III OSK 1727/22

III OSK 1727/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1474/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-04
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 519
art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 26 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1474/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr DliO-420/758/2017/ep w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 stycznia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1474/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ, organ odwoławczy) z 6 sierpnia 2021 r., nr DliO-420/758/2017/ep w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka P. sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.), w sytuacji gdy brak było podstaw do ich stosowania;
II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na wydanie wyroku oczywiście naruszającego prawo poprzez:
1. wadliwe ustalenie stanu faktycznego (oparcie się na wadliwych w tym zakresie ustaleniach organu), iż w niniejszej sprawie doszło do ustalenia "po nowemu" warunków korzystania ze środowiska, a tym samym spółka winna dokonać poboru 12 próbek ścieków (zdaniem organu dokonano mniejszej liczby pobrań próbek ścieków), a tym samym istniała podstawa do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., w sytuacji gdy nie mieliśmy do czynienia z nowymi ustaleniami, a tym samym skarżąca kasacyjnie była zobowiązana w 2014 r. do poboru 4 próbek w ciągu roku (co też miało miejsce), a tym samym brak było podstawy do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;
2. naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię;
3. naruszenie art. 189a k.p.a. i nast. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie;
4. naruszenie art. 189f k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię w zakresie przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu (art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.), w szczególności niewłaściwej wykładni przesłanki opisanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (znikoma waga naruszenia prawa), a nadto niezbadanie omawianej przesłanki przez organ, niewłaściwe zastosowanie poprzez odmowę odstąpienia od wymierzenia kary oraz poprzez wadliwą ocenę braku zaistnienia przesłanki znikomości naruszenia prawa;
5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy istniały przesłanki do tegoż;
6. naruszenie art. 148 i art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie Starosta Kutnowski w dniu 17 października 2016 r. w sprawie RŚ.6341.2.6.2013 wydał postanowienie (które jest ostateczne) w trybie art. 113 § 2 k.p.a. W postanowieniu tym Starosta Kutnowski wyjaśnił, iż ustalone w pkt I.1. decyzji Starosty Kutnowskiego z 1 marca 2013 r. RŚ.6341.2.6.2013 wskaźniki zanieczyszczeń: zawiesiny ogólne - 35 mg/dm3, BZT5 - 25 mg O2/dm3 i CHZTcr - 125 mg O2/dm3 są zachowane w przypadku spełnienia minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń: zawiesina ogólna - redukcja 90 %, BZT5 - redukcja 70-90 % i CHZTcr - redukcja 75 %, a tym samym organ nie ustalił odmiennych od uprzednio obowiązujących (w okresie obowiązywania uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Starosty Kutnowskiego z 20 lutego 2003 r.) warunków dotyczących wprowadzanych do wód ścieków.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wobec braku ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym od 2013 r. odmiennych od uprzednio obowiązujących (w okresie uprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego 2003-2013) warunków dotyczących wprowadzanych do wód ścieków, stwierdzić należy, iż Samorządowy Zakład Budżetowy w myśl § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, był zobowiązany w 2014 roku do poboru 4 próbek w ciągu roku (wobec faktu braku odmienności warunków, a także okoliczności, iż ścieki spełniały wymagane warunki), co też miało miejsce i jest w sprawie bezsporne. Konsekwencją, iż skarżąca kasacyjnie była zobowiązana w 2014 roku do poboru 4 próbek w ciągu roku (brak ustalenia odmiennych warunków odprowadzania ścieków do wód w pozwoleniu wodnoprawnym obowiązującym od 2013 r. w stosunku do obowiązującego w okresie 2003-2013, co wyjaśnił Starosta Kutnowski w postanowieniu z 17 października 2016 r. wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a.) jest to, iż zaskarżony wyrok (a także zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu I instancji) jest wadliwy (brak było podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa).
Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 189f k.p.a., gdyż w szczególności mamy do czynienia ze znikomą wagą naruszenia prawa (o ile takowe naruszenie w ogóle miało miejsce) i absolutnie brakiem wyrządzenia jakiejkolwiek szkody (na powyższe okoliczności skarżąca w toku postępowania zgłosiła wnioski dowodowe, które podtrzymała w odwołaniu: zeznania G.A., Z.G., M.J., K.W., M.S. - na okoliczność znikomej/ewentualnej - ewentualnej bo skarżąca ją kwestionuje - wagi naruszenia, co też podkreślali pracownicy organu (wskazani świadkowie) w obecności pierwszych trzech świadków, a tym samym podstawy do zastosowania art. 189f, tj. odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej).
W ocenie spółki, organ, czy też Sąd nie wywiódł by przez mniejszą liczbę pomiarów została wyrządzona szkoda w środowisku, jak wyżej wskazano - pracownicy organu/osoba sprawującą funkcję organu I instancji przyznała w trakcie spotkań dotyczących przedmiotu sprawy, iż nie doszło do naruszenia środowiska, jakiegokolwiek wyrządzenia szkody, zaś takowe naruszenie ma charakter znikomy, tym bardziej, iż nie budziło wątpliwości organu, iż skarżąca bieżąco wykonywała comiesięcznie w kwestionowanym okresie pomiary jakości odprowadzanych ścieków (w swoim laboratorium), które absolutnie nie wykazały by doszło w okresie objętym decyzją do przekroczenia warunków pozwolenia. Nadto skarżąca, po zarzutach organu I instancji dotyczących nieprawidłowej liczby pomiarów, dokonywała liczby pomiarów narzuconych przez ten organ (tj. 12), a tym samym zaprzestała naruszeń (naruszeń zdaniem organu).
Zdaniem skarżącej kasacyjnie organ w zaskarżonej decyzji, a za nim Sąd w zaskarżonym wyroku dokonał nieprawidłowej wykładni omawianego przepisu i w ogóle nie zbadał przesłanek jego zastosowania, tj. nie zbadał okoliczności o charakterze przedmiotowym (skali i skutków naruszeń - tutaj żadnych, co podkreślała skarżąca w toku postępowania, gdyż nie wyrządzono szkody w środowisku, skarżąca monitowała i dokonywała pomiarów w swoim laboratorium w sposób ciągły, comiesięcznie, nie doszło do przekroczenia warunków pozwolenia) i nie zbadał okoliczności o charakterze podmiotowym (nie zbadał zawinienia skarżącej, tutaj żadne, co najwyżej nieumyślne, wynikające z odmiennej niż organ I instancji i organ odwoławczy interpretacji skutków pozwolenia wydanego w 2013 r. (zdaniem spółki kontynuacja poprzedniego, co też potwierdził Starosta Kutnowski w postanowieniu wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a.), organ nie wziął też pod uwagę tragicznej sytuacji skarżącej i skutków nałożenia kary pieniężnej, w tym skutków de facto dla mieszkańców gminy Ż.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska organów, zaakceptowanego przez Sąd I instancji, że skarżąca kasacyjnie była zobowiązana do przeprowadzenia 12 pomiarów jakości ścieków w pierwszym roku obowiązywania nowego pozwolenia wodnoprawnego z 1 marca 2013 r., który to rok jest jednocześnie pierwszym rokiem oceny, czy ścieki spełniają warunki określone w tym pozwoleniu prawnym. Zdaniem skarżącej kasacyjnie pozwolenie z 1 marca 2013 r. stanowi kontynuację pozwolenia z 20 lutego 2003 r., z uwagi na treść wydanego w trybie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), postanowienia Starosty Kutnowskiego z 17 października 2016 r. i dlatego, w ocenie spółki, nie musiała ona dokonać 12 pomiarów w pierwszym roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r.
Wobec powyższego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji. Na drodze stosowania instytucji wyjaśnienia treści decyzji nie można osiągnąć uzupełnienia treści decyzji czy też jej poprawienia, nie można zmieniać decyzji, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego. Przyjmuje się też w orzecznictwie, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji odnosi się wyłącznie do tego, co stanowiło treść decyzji w chwili jej wydania i nie wprowadza jakichkolwiek nowych treści (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1582/16 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest dopuszczalne zastosowanie trybu wykładni do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia elementu, którego w decyzji rozstrzygającej sprawę brak (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 912/18).
W świetle przedstawionych wyżej poglądów judykatury wyznaczone art. 113 § 2 k.p.a. pole działania organu administracji publicznej jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłaszanych wątpliwości co do użytych w decyzji wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. W trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też doprowadzić do merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia, czy też pozostawać z nim w sprzeczności. Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2025 r., sygn. akt I GSK 1332/21).
Rację ma zatem Sąd I instancji wskazując, że Starosta Kutnowski w postanowieniu z 17 października 2016 r., wydanym w trybie art. 113 § 2 k.p.a., dokonał rozszerzającej merytorycznej interpretacji warunków pozwolenia wodnoprawnego. W tej sytuacji postanowienie to pozostaje bez znaczenia, ponieważ pozwolenie z 2013 r., w tym jego pouczenie nie budziło wątpliwości, a w konsekwencji tego, treść decyzji nie wymagała wyjaśnienia.
Słusznie zatem stwierdzono, że pozwolenie z 2013 r. ustaliło nowe, zaostrzone warunki wprowadzania ścieków do wód z oczyszczalni w Ż.. W przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym z 1 marca 2013 r., wbrew stanowisku skarżącej, zostały zmienione warunki poprzednio obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Starostę Kutnowskiego w dniu 20 lutego 2003 r., znak RŚ.6223/6/20013 w ten sposób, że zamiast minimalnego procentu redukcji wskaźników zanieczyszczeń BZT5, ChZTcr, zawiesina ogólna, wprowadzono najwyższe dopuszczalne stężenia tych wskaźników, co wynika bezsprzecznie z treści obu pozwoleń wodnoprawnych, a procent redukcji określono tylko dla wskaźników azot ogólny i fosfor ogólny. Ponadto decyzja z 2003 r. wydana była dla oczyszczalni o RLM=14 252, a obecnie dla RLM=14 988, a dodatkowo określała inne miejsca pobierania próbek do badań: dla ścieków surowych - studnia zbiorcza, a dla oczyszczonych - wylot do rzeki [...], a obecnie odpowiednio: przepompownia główna i studzienka rewizyjna przed wylotem ścieków do rzeki [...]. Ponadto, w pozwoleniu z 2013 r. nie określono warunków wprowadzania ścieków w okresie awarii urządzeń istotnych dla realizacji warunków pozwolenia, w tym maksymalnego dopuszczalnego czasu trwania awarii.
Oczyszczalnia zaprojektowana jest dla przedziału 10 000 do 14 999 RLM, według operatu wodnoprawnego RLM oczyszczalni to 14 988, w związku z czym spółka zobowiązana była, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U. Nr 137, poz. 984 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2006 r.), do poboru 12 próbek w ciągu roku, a jeżeli zostanie wykazane, że ścieki spełniają wymagane warunki – 4 próbek w następnych latach; jeżeli jedna próbka z czterech nie spełni tego warunku, w następnym roku pobiera się ponownie 12 próbek.
Orzekające organy wykazały, że w I roku obowiązywania nowego pozwolenia z 2013 r., tj. od 2 marca 2013 r. do 1 marca 2014 r., stosownie do § 5 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2006 r., Zakład powinien wykonać 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZTcr i zawiesiny ogólnej. Ustalenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska zawarte w protokole kontroli nr WIOS-LODZ 268/2015 wykazały natomiast, że w I roku obowiązywania pozwolenia z 2013 r., Zakład wykonał 5 pomiarów, co w świetle ww. przepisu rozporządzenia z 2006 r. skutkowało obowiązkiem wykonania 12 pomiarów w II roku (od 2 marca 2014 r. do 1 marca 2015 r.), w którym Zakład wykonał 7 pomiarów ścieków oczyszczonych, przy czym od października 2014 r., Zakład co miesiąc wykonywał już pomiary jakości odprowadzanych ścieków.
W zakresie wykazanej podstawy prawa materialnego zaskarżonej decyzji, należy zauważyć, że z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310, ze zm.), która na mocy art. 493 pkt 27 uchyliła art. 298 ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 30 uchyliła art. 305a ust. 1 pkt 2, na mocy art. 493 pkt 37 uchyliła art. 314 i na mocy art. 493 pkt 34 uchyliła art. 310 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Niemniej zgodnie art. 545 ust. 3a, ww. ustawy Prawo wodne, który został dodany ustawą z 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 710), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących: 1) administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, 2) odroczenia terminu płatności administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 298 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy zmienianej w art. 493, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy – stosuje się przepisy dotychczasowe.
A zatem, zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.; dalej: p.o.ś.), za przekroczenie określonych w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, warunków dotyczących ilości ścieków, ich stanu, składu, minimalnej procentowej redukcji stężeń substancji w ściekach oraz masy substancji w odprowadzanych ściekach przypadającej na jednostkę masy wykorzystanego surowca, materiału, paliwa lub wytworzonego produktu, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza, w drodze decyzji administracyjne kary pieniężne. W myśl art. 299 ust. 1 pkt 2 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska, obowiązany do dokonania takich pomiarów. Stosownie do art. 305 ust. 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie warunków korzystania ze środowiska na podstawie, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 2, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska prowadzi wymagane pomiary wielkości emisji oraz spełnione są warunki określone w art. 147a. Zgodnie z art. 305 ust. 4 p.o.ś., w przypadkach, o których mowa w ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym, uwzględniając zmiany stawek opłat i kar, o których mowa w art. 304, w okresie objętym karą. W myśl art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś., jeżeli podmiot korzystający ze środowiska nie prowadzi wymaganych pomiarów wielkości emisji, pomiary ciągłe nie są prowadzone przez rok kalendarzowy lub pomiary nasuwają zastrzeżenia przyjmuje się, że warunki korzystania ze środowiska określone w pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone o 80 % - w przypadku składu ścieków.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji wskazał, że skarżąca kasacyjnie nie wykonała wymaganej pozwoleniem wodnoprawnym liczby pomiarów jakości ścieków. W świetle art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś. nieprowadzenie wymaganych pomiarów uzasadnia przyjęcie, że warunki korzystania ze środowiska w zakresie wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi określone w pozwoleniach, o których mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1 i 3, dla każdego z pomiarów, o których mowa w zdaniu wstępnym, zostały przekroczone, w przypadku składu ścieków, o 80%. Ustawodawca nie uzależnia zastosowania tej normy sankcyjnej od winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W związku z tym, stosownie do art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a p.o.ś., w zakresie brakujących pomiarów doszło do przekroczenia warunków pozwolenia.
Nieprzeprowadzenie kontroli w wymaganym zakresie powinno być traktowane na równi z przekroczeniem dopuszczalnych norm i uzasadniać wymierzenie kary. Związana z brakiem pomiarów kara ma za zadanie zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1126/10; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/10; 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2319/11; 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1530/13; 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2512/12; 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 579/15). Każda z form zachowań wymienionych w art. 305a ust. 1 p.o.ś. stanowi samodzielny delikt administracyjny (tj. nieprowadzenie wymaganych pomiarów wielkości emisji, nieprowadzenie pomiarów ciągłych przez rok kalendarzowy, prowadzenie pomiarów nasuwających zastrzeżenia). Stwierdzenie któregokolwiek z wymienionych uchybień jest zatem wystarczające do nałożenia kary (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2024 r., sygn. akt III OSK 5323/21). Co więcej, regulacja art. 305a ust. 1 p.o.ś. swoim zakresem normatywnym obejmuje stany faktyczne polegające nie tylko na braku wykonania jakichkolwiek pomiarów, ale też takie, w których nie zostały wykonane wszystkie pomiary nakazane w pozwoleniu wodnoprawnym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 156/11).
Skoro zatem skarżąca kasacyjnie nie wykonała nałożonego na nią przez prawo obowiązku w postaci wykonania 12 pomiarów jakości odprowadzanych ścieków pod kątem sprawdzenia, czy dotrzymane są stężenia (a nie procenty redukcji) określonych wskaźników zanieczyszczeń: BZT5, ChZTcr i zawiesiny ogólnej, prawidłowo uznano zasadność wymierzenia spółce administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014, na podstawie wskazanych przepisów p.o.ś., które determinują sposób postępowania organu w przypadku niewykonania wymaganej liczby pomiarów.
Wobec powyższego, za niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 2, art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 i 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 p.o.ś., a także naruszenia art. 113 § 2 k.p.a.
Rację ma również Sąd I instancji wskazując, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy brak było podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Organy dokonały oceny przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a Sąd I instancji prawidłowo tę ocenę podzielił. Norma z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter uznaniowy i jej zastosowywanie jest uzależnione od oceny organu. Sąd I instancji nie dokonuje oceny w tym zakresie, a jedynie kontroluje, czy stanowisko zaprezentowane przez organ zostało prawidłowo umotywowane i mieści się w granicach przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji w tej sprawie dokonał, a spółka nie podważyła jej skutecznie w skardze kasacyjnej, ponieważ uzasadnienie środka zaskarżenia w tym zakresie stanowi wyłącznie polemikę z zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanowiskiem organu, a rozważania skargi kasacyjnej stanowią powtórzenie argumentacji formułowanej przez spółkę w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą nie prowadzą do zakwestionowania stanowiska organu, który nie podzielił argumentacji strony o znikomej wadze naruszenia i nie zadecydował o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej. Na tle unormowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., waga naruszenia nie była znikoma, gdyż dotyczyła podstawowego obowiązku zapewnienia należytej ochrony środowiska. Brak staranności w tym względzie polegający na niewykonaniu wymaganej liczby pomiarów nie może prowadzić do nadania odnotowanemu naruszeniu charakteru naruszenia znikomej wagi.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 189a k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w pierwszej kolejności zauważyć jednak należy, że skonstruowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 189a k.p.a. nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem autorki skargi kasacyjnej została naruszona. Podkreślenia wymaga, że zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie określonych przepisów prawa, skarżący kasacyjnie winien wskazać konkretne przepisy, których naruszenia - jego zdaniem - dopuścił się Sąd I instancji, przez co należało rozumieć precyzyjne określenie przepisów zgodnie z systematyzacją przyjętą w aktach prawa. W przypadku więc, gdy artykuł dzielił się na dalsze jeszcze jednostki redakcyjne, w postaci np.: ustępu, paragrafu, punktu (itd.) obowiązkiem sporządzającego skargę kasacyjną jest dokładne wskazanie przepisu, objętego zarzutem i określenie aktu prawnego, w którym się on znajdował, poprzez przytoczenie nazwy tego aktu, daty i miejsca publikacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem sam skargi kasacyjnej ani poprawiać, ani orzekać na zasadzie domyślania się (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2757/21).
Niezależnie jednak od powyższego, wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej zdaje się zarzucać naruszenie art. 189a § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, iż w sprawie nie znajdą zastosowania przepisy zawarte Dziale IVA zatytułowanym "Administracyjne kary pieniężne". Podnoszona jednak w skardze kasacyjnej argumentacja nie znajduje oparcia ani w ustaleniach organu, ani w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. GIOŚ wyjaśnił, że stosownie do art. 281 ust. 1 p.o.ś., do ponoszenia administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, co w związku z art. 189a § 2 k.p.a., wyłącza stosowanie regulacji ogólnych k.p.a. tej materii uregulowanych w ustawie p.o.ś. oraz ustawie Ordynacja podatkowa. Według organu odwoławczego, z powyższych względów, w tej sprawie możliwość zastosowania znajduje jedynie art. 189f § 1-3 k.p.a., bowiem przesłanki odstąpienia od wymierzenia kary nie zostały uregulowane ani w ustawie p.o.ś. ani w ustawie Ordynacja podatkowa. Uznać zatem należało, iż organ nie tylko wyraźnie przyjął, że właściwe przepisy znajdują w sprawie zastosowanie, ale również dokonał szczegółowej oceny spełnienia przewidzianych w nich przesłanek, wyjaśniając, dlaczego w okolicznościach niniejszej sprawy uznał, że nie zostały spełnione.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 148 i art. 151 p.p.s.a. zostały błędnie sformułowane.
Norma z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podobnie jak regulacja art. 151 p.p.s.a., jest normą o charakterze procesowym i może być powołana wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, norma te nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; z 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14; z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; z 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; z 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14).
Niezrozumiałym jest natomiast powołanie przez autora skargi kasacyjnej naruszenia art. 148 p.p.s.a. Przepis art. 148 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Regulacja ta odnosi się zatem wyłącznie do sytuacji, gdy sąd administracyjny rozpoznaje skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru. Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja administracyjna, a nie akt nadzoru, wobec czego art. 148 p.p.s.a. w ogóle nie znajdował zastosowania. Skarżąca kasacyjnie błędnie zatem powołuje ten przepis jako podstawę zarzutu. Nie można więc przyjąć, że sąd pierwszej instancji uchybił art. 148 p.p.s.a., skoro regulacja ta nie odnosi się do rozpoznawanej kategorii spraw. Podnoszony zarzut stanowi jedynie nieuprawnioną próbę rozszerzenia zakresu zastosowania tego przepisu poza jego literalne brzmienie i cel ustawowy.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.