakwestionowano również prawidłowości wykładni podniesionych na jego podstawie przepisów. Wobec powyższego, w realiach niniejszej sprawy omawiany zarzut mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. Błędu subsumcji strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym.
Zarzut ten nie mógł odnieść skutku przede wszystkim jednak z uwagi na jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie ponownie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, a - jak już wyjaśniono powyżej - zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych, jest niedopuszczalne.
Z tego samego powodu nie mógł odnieść skutku ostatni z zarzutów naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytyka Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 11 ust. 1 lit. a i b Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (tekst jednolity) (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz.U.UE.L.2012.26.1 z dnia 2012.01.28) w związku z art. 3 ust. 1 Dyrektywy 2003/4 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz.U.UE.L.2003.41.26 z dnia 2003.02.14), bowiem strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie, nie precyzując, czy zarzuca dokonanie przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni ww. przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie, ponownie próbuje kwestionować okoliczności faktyczne sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Jak już wskazywano, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Należy podnieść, że zgodnie z art. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wobec tego okoliczność czy wnioskodawca jest stroną jakiegoś postępowania, w którym chce wykorzystać informację publiczną, jest irrelewantna z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.