III OSK 1720/21

III OSK 1720/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Sygn. powiązane
III SA/Łd 176/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-04-25
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 176/19 w sprawie ze skargi B.S. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] listopada 2018 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od B.S. na rzecz [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 176/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S. (dalej: "skarżący") na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. (dalej: "Komendant Wojewódzki PSP") z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący został mianowany z dniem [...] lutego 2011 r. na stanowisko dowódcy zastępu w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. W dniu [...] października 2018 r. skarżącemu przekazano pismo [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] października 2018 r. o skierowaniu z dniem [...] października 2018 r. do wykonywania obowiązków służbowych w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] Komendy Miejskiej PSP w Ł. Skarżący po zapoznaniu się z pismem odmówił podpisania potwierdzenia jego przyjęcia i pisma nie przyjął.
W dniu [...] października 2018 r. skarżący złożył w Komendzie Miejskiej PSP w Ł. pismo opatrzone datą [...] października 2018 r. w sprawie uchylenia decyzji w zakresie skierowania go do wykonywania obowiązków służbowych w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] Komendy Miejskiej PSP w Ł.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki PSP działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") - stwierdził niedopuszczalność odwołania.
W uzasadnieniu postanowienia Komendant Wojewódzki PSP stwierdził, że pismo Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] października 2018 r. będące przedmiotem odwołania, nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje prawo do złożenia odwołania w trybie procedury administracyjnej. Jest to - wydane na piśmie - polecenie służbowe dotyczące sfery dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej. Polecenie służbowe jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, od którego nie służy odwołanie do wyższej instancji. Zgodnie z art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., przepisów kodeksu nie stosuje się w sprawach wynikających z podległości służbowej pracowników organów i jednostek organizacyjnych, wymienionych w pkt 1, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Do tego rodzaju przepisów szczególnych należy art. 32 ust. 1 ustawy o PSP. Wymienia on katalog spraw, w których strażakom Państwowej Straży Pożarnej - w ramach stosunku służbowego - wydawane są decyzje administracyjne w oparciu o przepisy k.p.a. Przypadki te dotyczą mianowania na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne stanowisko służbowe, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym oraz zawieszania w czynnościach służbowych i zwalniania ze służby. W pozostałym zakresie sprawy wynikające z podległości służbowej załatwiane są zwykłym pismem skierowanym do zainteresowanego.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego PSP zaskarżone pismo z dnia [...] października 2018 r. - zawierające wskazanie miejsca wykonywania obowiązków służbowych w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] w ramach Komendy Miejskiej PSP w Ł. - nie odnosi się do żadnego z przypadków wskazanych powyżej. Ustalenie strażakowi miejsca pełnienia służby, bez zmiany jego stanowiska służbowego i uposażenia, stanowi wykonywanie władzy kierowniczej właściwego przełożonego w sprawach osobowych i wynika z podległości służbowej, a zatem nie ma podstaw do wydawania w tym przedmiocie decyzji administracyjnych.
W skardze do WSA na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie:
1) art. 13 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1969 – dalej: "u.p.s.p.") oraz art. 32 ust. 1 pkt 3 u.p.s.p., a z ostrożności także art. 37a u.p.s.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że "skierowanie" skarżącego do pełnienia służby w Jednostce Ratowniczo Gaśniczej nr [...] w Ł. nie jest decyzją administracyjną,
2) art. 32 ust. 2 u.p.s.p. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 134 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wniesionego przez skarżącego od przeniesienia go do wykonywania obowiązków służbowych w Jednostce Ratowniczo Gaśniczej nr [...] w Ł. na mocy decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Ł. z dnia [...] października 2018 r.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że formę decyzji administracyjnej należy przypisać każdemu rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej, w której dochodzi do konkretyzacji materialnej lub procesowej normy prawa administracyjnego. Na zakwalifikowanie aktu do kategorii decyzji administracyjnych nie ma wpływu nazwa tego aktu, ale jego treść, co powoduje, że także pismo może stanowić w istocie decyzję administracyjną, której niezgodność z prawem może zostać wykazana w drodze złożenia od niej odwołania przez adresata tegoż pisma. Niezbędnymi elementami pozwalającymi na uznanie pisma za decyzję administracyjną są: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (art. 107 § 1 k.p.a.). Jakkolwiek przy ocenie charakteru prawnego pisma skierowanego do określonego podmiotu istotne znaczenie ma treść pisma, to nie jest możliwe przeprowadzenie analizy tejże treści na potrzeby oceny, czy pismo to jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., bez rozważenia konkretnych okoliczności sprawy, w jakich pismo zostało sporządzone oraz powodów skierowania go do określonego podmiotu. Czynności te mieszczą się w pojęciu wykładni oświadczenia zamieszczonego w piśmie organu administracji publicznej, dlatego też nie jest możliwe ich pominięcie.
WSA stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodziła przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, gdyż pismo z [...] października 2018 r. kierujące skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych w Komendzie Miejskiej PSP w Ł. - nie jest decyzją administracyjną. Przeniesienie strażaka z jednej Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej do innej Jednostki Ratowniczo-Gaśniczej w ramach tej samej Komendy Miejskiej, czyli w obrębie tej samej jednostki organizacyjnej, przy niezmienionych warunkach pełnienia służby i z zachowaniem stanowiska służbowego, mieści się bowiem w kompetencjach władczych Komendanta Miejskiego PSP wynikających z art. 13 ust. 6 pkt 1 i 2 u.p.s.p. Stosunek łączący strażaka z organem nie jest cywilnoprawnym stosunkiem pracy. Strażak jest funkcjonariuszem, nie świadczy on pracy, lecz służy. Jego stosunek służbowy cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i znaczną dyspozycyjnością. W ramach tego stosunku przełożony służbowy może zatem, w określonych sytuacjach, władczo kształtować sytuację prawną strażaka, w ramach obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 u.p.s.p. jednostkami organizacyjnymi Państwowej Straży Pożarnej są komendy powiatowe (miejskie). Natomiast w myśl art. 8 ust. 2 u.p.s.p. w skład komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej wchodzą jednostki ratowniczo-gaśnicze. Jednostki ratowniczo-gaśnicze stanowią więc komórki organizacyjne komendy powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji publicznej z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej). W rozpoznawanej sprawie skarżący został przeniesiony do pełnienia służby w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, zmieniło się jedynie miejsce pełnienia przez niego służby w tej jednostce. Tym samym mamy do czynienia jedynie ze zmianą miejsca pełnienia służby z zachowaniem dotychczasowych warunków służby w ramach tej samej jednostki organizacyjnej.
WSA wyjaśnił, że przepis art. 32 ust. 1 u.p.s.p. ma charakter mieszany. Z jednej strony jest przepisem kompetencyjnym określającym uprawnienia przełożonych w sprawach osobowych oraz ich właściwość, a z drugiej strony jest przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną do wydania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie obejmuje on przypadku skierowania strażaka do wykonywania obowiązków służbowych w ramach tej samej jednostki organizacyjnej, co oznacza że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji w tym przedmiocie. WSA wskazał także, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 724) w załączniku nr 3 określa stanowiska służbowe, maksymalne stopnie przypisane do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowe wymagania kwalifikacyjne dla strażaków pełniących służbę w Komendach Powiatowych (miejskich) PSP. Skarżący zarówno w JRG nr [...] w Ł. jak i JRG nr [...] w Ł. zajmuje to samo stanowisko zastępcy dowódcy jednostki ratowniczo-gaśniczej, czyli jak wynika z wyjaśnień - stanowisko związane z kierowaniem działaniami ratowniczymi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u,p,s,p. Nie uległ więc zmianie żaden element decyzji o mianowaniu skarżącego na stanowisko dowódcy zastępu w Komendzie Miejskiej PSP w Ł. z dnia [...] stycznia 2011 r.
WSA podkreślił, że organy Państwowej Straży Pożarnej mają prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w ich ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań. W związku z tym posiadają uprawnienia do oceny potrzeb organizacyjnych w kierowanych przez siebie jednostkach, w tym także potrzeb personalnych, a w konsekwencji do decydowania o doborze kadry i obsadzie stanowisk służbowych. Służba w formacji mundurowej jaką jest Państwowa Straż Pożarna charakteryzuje się hierarchicznym podporządkowaniem. Decydowanie o potrzebach służby oraz jej organizacji pozostawione zostało kompetencji przełożonego służbowego. Specyfika służby w Państwowej Straży Pożarnej polega na tym, że to nie funkcjonariusz, a przełożony służbowy ocenia potrzeby organizacyjne danej jednostki, w tym także potrzeby personalne poszczególnych komórek organizacyjnych i to on odpowiada za jej efektywność i sprawną realizację zadań. Tym samym nie może mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem subiektywne odczucie funkcjonariusza, że decyzja o przeniesieniu jest dla niego krzywdząca.
Odnosząc się powołanego w skardze wyroku WSA w Poznaniu sygn. IV SA/Po 276/18 WSA wyjaśnił, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy w konkretnym stanie faktycznym. Nie jest zatem dopuszczalne przez analogię odwoływanie się do jedynie podobnego stanu faktycznego i zastosowania rozwiązania tam przyjętego. Sąd nie oceniał bowiem stanu faktycznego, który zaistniał w powołanym wyroku.
Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie art. 13 ust. 6 pkt 1 i 2 u.p.s.p. w zw. z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 32 ust. 1 u.p.s.p. poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że "skierowanie" strażaka do wykonywania obowiązków służbowych z jednej jednostki ratowniczo gaśniczej do innej jednostki w ramach tej samej Komendy Państwowej Straży Pożarnej nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlega przepisom k.p.a., podczas gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie spełnia wszelkie ustawowe, określone w art. 104 i art. 107 k.p.a. kryteria uznania rozstrzygnięcia za decyzję administracyjną, a jednocześnie mieści się w zakresie rozstrzygnięć przewidzianych w art. 32 ust. 1 u.p.s.p., od których przysługuje odwołania do organu II instancji na podstawie art. 32 ust. 2 u.p.s.p.
Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył argumentację na poparcie postawionego zarzutu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki PSP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnej wykładni art. 13 ust. 6 pkt 1 i 2 u.p.s.p. w zw. z art. 3 § 3 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 32 ust. 1 u.p.s.p. sprowadzają się w istocie do zakwestionowania przyjętej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że "skierowanie" strażaka do wykonywania obowiązków służbowych w innej jednostce ratowniczo-gaśniczej w ramach tej samej Komendy Państwowej Straży Pożarnej nie stanowi decyzji administracyjnej, a tym samym nie podlega przepisom k.p.a.
W sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący został mianowany z dniem [...] lutego 2011 r. na stanowisko dowódcy zastępu w Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Ł. Jako miejsce pełnienia służby – zgodnie z wymogiem przewidzianym treścią art. 33 pkt 1 u.p.s.p. - w akcie mianowania wskazano Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w Ł. W systematyce u.p.s.p. miejscem pełnienia służby nie jest więc konkretny adres, lecz konkretna jednostka organizacyjna Państwowej Straży Pożarnej. Stosownie do postanowień art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust 2 u.p.s.p. Komenda Powiatowa (miejska) PSP jest samodzielną jednostką organizacyjną składającą się z jednostek ratowniczo-gaśniczych. Komendy Powiatowe (miejskie) tworzy się dla jednego powiatu lub miasta na prawach powiatu - § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2020 r. poz. 1607). Jednostki ratowniczo-gaśnicze stanowią komórki organizacyjne tej samej Komendy Powiatowej (miejskiej) - § 4 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia.
Uwzględnienie przedstawionych uwarunkowań ustrojowych pozwala stwierdzić, że pismo [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] października 2018 r. o skierowaniu z dniem [...] października 2018 r. do wykonywania obowiązków służbowych w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] Komendy Miejskiej PSP w Ł. nie stanowiło zmiany miejsca pełnienia służby. Skarżący miał bowiem wyłącznie zmienić komórkę organizacyjną, w której pełnił służbę, w ramach tej samej Komendy Powiatowej (miejskiej). Nie zmienił się więc żaden istotny element systemowy aktu mianowania, wskazany w art. 33 u.p.s.p.: stanowisko i miejsce służby, rodzaj mianowania, uposażenie lub zasady jego ustalania. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do potwierdzenia stawianej w skardze kasacyjnej tezy, że w takim skonfigurowaniu organ powinien skorzystać z kompetencji decyzyjnej przewidzianej w art. 32 ust. 1 u.p.s.p. Kompetencja ta została przewidziana dla takich działań przełożonych, które ingerują w istotne elementy mianowania: powołanie na stanowisko służbowe, przeniesienie na inne stanowisko służbowe, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszanie w czynnościach służbowych albo zwolnienie ze służby. Decyzyjna forma realizacji kompetencji przełożonych została również przewidziana dla czasowego powierzenia strażakowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku (art. 37a w zw. z art. 37d ust. 2 u.p.s.p.), czasowego delegowania strażaka do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej PSP (art. 37b w zw. z art. 37d ust. 2 u.p.s.p.), przeniesienia strażaka do pełnienia służby w innej miejscowości (art. 37c w zw. z art. 37d ust. 2 u.p.s.p.). Żaden z powyższych układów nie zachodzi na gruncie analizowanej sprawy.
W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skierowanie strażaka do pełnienia służby w innej komórce organizacyjnej w ramach tej samej Komendy Powiatowej (miejskiej) z zachowaniem wszystkich elementów istotnych jego mianowania, mieści się w granicach normatywnych stosowania art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a., a więc stanowi sprawę z zakresu podległości służbowej funkcjonariusza państwowej jednostki organizacyjnej. W takich sprawach przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania. Konsekwencją powyższego musi być potwierdzenie oceny sformułowanej tak przez organy, jak i przez Sąd pierwszej instancji, że pismo [...] Komendanta Miejskiego PSP z dnia [...] października 2018 r. o skierowaniu skarżącego z dniem [...] października 2018 r. do wykonywania obowiązków służbowych w Jednostce Ratowniczo-Gaśniczej nr [...] Komendy Miejskiej PSP w Ł. nie jest decyzją administracyjną, a wniesione od niego odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a.
Z wyłożonych względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona i podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265.